论我国金融消费者权益保护的司法困局及监管完善，本文主要内容关键词为：困局论文,司法论文,论我国论文,消费者权益保护论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融业是“三信”产业，即信息、信用及信心三位一体，信息是前提，信用是核心，信心是保障，共同支撑起金融大厦(蔡瑞琪，2008)。我国金融业从行政转向市场只有短短的20多年，近年来，随着金融机构多元化、金融产品创新化和金融交易密集化，居民金融消费进入日常生活的方方面面，人民法院金融纠纷领域的受案量逐年攀升，①保护金融消费者日益成为维护公众信心、防范金融风险和保障金融体系稳健发展的关键性基石。
一、我国保护金融消费者权益的司法实践困局
《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)第34条规定了保护消费者权益的途径，但在实践中维权程序尚不健全。消费者保护协会虽受理金融投诉，但因其职能有限，缺乏强制力和有效监管机制，以及金融机构特殊地位和金融专业性，公众投诉往往无疾而终仲裁方式现实可行性亦不足②。金融司法救济途径仍面临维权成本高、周期长、费事费力、举证困难、成功率低及执行难的困局。
1.价值与衡平保护中的金融司法裁判倾向模糊
司法系维护社会公平正义的最后一道防线，金融司法承载着促进金融创新，防范金融风险，维护国家金融大局，实现司法的社会公共政策目标等多重责任。金融司法为金融创新提供足够的成长空间，尊重金融市场主体创造力,通过个案司法裁判鼓励开展各类金融创新。金融司法实践中，人民法院多审慎介入，尊重上位法缺乏情形下的当事人意思自治，不轻易认定交易合同或条款无效，衡平保护金融机构和金融消费者权益。鉴于金融机构在金融业务活动中处于主导地位，在信息披露、利益分配和行为能力方面具有先天的行业优势，金融司法应在平等保护各方当事人利益的同时，以公平为价值取向，对处于弱势的金融消费者的合法权益应予以充分关注。
2.民事请求权缺乏
金融消费者权益在遭受金融机构侵害时，鉴于目前我国证券业法、银行业法等行业法律，多为行政规范为核心的部门法规范，偏重对金融机构违规行为予以行政处罚及刑事制裁。条文设计上，这些公法性质的规则中损害赔偿责任缺位，致使金融消费者无法可依，求偿无门。
3.尚未统一合理界定基础法律关系
金融创新往往突破传统民事法律关系，司法实践中亟须合理界定金融创新的法律关系，维护当事人的合法权益，例如，商业银行个人理财业务，兼具委托代理、信托甚至行纪居间等法律关系的部分特点，实际情况更为复杂，操作困难重重。
4.机械套用基本法律，拘泥于传统商事审判思维
以虚假宣传为例，法院在审理此类纠纷时，一般按照传统商事审判思维，对合同进行形式审查，并且要求投资人对商业银行虚假宣传承担举证责任。在专业知识、理财业务方面处于弱势的金融消费者面临诸多困难，此类纠纷中商业银行大都被判胜诉(江一敏，2011)。
二、我国金融消费者权益保护相关金融立法之现状与缺陷
本质上金融机构与消费者之间合同关系属于平等主体之间的私法关系，金融消费者的权利是基于契约的安排，注重当事人意思自治而排斥公权力干预(刘一展，2011)。然而，随着金融业经营方式、交易模式和工具等方面的全方位创新，金融机构在逐利性的驱使下，向消费者披露的信息具有非完整性和虚伪性，不可避免地导致严重的信息不对称。作为弱势群体，金融消费者面临繁杂专业的金融产品和服务，无法识别其真实的获利性和风险性，迫切需要公权力及时介入。通过法律对金融消费者进行倾斜性保护，以弥补其信息弱势地位，实现实质公平正义，维护金融稳定。
1.立法理念：平等保护模式下向金融消费者倾斜性保护原则缺位
近年来，为弥补金融消费者的信息弱势地位，一些发达国家统合金融监管，用金融消费者概念取代原有三大领域的投资者、存贷款人及投保人概念，并设立专门的金融消费者权利保护机构，对金融消费者实行倾斜性法律保护。2006年日本《金融商品交易法》统合对证券、信托、金融期货及金融衍生品等投资性金融产品的规范，区分个人投资者和机构投资者，并对前者实施倾斜性保护。2008年金融危机前，澳大利亚和英国已成立保护金融消费者的专门机构。2010年美国《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，旨在使金融消费者保护与安全稳健监管受到同等重视，在美联储体系内建立全新的消费者金融保护局(彭真明、殷鑫，2011)。
我国现行金融立法尤其是金融监管立法，已形成强势公法规制理念，偏重金融机构在市场准入、业务开展、资金运用及市场退出等方面的经营行为合规性，忽视金融产品、服务交易过程中金融机构销售行为的规范性及金融消费者权益保护，将两者视为平等民事主体，实质上并未对金融消费者实施倾斜性法律保护。
2.立法模式：纵向分割式行业立法，以行政监管规范为主
长期以来，我国金融立法体系分散，层级较低，数量有限。金融立法多以行政法规、部门规章及规范性文件为载体，无法规定民事权利、义务关系。银行、证券和保险领域的法律法规及部门规范性文件虽零星涉及金融消费者权益保护，但规则有限模糊，例如，金融隐私权保护，《商业银行法》规定为存款人保密，《证券法》规定为客户开立的账户保密。对银行卡、征信、存款保险金融产品、信息披露及合格金融消费者等方面的配套制度亦未提出明确指导意见(薛涛，2011)。近年来，纵向分业式立法模式下，“一行三会”出台部分行政法规及部门规章，有针对性地加强对金融消费者保护。部分法规规章虽弥补了金融法律滞后，其间规则冲突和调整缺位仍大量存在。
3.立法内容：聚焦行业管理及风险控制，重行政与刑事责任，而民事救济制度薄弱
我国金融立法聚焦金融机构经营行为合规性，多原则性规定，操作性薄弱，鲜少涉及金融消费者保护。《人民银行法》基本上是人大授权给国务院具体运作的中央银行法；《商业银行法》核心旨在确保在中国从计划金融向市场金融转型过程中，尊重商业银行与保护其经营自主权(吴志攀，2000)，该法虽强调共同保护宏观利益与微观利益、商业银行与存款人，但仅限于储蓄客户，其他非储蓄客户不予规范，且第三章仅有五条规定保护存款人。《银行业监督管理法》第1条立法目的规定保护存款人和其他客户的合法权益，但第三章“监督管理职责”中有关金融消费者保护的特别规定付诸阙如。
基于立法理念偏差，针对侵害金融消费者权益的救济方式整体偏重以行政与刑事责任代替民事责任；有关金融消费者的民事权利义务、救济途径及金融机构民事责任的规定缺位；金融消费者知情权、选择权、隐私权、赔偿权、受教育权及公平交易权亦无系统性规定。
《消法》的立法策略旨在倾斜性保护处于弱势地位的消费者，追求实质平等正义。根据该法第2条规定：“消费者为生活消费需要购买使用商品或接受服务，其权益受到本法保护”，消费者须具备生活消费的基本特征，却未明确定义。消费对象专业性、技术性极强的“金融消费”是否属于生活消费的范畴？《消法》的保护范围能否覆盖金融消费领域？对此尚存争议，导致《消法》的适应性被大大削弱(宋航，2011)。
4.金融消费者尚无明确统一的法律界定
金融消费者边界与权益的法律界定是构建全方位的金融消费者保护制度的核心逻辑起点。长期以来，我国金融消费者概念的内涵与外延尚无定论。“金融消费者”甚至“消费者”概念尚未被我国金融领域的部门法所采用，亦未突显对自然人形式的金融客户的特别保护。例如，《银行业监督管理法》第1条规定“保护存款人和其他客户的合法权益”；《保险法》第1条规定：“保护保险活动当事人的合法权益”；《证券法》的总则彰示的则是“保护投资者的合法权益”；《商业银行法》中包括“客户”、“借款人”和“存款人”几种不同称呼(金励，2011)。2006年银监会《商业银行金融创新索引》中“金融消费者”第一次为我国金融立法所采用。目前，银监会和保监会的官方网站及文件中，使用“金融消费者”和“保险消费者”；证券业秉持证券投资者具有投资性质，仍采用“金融投资者”，而非“金融消费者”。
考察国外相关立法，上世纪末、本世纪初，英国《金融服务和市场法案》、美国《金融现代服务法》及日本《金融商品交易法》，都在大金融背景下提出金融消费者保护问题。2000年英国《金融服务和市场法案》中“金融消费者”第一次为立法所采用。1999年美国《金融服务现代化法》中把“金融消费者”定义为：“主要为个人、家人或家庭需要而从金融机构获取金融产品或服务的个人及其法定代理人”。金融消费者概念是消费者概念在金融领域的延伸，提升金融消费者概念的认同程度，明晰其内涵与外延势在必行。
三、我国金融消费者权益保护相关的金融监管框架及机制特征
现实中的监管框架设计已初步成形，基本沿用“一行三会”的分业监管框架。“一行三会”均已各自增设新的消费者保护部门，2011年保监会保险消费者权益保护局和证监会投资者保护局成立，2012年银监会金融消费者保护局成立，央行的金融消费者保护部门亦挂牌在即。“三会”内金融消费者保护实行归口管理，弥补长期以来机构设置上监管机构内部处理消费者投诉和解决纠纷机制的相对缺失。然而，新部门统合审慎监管与消费者保护职能，下设于各部委，并非“三会”之外的独立专职机构，其有效性及效率力度仍有待商榷。
1.双重监管职能冲突，背离域外立法趋势
金融监管中金融消费者保护的不足乃至缺失是导致2008年国际金融危机的重要因素之一。危机后，许多国家纷纷进行大刀阔斧地立法改革，将金融消费者保护与审慎监管分离，并由一个机构集中承担这一职能，新格局初见端倪，成为整合统一监管与分散监管、功能监管与机构监管等不同模式的新监管体制。例如，2010年美国根据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》设立独立的消费者金融保护局，实现金融消费者保护与审慎监管制度上的分离。同时英国颁布金融监管改革新方案，计划通过立法建立消费者保护与市场管理局，负责金融消费者保护和金融业务监管(岳彩申、张晓东，2011)。
金融机构及金融消费者在多数利益关系中实属对立主体，保护金融消费者权益和保障金融机构稳健运营间存在目标差异。“三会”作为消费者保护的主管单位，面对双重监管职能目标冲突的现实困局，极可能顾此失彼，天平向监管对象倾斜，优先履行审慎监管的核心职责，忽略金融消费者诉求。
2.机构编制隶属欠缺独立性、权威性
以往，处于弱势的金融消费者不知以何种方式向何机构进行维权申诉，“三会”内各自增设新的消费者保护机构，弥补了机构建设中专职金融消费者保护机构的缺位；监管构架体制上顺应现有机构设置，管理成本较低；分业保护，专业化水平高；得益于长期人才经验积累及地方执行体系规模化，短期内有助于确保部门内执行效率力度；不同保护对象的部门间竞争，有利于金融消费者保护水平和效率的提高。
然而，新的消费者保护机构作为局级单位编制隶属，协调执行力度有限，独立性及权威性欠缺。相比之下，2010年美国新设的消费者金融保护局，拥有区别于一般独立机构的前所未有的“独立性”：享有类似于美联储专享的“绝缘性”，免于国会最强有力的控制工具——拨款；免受如美联储内部的委员会的限制；行政长官由参议员推荐同意后由总统任命；禁止美联储干涉其检查或执法行动、聘任或解聘雇员和合并或重组等事务。
3.集中高效的金融协调机制缺位，导致监管重叠、冲突与缺位
随着金融创新不断演进，产品层面的交叉越来越多，不同机构设计的性质相同的金融产品和服务，由于管辖权限的交叉与真空，却适用不同甚至冲突的行业规制法律。由于制定这些规范和解释的部门不同，造成各个规范间协调性低，同一类产品或问题往往被设定不同标准，造成金融消费者权益保障、金融机构经营管理乃至法院审判适用不统一。
金融分业立法模式实乃监管漏洞及冲突的制度根源，其在强化政府部门对某金融行业的纵向垂直监管同时，增加了监管协调难度及套利机会，易导致监管重叠及缺位，致使金融活动中的法律关系割裂，互不关联的行业立法，造成部分跨银行、证券和保险的创新型、交叉型且归属模糊的金融服务和产品面临立法调整缺位与冲突。例如，在资产管理方面，券商、基金、银行和保险都有理财产品，规定冲突，部门之间的协调性比较差。银监会规定，商业银行可从事境内一般固定收益产品和衍生品交易的结构性产品理财，代客境外理财；证监会规定，证券公司可从事一般资产管理业务与集合资产管理计划；保监会规定保险公司可从事投资连接保险、分红型人寿保险和万能保险。事实上这些名称各异的金融产品都是以公开的方式募集并组合成基金，在资本市场从事证券投资交易盈利，但适用的法律法规依据、监管机构主体、法律关系性质、监管方式、投资金额起点、投资人数限制、营销方式、收益风险、管理费用和信息披露要求却完全不相同(钟磊，2011)。
2004年“三会”起草《三方在金融监管方面的分工合作的备忘录》，建立监管联席会议机制。该模式作为协调机制，并非凌驾于“三会”之上的统一监管机构，旨在解决法律许可的交叉业务进入我国金融各业时，机构监管与综合经营的矛盾，仅是由机构性监管向功能性监管过渡进行统一规制的初步形态，目前亟需建立集中高效的金融协调机制。
4.机构设置重叠割裂，尚需整合
“三会”部分职能部门已具备消费者保护功能，近来又各自增设新的消费者保护部门，短期内亟需协调整合各相关部门及重新分配职责。例如，保监会和证监会已下设证券投资保护基金和保险保障基金；银行业协会下有消费者保护委员会，各地银监局设有信访处；证监会基金部监管基金销售、公平交易和信息披露等环节，机构部监管券商，综合治理证券公司，处置风险券商，均涉及投资者保护。
四、健全优化我国金融消费者保护制度的建议
“他山之石，可以攻玉”，一国可借鉴汲取他国立法经验教训，因地制宜地实现本国法律制度与时俱进。目前，我国亟需建立完善一套符合中国国情的金融消费者权益保护法律体系，大致可分为立法、监管及司法三个层面。
1.实践和立法条件成熟时，构建横跨式符合中国国情的金融服务法
鉴于现代金融消费的专业性和复杂性，立法技术上，一些国家已针对金融消费者区别于普通消费者进行单独立法保护，通过强化监管和政策倾斜，维护市场有效运行。例如，2001年日本《金融商品销售法》，改革传统的行业立法模式,打破垂直监管规制的立法传统，跨越银行、证券和保险等金融行业的界限，从消费者角度出发进行横跨式立法，全面突破金融市场金融主体和经营业务的界限。
鉴于不同的政治经济体制、经济发展水平和法制建设传统，金融活动繁杂性和金融改革渐进性，在我国统一的金融服务立法不可能短期内一蹴而就。为缓解弥补金融立法滞后，权宜之计可通过修订《消法》，增设章节或条款，扩大消费者概念及该法适用范围；针对亟待解决的问题可由最高人民法院出台金融司法解释。立法者可待立法条件成熟时，高屋建瓴地从业态分割的纵向立法思路中解放出来，以金融消费者为核心及遵循倾斜性保护原则，综合立法制定适合中国国情的横跨式金融服务法，统一规范所有金融商品、交易行为及纠纷。
构建横跨式金融服务立法关键在于，清晰界定金融服务立法的立法理念(对金融消费者实行倾斜性法律保护原则)、调整对象(金融机构与金融消费者之间的金融服务法律关系)、核心内容(规制金融机构销售金融产品、提供金融服务的专业活动)和与其他金融监管法及金融宏观调控法的位阶关系。该法可借鉴日本《金融商品销售法》对金融机构的说明义务、劝诱行为适当性及民事损害赔偿责任等共同行为制定原则性统一规则，并适用于所有金融消费者(何颖，2011)。该法可细化损害赔偿责任、适合性原则及金融机构诚信、保密、风险揭示和信息披露等义务，弥补我国金融商品流转中金融机构销售行为规制的立法缺位。
2.建立专门独立、高级别的金融消费者保护机构
金融消费者是金融业稳定的核心环节，随着实践深入及经验积累，待未来立法条件、技术成熟时，应整合混淆散落的各部委相关部门，在央行内部建立起权限集中、机构精简、人员专业的统一的金融消费者保护机构，使金融消费者保护由目前“分业保护”最终走向“混业保护、统一规制”的道路。目前，“三会”下已各自增设新的金融消费者保护机构，但仍缺乏统一强有力的协调核心，对金融消费者保护能否落到实处，政策目标能否真正实现，尚需时间和实践的检验。
在中国行政体制下，协调执行力度通常取决于部门级别，“一行三会”应设计统一的金融消费者宏观保护原则。《人民银行法》第2条规定：“中国人民银行在国务院的领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。央行内部可建立专门独立、高级别的金融消费者保护机构衔接三大监管部门，强化各部门协调力度及执行效率。央行内统一的金融消费者保护机构专门监管金融消费者权益保护，授予其相对独立的监管权，负责监督各行业的金融消费者权益保护问题；代表金融消费者权益参与相关政策制定；构筑政府、金融机构和金融消费者间的沟通交流；受理金融消费者投诉，以行政处理方式中立地解决纠纷；在诉讼程序中，协助金融消费者进行诉讼，为其提供相关信息和公益支持。央行在履行其法定职责同时，未来角色应定位于协调“三会”的金融消费者保护职能，从宏观角度保护金融消费者权益，避免“三会”在促进金融机构健康发展与倾斜保护金融消费者权益间的角色冲突。
3.完善多元化、多层次金融消费纠纷处理机制，建立健全金融审判机构体系
鉴于金融交易、服务的高度复杂性和专业性，组建高素质专门化的金融审判庭势在必行。深入细化法院内部分工，金融审判系统有助于优化金融司法环境，保障金融市场的发展和稳定，有利于金融审判集中管辖，数据统计分析，形成专家人才库，提高审案专业性和审判效率，确保金融案件的集约有效审理和执法统一，故应适时在全国范围内推广之。目前，上海已成为全国唯一设立三级金融审判庭的省级行政单位，涵盖高、中院及浦东、黄浦等法院，其余14家基层法院也建立专门的金融审判合议庭。
鉴于金融消费者的弱势诉讼地位，须建立区别于一般民事诉讼程序的金融消费者诉讼制度：建立消费者诉讼救济制度及公益诉讼制度；赋予消费者保护组织起诉资格；确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力等(黄锋，2011)。此外，可汲取借鉴他国在解决金融消费纠纷方面的立法经验，例如，美国小额诉讼制度和集体诉讼制度、英国金融调查服务部等。
五、结语
在金融混业经营、综合发展的背景下，待实践和立法条件成熟时，我国应构建横跨式符合中国实际的金融服务法，树立金融消费者倾斜性保护原则，建立专门独立、高级别的金融消费者保护机构，完善多元化、多层次金融消费纠纷处理机制，从而为实现目标监管和金融消费者权益统一保护奠定基础。
注释：
①近年来，由金融创新引发的涉外、涉众纠纷增加。根据《2010年度上海法院金融审判白皮书》，2010年上海市法院共受理一审金融纠纷案件22000多件，二审金融纠纷案件360件，服判息诉率高，审结金融犯罪案件1100多件，近1400多人。
②2007年上海成立金融仲裁院，为服务北京奥运会而建立消费者金融服务投诉联动处理机制。但作为尝试性ADR机制尚未在全国推广，主要依照银监会《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行调解，认可度有限。