国有制和政府管制真能促进平衡发展吗？——收入机会的政治经济学(之二)，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,之二论文,管制论文,真能论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1952-1978年期间，在起初10个人均GDP最高的省市中，北京和天津是惟一的两个人均GDP相对排名在上升的城市。而在这些省市中，北京的人均GDP排名的上升幅度最大：从第九位跃居第二位。那么，在其他富有的省份要么发展停滞、要么越来越落后的计划经济年代里，是什么使北京经济经历如此大的飞跃呢？
一个关键的因素是政府通过国家计划和国有制，特别是通过国家对金融资源的绝对控制，北京和少数其它城市得到了更多的资源。在建国初期，北京人均GDP在全国排列第九，这至少说明两点：首先，与其他沿海省和直辖市相比，北京在自然禀赋上不一定有明显优势。其次，这说明在缺乏大规模运输技术、也没有集中全国民间资源的金融系统的时候，政府的实际能力很有限，资源并不能从全国各地往首都调动，不可能大规模跨区域流动。因此，每个地区的发展机会仍然主要由它的自然禀赋确定，加上原来的人口流动相对受限较少，依靠自然禀赋的发展意味着各地的增长机会不至于太离谱地千差万别。一个县、一个乡的民间储蓄通过本地钱庄、当铺聚集，然后又基本投放于本地，造福于本地经济。那种靠自然禀赋的发展当然慢，但市场的力量至少能促进各地区经济缓慢但相对同步地发展。
换句话说，如果一个国家不能对权力进行制约，那么最好是不采用非市场经济、不搞国有经济，因为在这种制度下如果资源配置由市场支配，而不由政府控制，那么这至少可大大减少行政部门配置资源所能带来的不平等，缩小腐败空间。但遗憾的是在20世纪里，恰恰是缺乏对权力进行有效制约的国家更容易采用国有制加计划经济。
1950年左右，中国开始国有化，继银行之后，到1958年，企业、土地和其他生产性资产的国有化已基本完成，政府拥有了对财政资源、物质资源、金融资源和人力资源的全面控制权，完全由政府取代市场这只“看不见的手”。有了现代运输与通讯技术，政府对经济的绝对控制也的确可行。当今中国拥有由广泛的铁路、公路、河流、海运以及空运组成的巨大运输网络，通过禁止地下钱庄以及其它民间金融组织，国家也垄断了全国范围内的金融储蓄。在这种条件下，掌控这些资源的配置和使用权的机构又都集中在北京，特别是在缺乏监督问责机制下，这种资源配置权的高度集中为少数几个城市提供了空前的发展特权。
作为全国权力中心，北京当然永远不可能缺乏投资，只要需要，任何北京工程都将被首先供资支持。结果，以北京和河南为例，1952年时北京的人均GDP大约是河南的1.8倍。这一比率到1977年变为3.6倍，到2001年升为4.2倍。相反，湖南和山西，由于并未享有特殊位置，所以这两个省的人均GDP之比值一直没变。1952年，山西的人均GDP是湖南的1.07倍，到1978年为后者的0.97倍，2003年时为湖南的1.01倍。
作为中国经济和社会的最大窗口，上海也不能缺乏投资。因此，在高度管制的经济里，北京、上海和其它有特殊意义的城市和其他地区存在明显差异。
权力大小决定收入高低
前面讲过，北京是全国的首府，是所有权力的中心；到了省一级，省会城市又成了那个省的权力中心；到了地区市一级，市又是本区的权力中心。这种权力结构对不同地区居民的收入机会又起着决定性作用，出生地决定了一个人一辈子的收入机会或说人力资本。
为说明这一点，表一给出首都北京、省会城市、非省会城市(地区级市)以及县的统计数字。除北京之外，其它行政级别的地方均按全国同类地方的平均值计算。由于县一级数据的限制，我们只计算2002年的情况。在表一中，当我们从金字塔式行政权力结构的最上端逐步下降到县一级时，人均GDP从北京的28449元，到省会城市的22565元，到地区级市的13660元，最后到县一级的5674元。
表一：从上到下的权力结构决定从富到贫的经济机会
人均GDP人均固定资产投资
固定资产投资
(2002年)
(2002)占GDP的百分比
北京 28449 15905 55.9％
省会城市 22565 9223
40.0％
地区市
13660 5137
38.9％
县
5674 59012.9％
表中省会市、地区市的数据分别为全国所有同类地的平均值。县一级的数据是湖南、广东、辽宁、陕西和山西各县的平均值。
数据来源：密执根大学中国数据中心
也就是说，北京的人均GDP是县一级的5.02倍，省会市是县一级的3.98倍，地区市是县一级的2.41倍。一地的人均GDP跟该地在金字塔式行政权力结构中的位置高度相关！
是什么在支持这种金字塔式人均GDP结构呢？最直接的因素是投资分配结构。在表一中看到，人均固定资产投资也服从同样的从上到下的金字塔式结构，北京的人均固定资产投资最高，县级最低，人均才590元。
各地方固定资产投资占GDP的比率呈现相同的顺序，从北京的55.9％到省会城市的40％，再到县级的12.9％。值得注意的是，除了沿海地区的FDI资本占本地GDP的4.5％之外，其它地区的固定资产投资主要来自政府控制的资金(包括银行的资产)。因此，一个城市或地区到底能得到多少固定投资，主要由政府部门来决定。在没有民主监督制约机制的情况下，“近水楼台先得月”便成了主要的资金配置原则。众所周知，到目前为止，中国的经济增长还主要靠投资驱使，而不是靠提高生产率。在中国各地，GDP增长跟固定资产投资间的相关度超过90％。因此，投资分配是每个地区收入增长的关键决定因素，而一个地方能得到多少投资又与本地掌握的行政权力高度相关，所以最终是权力结构决定投资分配结构。
表二显示跨地区的收入和投资分布情况，地区分为大城市(北京、上海和天津)、沿海、东北、西北、西南和中部省份。表中给出各地区的平均值。首先，从1978年到2003年，三大城市的人均GDP净增长34751元，沿海省15443元，东北7228元，中部省7356元，西南省5347元。从各区每年的人均固定资产投资看，大城市得到人均最高的固定资产投资(5459元)，沿海省次之(1693元)，中部省倒数第二(750元)，而西南省份的人均固定资产投资最少(682元)。从固定资产投资占GDP的比率看，还是大城市最高(40.53％)，西北省份次之(37.1％)，沿海省份第三(29.67％)，中部最低(25.43％)。因此，正如我们所熟悉的，各地区的收入增长机会确实不均。
表二：中国地区间发展机会的差别
固定资产投资的
1978到2003年 1978到2003年年均 投资回报(以单位
人均GDP的增值额
人均固定资产投资 投资带来的次年
GDP增值计算)
全国平均 9351 1121 59.16％
三大城市 34751 5459 40.54％
沿海省份 15443 1693 65.60％
东北省份 11534 1226 55.33％
西北省份 7228 1161 47.13％
中部省份 7356 750
66.32％
西南省份 5347 682
64.59％
表中列出各项1978-2003年的平均值。数据来源：密执根大学中国数据中心
什么原则决定投资配置：效率、公平还是权力？
以往，我们认为在纯计划经济时代政府以“公平优先”原则配置全国资源，而改革开放期间则是以“效率优先兼顾公平”为配置原则。于是，在看到贫富悬殊日益恶化时，有人说，现在不应当强调效率优先了，应当以公平为主。
我们不得不问：难道这些年真的是“效率优先兼顾公平”？显然，从表一和表二中的固定资产投资数据看，不管是北京、省会、非省会和县之间的投资，还是全国各地区之间的投资，这些配置是不公平的。在缺乏权力制约机制，缺乏民主问责机制的情况下，资源配置的公平、公正当然很难保证。那么，这些配置是否基于效率呢？
的确，因为城市有助于降低交易费用、促进市场交易量的深化，造成规模经济，所以更大的城市应该得到更多的投资，并且因为大城市产生更高的生产率，所以大城市的居民应该有更高的收入。因此，从北京到省会，到地区市，再到县，随着城市规模的降低，人均投资和人均GDP也应该越来越低。根据同样道理，大城市、沿海省份、西北、西南、中部省份也应该有差别。出于效率、出于整个中国经济快速增长的考虑，我们可能说是市场力量导致了地区间、不同城市间的投资差异。
但事实上，过去中国的资源配置既不符合公平原则，也不符合效率原则，可能只符合权力原则。为说明这一点，表二给出各地区的固定资产投资的平均回报率，这里我们用今年的单位固定资产投资在明年能带来的GDP增值额。这当然是比较粗放的投资回报计算办法，但基本能回答我们所关心的问题。
从1978到2002年，在全国范围内，平均每1元的固定资产投资能为明年增加约0.59元的GDP，也就是59.16％的回报。投资效率最低的是三大城市。平均回报率才40.54％，远低于全国的平均水平，但如前面所说，北京、上海和天津又是人均固定资产投资以及投资比率最高的地方。相比之下，投资回报最高(66.32％)的中部省份，它们得到的投资比率最低、人均固定资产投资次低。沿海地区的投资回报率次高(65.6％)，最穷的西南省份的投资回报为第三高(64.59％)。显然，如果出于效率原则，北京等大城市应该得到更少的投资，中部、沿海和西南省份应该得到更多。但是，在市场力量受到管制的情况下，这很难做到。
图四表示出各省市的固定资产投资占GDP比重跟投资回报率之间的关系。这里，我们进一步看到，广西、福建、江西、安徽、湖南等省的投资回报率最高，但它们的固定资产投资占GDP的比重是29个省市里最低的。而北京、上海、天津、青海的情况则正好相反，回报最低但投资比却最高。连云南、贵州的投资回报都高出北京50％以上，但这些省所能得到的人均投资却远低于北京。实际上，增加对广西、江西、安徽、湖南、云南、贵州的投资，减少对北京、上海、天津的投资，这不仅能增加效率，而且也是改善公平的事。我们必须看到，保证效率的力量是市场，而促进公平则需要反映民意，在权力不受监督又不是市场经济的条件下，政府配置资源的方式自然既违背效率原则，又违背公平原则，结果是权力原则胜出：哪个地方在经济规划过程中的权力越高，那个地方或群体得到的资源就越多。
图四：投资回报越低的地方，得到的固定资产投资越多
附图
每元固定资产投资所能带来的下年GDP的增值额
横坐标代表的是平均每元固定资产投资能为下一年增加多少元的GDP，这是投资效率的近似估计。纵坐标是固定资产投资占GDP的比重。图中的数据均为各省市在1978—2003年间的平均值。数据来源：密执根大学中国数据中心。
以往关于资源配置到底应该由政府还是由市场主导的讨论中，我们总把该问题跟选择公平还是选择效率的问题等同起来，好像政府就等于公平、市场就等于效率，选择由政府配置就等于实现了公平原则。没想到政府权力是否受到监督制约才是公平原则能否得到保证的制度基础。否则，把全社会的资源配置权交给行政部门将导致最不公平的资源配置结果。我们不能再想当然地把由政府配置资源跟公平原则等同了。
最近较多听到的声音是要求把发展重心由沿海转向内地省份，目的是为了平衡发展。这种声音背后的隐性逻辑自然是认为沿海得到太多的资源。的确，如果把资源理解成“减税”、“出口优惠”、“贸易自由度高”，这种要求当然是合理的，不只是沿海，中国所有的地方都应该有这些权利，都应该是特区。过去的特区政策确实让沿海省份受益，它们吸收的FDI投资平均占当地GDP的5％左右，这部分投资不直接来自政府分配。尽管如此，沿海省的固定资产投资平均是GDP的29.67％，略低于30.25％的全国平均水平，大大低于三大城市的40.53％。如果去除FDI部分，沿海省的内资固定资产投资部分仅为GDP的25％左右，比最低的中部省份还低。因此，沿海地区的高收入不一定是以牺牲其他地区的利益为代价，但对少数大城市的高投资确实以牺牲其余地区为代价。实际上，从表二和图四我们已看到，沿海的高收入至少一部分是来自高效率，来自它们的高生产率。过去几百年中，沿海地区较早参与国内、国际贸易，为它们逐渐建立很好的商业文化和敬业传统，这些使它们能用有限的资源创造出更多的价值。
政府取代市场越多，地区间的发展就越不平衡
我们把北京与其它城市或地区做了横向的比较，发现资源配置既不讲效率，又不讲公平，而是遵循权力。现在让我们来回答另一个问题：中国地区间发展机会的不平等程度在过去不同时期是如何变化的？什么时候变好，什么时候恶化了？
为此，正如前面谈到其它国家的地区收入趋同经历时所介绍的，我们也用27个省市(不含四川、重庆、海南和西藏)的人均GDP的方差系数来反映各省市人均收入的离散程度，该方差系数越高说明越不平等。图五给出从1952-2003年每年的人均GDP方差系数。
图五：全国27省市间人均GDP的差距
附图
这里给出全国27省市人均GDP的方差系数，反映每年省市间人们收入的差距，由于数据不全，四川、西藏、海南、重庆不包括在计算中。方差系数等于各省市人均GDP的均方差除以各省市人均GDP的平均值。所有GDP都按1995年人民币计算。数据来源：密执根大学中国数据中心。
我们可以将建国后的时期简单分为三阶段：计划经济时期：1952-1978；第一期改革开放：1978-1989；第二期改革开放：1992-2003。图五清楚表明，计划经济时期地区收入差距严重恶化，人均GDP方差系数从最初的0.58升到1978年的0.79；接下来，第一期改革开放使收入差距直线下降，到1989年时方差系数为0.67。但是，自1992年第二期改革开放开始以来，各省市间的收入差距又反向直线回升，到2003年升到0.81。总之，从1952至2003年，各省市间的收入差距严重恶化，而不是像前面谈到的第一、第二类国家之内的收入逐年趋同。为什么会这样？我们或许说：是由于在此期间中国正进行从农业到工业社会的转型，是转型造成了不平衡发展。但这不能解释中国各省市间收入差距在1952年后的恶化，因为从1880年到1920年间是美国快速工业化的社会转型期，但其50个州之间的收入差距系数从0.55缩小到1920年的0.33，说明美国的制度形态让各州能充分利用现代交通运输技术强化经济收入的趋同，而中国的制度安排则不然，以计划经济主导的资源配置使各地区间的差距恶化。
从图五中清楚看到，在1955到1960年的产权国有化和大饥荒期间，跨省市收入差距有一次较大的上跳。那次恶化主要发生在第二个五年计划(1958-1962)的前三年，“大跃进”期间，发展投资重点当然在北京和其他少数大城市。地区间、特别是北京跟其它各地间的差别也体现在食品供应、医疗卫生保障方面。按地方、按身份、按级别而区别待遇，对我们是如此的熟悉而自然，以致到今天按照市场原则谁都能不被问身份、级别或居住地就可买到物品和服务的时候，我们很多人反倒觉得不自在了。计划经济时期的中国处于极端的第四类国家形态，当时通过国家计划从理论上应该让各地、各行、各业都平衡、平等地发展，但实际上处于越来越不平等的进程之中。
第二个五年计划继第一个五年计划，将工业发展集中于内部省份。从1963年开始，当美国开始在越南和中国南海增加军力时，中苏政治关系同时变得日益紧张。这样的形势使毛泽东和一些将军们认为中国的每个地区都必须自给自足，同时必须把工业基地向内地转移，要“深挖洞，广积粮”。这种思想和政策也是第三个五年计划(1966-1970)的中心。在极端的经济计划和国有制的这些年里，沿海的工厂被拆迁到“三线”省份(例如湖北、贵州和四川)。这个政策明显违反经济原则，导致空前规模的资源浪费。“三线”计划中“只有一半的工厂按设计计划改造完成，其余的只有部分完成(30％)或者根本没有完成(20％)。足有三分之一的投资被浪费……”。这就是国家对经济人为控制的结果。
经济计划和国有制不仅引起严重浪费，而且由于对每个地区发展机会的人为扭曲，导致地区收入差异的加剧。1962-1978年的确是中央政府对经济的控制最广泛和最有力的一个时期，但是它也产生了中华人民共和国历史上省市间收入差距最急剧的升高。正如图五表明的那样，那次收入差距增加的幅度远高于最近十几年的加剧幅度。那些年的经历被最近有关地区不平等的讨论者所忽略。
从1978到1980年代后期，以农村家庭联产承包责任制和非国有的乡镇企业为标志，中国经济改革首先在农村启动。在这次改革过程中，基于公社的集体“大锅饭”被家庭承包责任制替换，每个家庭得到一块土地的使用权，只要保证交足给国家的粮食，每家可将剩余的农产品在市场上出售。虽然距离纯粹的农村市场经济还很远，但那些基于市场的激励很快使农村收入迅速上升。这轮初步市场化的经济改革使每个省的收入都增长，结果降低了省市间的收入差距。这就是为什么图五中的省际人均GDP方差系数从1978年到1989年间直线下降。这一时期政府的改革重点在农村，而不在城市企业。
但是，从图五中可以看到，省际人均GDP的差距在1992年之后开始再次上升，到2002年又回到计划经济结束时1978年的水平。这次省际差距的回升起因很多：首先，支持沿海地区的经济特区政策凸显了它对省际收入分配的影响。1979年创建的3个经济特区全在广东。特区模式在1980年被引申到福建。1984年时，又有14座沿海开放城市被批准，10个沿海经济技术开发区建立。每个特区建立的同时，就意味着其它地区和省并未享受到特区的权利。在1992年前，特区政策一直被限制在沿海省市，此后，一些内陆省也开始得到这些特权。在1980年代这些特权推进沿海省的发展时，它们的GDP增长与依靠农村改革的内陆省份的GDP增长旗鼓相当。这就是为什么1980年代的特区政策并没加大各省市的收入差距，反而缩小了差距的原因。但是，到1990年，家庭承包责任制对农村增长所起的作用已消耗用尽，于是，内陆省份的GDP在1990年之后难以增长，而早期的经济特区政策和其他沿海优惠政策使沿海发展的势头越来越强，使沿海与内陆省份之间的经济差距不断拉大。
其次，在1980年代和1990年代的大部分时间里，国有企业的改革并没有显著进展，政府对银行和金融的绝对控制也丝毫没有松懈。为了保持中国经济的国有制性质，政府先后尝试过把农村家庭责任制应用于国有企业，采用奖金制度，紧接着将国有企业股份化，但每种尝试都没能显著改善国有企业。因此，不能依赖国有企业来保持GDP增长。
1992年邓小平南巡之后，政府面临着如何重新加速经济增长的压力。鉴于农业和国有企业潜能都有限的事实，政府开始在投资和经济控制方面再次充当积极的角色。通过向国有银行等金融机构发行公债，政府将公民的储蓄从商业银行和政策银行转移到财政部和其他政府部门。这些储蓄被主要用来在大城市建造摩天大厦、商业大厦和政府办公楼，在城市和其周围兴建高速公路和各类其他工程。从1979到1992年，政府财政赤字平均每年为98亿元，平均为GDP的0.8％；但在1993年后年均财政赤字1482亿，平均为GDP的1.7％；2003年的赤字是2916亿元，占GDP的2.5％。
我们可从政府总开支来看1992年后政府作为“投资者”和“消费者”身份的强化。图六显示出从1952到2003年每年国家开支占GDP的百分比。这些开支当然不包括各类政府开支之外但由国有单位经营的投资项目。图六反映的趋势基本能代表政府在经济中取代企业和国民的程度。在1952-1978年计划经济期间，政府开支平均为GDP的28.7％。1979年之后，政府开支从当年GDP的31.7％，逐步下降到1992年的14％。图五告诉我们，随着政府把经济事务还给企业和个人，各省市间的收入差距也逐年下降。可是，在政府开支占GDP的比重于1993-1995年继续降到11.6％后，从1996年开始持续回升，在2001年又超过20％。这种上升的原因在于政府又作为“投资者”和“消费者”直接介入了经济活动。1979年政府开支为1282亿元，1992年是3472亿元，到2003年政府开支升至24607亿元，政府在经济中的地位受到强化。(图六)
图六：政府开支占GDP的百分比
附图
数据来源：密执根大学中国数据中心
除了通过国债、项目债增加政府控制的资金外，另外两项变化也使政府控制的资金越来越大。第一项是1994年的分税制改革，使中央政府在整个财政收入中的占比不断提高，在资源配置上的权力越来越大；第二是国有银行的贷款权限上调，让更多的地方存款由位处北京的总部控制。1995年《商业银行法》生效之前，四大国有银行基本属于二级法人体制，省级分行的贷款权限较大，虽然这种安排有腐败和不良贷款的弊病，但也确能对各省的经济发展提供金融支持。1995年之后，国有银行强化了一级法人体制，权力逐渐上收，国有银行对一些落后地区的金融支持减少。特别是近几年来，金融资源向大城市集中的趋势十分明显，国有银行纷纷拆撤县一级网点，并上收各级分行的贷款权限。
1993年开始，政府不仅重新强化对经济的参与，开启众多大项目，而且还加强对行业准入和市场的管制。如果1980年代以“让市场的力量发挥作用”为特征，那么1990年代则以标志性政绩工程、政府大楼和其它大项目而著名。当然，一旦政府手中有许多资金要投资、要配置，那么，哪些省市分多、哪些分少，这就又把我们带回到前面谈到的权力原则问题。也正是因为政府掌握大量的资金配置权，1990年代中期开始，各省、市、县和各大企事业单位都不得不在北京开设或扩大办事处，专门负责跟各权力部门的攻关——“跑部钱进”。在缺乏对政府进行监督纠错的情况下，资源配置很难会做到公平、公正。所以，不出乎意料，随着政府在1992年后重新主导投资和消费，各省份间的收入不平等又再次恶化。
总结图五和图六所表现的趋势，我们发现，在计划经济时期政府全面控制经济的年月里，中国各地区间的收入差距不是在缩小，而是在不断恶化。随着1978年后市场力量在农村和城乡集体企业与个体企业中恢复，政府作为“投资者”和“消费者”的角色在逐渐缩小，地区间的收入差距出现了直线下降。可是，1993年政府重新恢复大“投资者”和“消费者”的角色，此后地区间的人均收入则又分离了。
结论与选择
最近关于贫富悬殊、地区间和城乡间收入差距问题的争论，部分人似乎得出了中国市场化的改革已经走得太远太快的结论，这是不幸的。中国的收入差距问题与其说是市场经济的问题，倒不如说是对政府资源配置权力、对管制权力的监督制衡和问责的问题。我们对发达国家、印度和中国的地区间收入趋同速度所做的分析表明：最有利于地区间收入趋同的国家形态是宪政体制下的民主制度加市场经济。当然，对中国来说，建立这样的国家形态并非一两天之事。那么，怎么办呢？大致的选择如下：
如果实在要保留国家对经济的管制、保留部分国有企业，那么中国必须建立依宪治国的民主政治。第二类国家并非最理想，但在非市场经济里，它至少有制约权力部门的机制，使政府的资源配置尽量往公平原则靠近。依宪治国的民主政治是公平原则的一种制度保证，也是缩小政府配置资源过程中的道德风险的制度保证。印度、意大利和日本等都对经济有一定的控制，但在上述地区，各地区间的人均收入至少在过去是基本越来越靠近、在趋同，尽管趋同速度较第一类国家为低。相比之下，中国的各省市收入差距却在扩大。关键的差别是，依宪治国的民主政治能使国家资源的配置不至于太离谱地偏向少数地区。这正是目前的问题所在。
而且中国还必须继续市场化改革，让剩下的国有企业民营化，同时减少政府管制。为什么第三类国家形态比第四类的相对更好呢？因为在缺乏对权力制约的情况下，最糟糕的事情就是让政府负责包括银行在内的所有资源，其道德风险或腐败空间太大。如果能把资源配置留给市场去做，推行市场经济，那至少能让市场的效率原则主导资源配置，给各地一个平等的竞争机会。1952年时中国各省市的收入差距比1978年时要低，该事实基本支持这一论点。
今天中国的现实是，资源配置、收入增长机会既不受效率原则，又不受公平原则支配，而是由权力原则决定。在这种起始条件下，最好是市场化改革结合民主政治的建设。如果这两者不能同时做到，继续其一也比现状更优。现在如果停止市场化改革，中国过去的经验表明，那只会带来更长期、更广泛的不平等。
(作者感谢李向阳、闻鸣、熊鹏和陈世光为本文搜集整理了许多资料，也特别感谢岑科、赵晓、龙登高、韦森、李利民、徐林、文贯中、许小年、周年洋、汪姜维、周程、杨培鸿为本文作者提供的建议和帮助。2005年11月留美中国法律协会在哈佛大学召开的会议参加者也为本文提出许多宝贵意见，在此表示感谢。若有遗留疏漏或其它，由作者单独承担责任。)
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