当前中国教育经费的问题与对策，本文主要内容关键词为：中国论文,对策论文,教育经费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前中国在教育经费的筹措、管理、使用等方面存在不少问题，需要研究解决。现就此略作论述，以供参考。
一、完善教育经费筹措体制
教育经费紧缺始终是困挠我国教育事业发展的一个大问题。要解决这一问题，首先应建立完善的教育经费筹措体制。《中国教育改革和发展纲要》提出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和建立教育基金等多渠道筹措教育经费的体制。通过立法，保证教育经费的稳定来源和增长。”这种教育经费筹措体制是正确的，但有些具体政策还需要进一步明确、完善。
（一）充分发挥国家财政在教育经费投入中的主渠道作用
教育关系到人才的素质、国家的盛衰，国家理应重视对教育的投入。同时，国家通过税收等社会分配调节手段，有可能筹集到教育所需的大部分经费。因此，国家应该、也有可能在教育经费投入中起主导作用。但这种主导作用究竟应发挥到什么程度，是需要认真研究的。要确定政府在教育经费投入中的具体作用，我们似可以世界其他国家的一般标准作为参照标准。从公立教育机关的经费负担情况看，国外公立中小学的教育经费几乎全部来自政府，从其它渠道（如赠予和学费）所得到的收入一般不超过全部资金的0.5%。公立高等教育经费的绝大部分也来自于政府。下表是几个发达国家政府在公私立高等教育中的经费负担情况：①
① 类别②高等教育经费③国家与地方政府负担
③／②
总
百万日元 百万日元
日本 4,330,8402,055,722 47.47%
（1986年） 国、公立
1,951,1081,782,01691.33%
私立 2,379,732273,706 11.50%
美国 总
百万美元 百万美元
（1985年）107,700
48,500 45.03%
英国 总
百万英镑 百万英镑
（1986年） 4,5444,544 100.00%
法国 总
百万法郎 百万法郎
（1984年） 34,817
31,918 91.67%
原西德
总
百万马克 百万马克
（1985年） 24,930
24,930 100.00%
从上表可以看出，在日本、美国的公、私立高等教育经费中，由政府负担的部分所占的比例较低，但在日本国立公立高等教育经费中，政府负担91%以上。英国、法国、原西德的整个高等教育经费几乎全由政府负担。这些材料说明，国外国立公立教育机关的经费一般由政府负担90%以上。
下面再看看外国在全国教育总经费中由政府负担的情况。下表是美国在1973年至1979年期间公私立教育机关的教育总支出和同期各级政府的教育支出及二者的比例：②
上表说明：美国政府在1973年至1979年期间大约负担全国教育总经费的82%至91%之间。原西德政府和各州政府在1979年、1980年时分别支付全国教育总经费的81.1%、80.9%，州以下的地方政府和私人团体在同期共支付教育总经费的19%左右。③法国中央政府和地方政府共负担全国教育总经费的85%左右，公民负担全国教育总经费的10%左右，其余的则由企业承担。④英国公立学校的教育经费多数由国家支付，少数由地方支付。英国中央政府不直接设立任何学校，但国家补助大学经费的80%，也对某些私立学校提供补助。大部分中小学和大学以外的多数高等学校及继续教育机关经费的60%由国家拨付，不足部分由地方税支付。⑤印度从70年代以来，政府负担教育总经费的80-85%，私人财源占总经费的15%左右。⑥当然上述国家政府在全国教育总经费中所负担的比例并不是从立国开始就达到了如此高的水平，而是逐渐上升至这种水平的。也就是说，一般的发达国家及与我国情况类似的发展中国家教育经费筹措的趋势是加大政府对教育经费投入的力度，以至达到政府一般支出全国教育总经费的85%左右的水平。
上述国家私有经济占主导地位，国家各级政府的财政主要来源于税收。我国公有经济占较大比重，政府财政收入除一般的税收外，公有经济的实际利润收入应占相当份量（现实行利改税，已无利润之名，但应存利润之实）。也就是说，我国政府的财政收入有可能在整个国民收入中占到比上述国家更大的比重。因此，我国由政府支出的教育经费在全国教育总经费中所占的比重不应低于上述国家，至少应达到80%至85%。其中在公立教育机关的经费支出中，政府宜负担85%至90%。
在1985年以前，我国的教育经费几乎全由政府负担，未能充分发挥全社会的办学潜力，这是需要改革的。但在这几年，我国由政府支出的教育经费在全国教育经费总支出中所占的比重又下降过多。如1991年国家各级政府预算内的教育经费支出和各部门对所属学校的教育经费支出共占当年全国教育经费支出的62.87%⑦。这个比例在近几年可能还有所下降。这与上述国家相比，国家和地方政府支出的教育经费在全国教育总经费中所占的比重显然过少，这恐怕是我国教育经费紧缺最重要的原因。因此，应多考虑如何进一步增加政府对教育的支出，使其在全国教育总经费中占到80%-85%的份额。为达此目的，应采取以下一些措施：
1.切实实现《中国教育改革和发展纲要》提出的国拔教育经费目标：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四；要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，“八五”期间逐步提高到全国平均不低于百分之十五。”在21世纪，这些最低比例数字还宜适当提高。
2.增加国家财政收入占国民收入的比例，保证国拔教育经费有稳定的来源。近十多年来，国民收入的分配格局发生了较大变化，企业和个人收入部分增长过快，国家财政收入下降过多，以至于国家财政收入占国民收入的比重由以前的30%以上下降至近年来的20%以下，使得国家拿不出更多的钱来办教育。因此，国家应该通过调节税率、惩治偷税漏税、惩治贪污、限制不合法收入等手段来调整国民收入分配格局，增强国家财力，使国家有能力增加教育经费。
3.减少浪费性支出。现在全国公款吃喝，无效建设等浪费性支出十分严重，如能将此类浪费降到最低限度，将其中一部分用于教育，亦能改善教育经费紧缺的现象。
（二）完善其它渠道的教育经费筹措体制
单靠增加政府财政拨款还难以完全解决教育经费紧缺问题，还必须通过其它渠道来筹措教育经费。因此，有必要完善多渠道筹措教育经费的具体政策，使之既能充分发挥社会各方面办学的积极性和办学潜力，但又不致于过分地加重民众的负担。
1.普遍征收教育费附加并完善其征收办法。现在征收教育费附加方面存在不少问题，如有些地方未收，有些地方征收的比例或过高或过低，有些地方政府中途克扣等。因此，应根据国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》有关改革教育费附加征收办法的规定，逐步改进征收教育费附加的制度与办法，以克服上述问题。
2.改善学杂费征收制度。征收学杂费是教育经费的来源之一，但其中一些具体制度宜进一步完善。一是国家要明确规定收费种类，避免乱收费。二是国家要明确规定学杂费的最高限度，并保持基本稳定。其最高限度应与一般家庭的承受能力相适应，不可太高。义务教育阶段的年人均杂费加上个人年生活费似不宜超过全国人均年收入的水平，非义务教育阶段的年人均学杂费加上生活费似不宜超过全国人均年收入的一倍半。其中经济发达地区和城市可略高一点，经济不发达的地区和农村可略低一点。三是对家庭经济特别困难的学生应部分或全部免费，以保证有发展潜力的学生都能受到比较完善的教育，不致于使接受教育特别是接受高等教育成为有钱人的专利。四是对师范教育和某些特别艰苦而国家又特别需要的专业的学生免除全部学杂费，并提供足额的生活费，以保证这些行业有素质较高的后继者。
3.兴办校办产业和提供社会服务应因地因校制宜。发展校办产业和提供社会服务是解决教育经费短缺的途径之一，国家应给予积极的但又切合实际的引导。一是积极扶持。凡有条件或有潜在条件的学校均应发展校办产业和社会服务，以增强自身的发展能力。各级政府可通过给予优惠政策、提供资金、技术、信息等方式积极地加以扶植。二是因地因校制宜、量力而行。全国各个地方、各个学校的条件不尽一致，各地各校只能根据自己的实际情况，在自己力所能及的范围内发展校办产业和社会服务。国家和各级政府对各校应区别对待，对兴办校办产业和提供社会服务确有困难的学校，特别是许多农村中小学，应适当增加教育经费，以解决这些学校的具体困难。
此外，应鼓励私人办学，并采取各种宣传、鼓励措施，促进集资办学、捐资助学风气的形成，政府继续设立专项基金，以解决一些专门问题。
（三）完善教育经费分担体制
在筹措教育经费方面，合理地确定中央与地方、地方与基层的责任是一个需要解决的问题。现在实行分级办学的体制，如果从教育经费的角度讲，就是分级负担教育经费的体制。这有利于发掘地方的办学潜力，但也有一些具体制度需要完善。
1.根据受益情况确定教育经费的负担者。现在有些为数省或一省数地市培养人才的学校，其教育经费的很大一部分由所在省或所在地市筹措。由于这些学校并不是主要为该地培养人才，故该地对其教育经费的筹措不甚热心，学校经费难以得到保证。因此，应大体按照受益情况来确定教育经费的负担者。凡为全国数省（市、区）培养人才的学校，其教育经费应由中央政府负担。凡为一省数地（市）培养人才的学校，其教育经费应由省级财政负担。凡为一地（市）的数县（市）培养人才的学校，其教育经费应由地（市）级财政负担。
2.基础教育经费宜由县和县以上政府负责筹措。现在基础教育的经费主要由基层筹措，特别是农村中小学的经费主要由乡（镇）村筹措。虽说这有利于发掘基层办学的潜力，但其中也有不少问题：一是全国经济发展极不平衡，特别是许多乡村经济发展水平低，比较贫困。如果单靠这些地方的财政收入和教育费附加及杂费，还难以根本解决本地的教育经费问题。二是有些基层领导对教育重视不够，不愿意解决教育经费问题。由于这两方面的原因，许多地方出现了严重拖欠教师工资等不良现象。要解决这些问题，只有由县级政府和县以上政府来共同筹措基础教育的经费，特别是省级政府要增加对基础教育的投入。
此外，应制定专门的教育经费法，明确规定教育经费的分担原则、分担对象、具体的筹措办法等，以从法律上保证教育经费有稳定的来源和适度的增长。
二、完善教育经费的管理体制
筹措到教育经费以后，还应当妥善管理，以便管好这些教育经费。现在实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，这有利于各个单位管好自己的经费，但也有一些具体制度需要加以改进。
（一）处理好中央与地方、地方与基层的教育经费管理关系
原则上中央政府筹措的教育经费由中央有关部门统筹管理，地方政府筹措的教育经费由地方有关部门管理。但在地方各级政府之间，教育经费的管理权不能层层下放。特别是在基础教育方面，应按国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》的有关规定，除少数财源充足、管理较好的乡（镇）、村、街道外，基础教育的法定经费都应该收归县或城市区的有关部门统一管理。乡村、街道可以对这些经费的使用进行监督，但不宜直接掌管。
（二）处理好财政部门与教育行政部门的关系
现在许多地方教育经费的具体管理工作由财政部门承担而教育行政部门不预闻其事，教育行政部门只管教育发展的具体事务。这种教育事权与财权的分离产生了一些弊端：一是教育事业的发展与教育经费的供给脱节，造成教育经费的困难。二是财政部门不熟悉教育内部的情况，难以用活教育经费。三是财政部门与教育行政部门常因观点不一而使二者的关系紧张，给教育经费的筹措与管理、使用带来一些人为的麻烦。为改善这种状况，财政部门与教育行政部门宜在教育经费管理方面作一些分工：财政部门按国家和同级政府的有关规定向同级教育行政部门划拨教育经费，并对教育经费的使用进行审计、监督。教育行政部门则具体负责在本部门所辖范围内进行经费的分配和日常的管理。
（三）扩大学校的经费自主权
在处理政府与学校的关系方面，宜继续完善学校“经费包干”的制度，进一步扩大学校经费自主权，使其管好用活自己的办学经费。高等学校除接受国家财政拨款外，完全自主地组织多渠道集资，其中包括在国家政策允许的限额内自行决定征收学杂费的具体数额；完全自主地使用除国家专项基金以外的各种财政性拨款和自筹资金；完全自主地决定教职员工的工资、奖金、福利费的发放。政府只制定高等学校经费收支的主要政策、法规，并据此对高等学校经费收支进行审计、检查，防止贪污挪用、以权谋私。中等学校、初等学校、幼儿园也应享有较大程度的经费收支自主权，只不过上级财政、教育行政部门要给予适当的指导，其中争议较大的问题如教职员工与校方关于工资的争论等由上级有关部门裁决。
（四）加强教育经费的法制管理
要制定有关教育经费管理的法规，对各级政府、各级财政部门、审计部门、教育行政部门、各级学校及其它有关机关在教育经费管理方面的职责、权限和教育经费管理办法等作出明确的规定，以便有关人员有法可依、有章可循，也便于人们依法对教育财务进行监督。
三、改善办学机制，提高教育经费效益
我国在办学机制方面存在许多问题，这是导致教育经费既紧缺又未能充分发挥其效益的重要原因之一。因此，需要改革办学机制，以缓解教育经费紧缺的局面，并使有限的教育经费发挥出最大的效益。
（一）控制教育发展的规模和速度，使之与我国经济承受能力相适应
教育发展的规模和速度不能超越经济承受能力，是教育发展的一条基本规律。我国现在的办学总规模十分庞大，常年在校学生达二亿三千多万。而我国的教育经费不仅在总量上远不及教育规模较小的发达国家，而且生均教育经费也远不及同等发达国家的平均水平，据统计，1980年人均国民生产总值500美元以下的低收入国家，当年基础教育生均经费平均约为57.3美元。⑧而我国直到1991年，小学生均经费才人民币115元，普通中学生均经费才人民币255元。我国高等教育生均经费在1984年曾达3.14千元，而1992年，生均经费却降至2.37千元。⑨这些数据说明，我国当前教育发展的规模和速度远远地超越了我国经济的支付能力，这是教育经费普遍紧缺的重要原因之一。因此，应当坚决控制教育发展的规模和速度。高等学校、非义务教育阶段的中等教育的总规模不宜继续扩大；在经济条件差的地区，如果国家不能增加教育投资的话，初中阶段的义务教育也宜暂缓普及。到国家有能力提供足够的教育经费的时候，再逐步扩大教育的规模、加快教育发展的速度。
（二）调整学校、专业布局，提高规模效益
我国学校规模较小，其布局也不尽合理。如我国普通高校在校学生平均每校不足2000人，有的高校在校学生不足500人，而世界各国学校的规模都较大，一些名牌大学一般有五、六十个系科、十多个学院，全日制在校学生多达数万人，甚至更多。同时我国学校、专业重复设置的现象十分严重，往往一省有同类高校几所甚至十多所，有同类专业几个或十几个。以至每个专业点招生数过少，有些社会需要量不大的专业培养的人才过剩。这些现象都导致人力、物力、财力的浪费，效益的低下。因此，应坚决调整学校布局、合并部分同类学校和同类专业，裁撤长线专业，以扩大学校规模，减少专业点的重复设置，提高办学的规模效益。
（三）精简机构，裁汰冗员
我国各级学校特别是许多高校行政机构庞大、工勤人员过多，部分教师素质较低，超编严重、人浮于事，这也是造成教育经费浪费的重要因素。因此，应下决心精简机构，裁汰冗员，以减少浪费性支出。
（四）提高学校设施、设备的使用效率
我国各级学校都不同程度地存在设施设备使用率不高的现象，其中尤以高校为甚。据国家教委对1985-1986学年度所属高校1527台大型设备使用情况的调查，其利用率差的占40%，开机不足的占29.4%，共有70%的仪器设备未得到充分利用。这是造成教育经费浪费的重要原因之一。因此，应加强学校设施、设备的管理。一方面少购不急需的设备，另一方面尽量提高现有设施、设备的使用率，以减少资金浪费。
（五）减轻学校不必要的负担，使有限的经费能全部用于教育
现在有些地方的政府以及水、电、气、交通、环卫等部门以各种名目向学校摊派经费，甚至有些教育行政部门也强迫学校订购各种不必要的书报、刊物以及各种重复性的资料，加重了学校以及学生的负担。因此，因家应制订政策，制止面向学校的各种摊派或变相摊派，以减轻学校的负担。
总之，要解决我国目前存在的教育经费紧缺和使用效益较低的问题，一是要大幅度增加国家财政对教育的投入，最大限度但又切合实际地开展多渠道筹资，以扩大教育经费的来源，保持教育经费的适当增长。二是要健全教育经费管理机制，管好用活现有经费；三是健全办学机制，控制对教育经费的过度需求并提高教育经费的使用效益。
注释：
① 国家教育发展中心编《发达国家教育改革的动向和趋势》，第五集，人民教育出版社1994年版，第389页。
② 联合国教科文组织第38届国际教育会议美国提交的国家报告，见北京师范大学外国教育研究所1982年选编的《十一国教育近况》，第6页、第8页。
③ 联合国教科文组织第38届国际教育会议西德提交的国家报告，见北京师范大学外国教育研究所1982年选编的《十一国教育近况》，第110页。
④ 国家教育委员会政策法规司编《世界教育发展新趋势》(1988-1990)，北京大学出版社1993年版，第162页、第233页。
⑤ 成有信编著《比较教育教程》，北京师范大学出版社，1987年版，第285页。
⑥ 金含芬主编：《学校教育管理系统分析》，陕西人民出版社1993年版，第128-129页。
⑦ 《教育研究》，1993年第2期，王显明、胡延品文。
⑧ 《教育研究》，1990年第1期，袁强文。
⑨ 《教育研究》，1994年第12期，闵维方、陈晓宁文。