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[中图分类号]D262.3[文献标识码]A[文章编号]1008-8466(2006)02-0040-03
完善领导干部退出机制，是深化干部制度改革不可回避的重要一环。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我们党不断推进党政领导干部退出机制的改革。2002年底，曾庆红同志在全国组织工作会议上提出建立“择优进入、严格监督、有效激励、正常退出”的干部工作机制的要求，第一次使用了正常退出的提法，进一步促进干部退出机制改革的深入。
一、建立和改革领导干部退出机制的历史回顾
1956年我国生产资料私有制社会主义改造基本完成后，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体，在探索适合中国国情的社会主义建设道路的过程中，也涉及到建立领导干部退出机制这一重要问题。1956年9月13日，毛泽东同志在七届七中全会上说：“我是准备了的，就是到适当的时候就不当主席了，请求同志们委我一个名誉主席。”[1] (P111)1962年，邓小平同志在《执政党的干部问题》中，针对干部队伍中存在的能上不能下的弊端，更为明确地指出：“多少年来，我们对干部就是包下来，能上不能下。现在看来，副作用很大。”“多少年来，中央在考虑，地方也在考虑，但是始终解决不了。”他建议：“要说服我们的干部，造成一种能下的空气。生活待遇和政治待遇可以不降低。要劝说一批同志去担任荣誉职务……有一部分干部可以到下面去，替换一些下面的干部，让他们回到生产中去，待遇不降低。还有一部分完全不能工作的干部，索性就离开职务继续休养，或者担任一个荣誉职务。”[2] (P329)由此可见，八大前后，党的第一代领导核心对建立领导干部退出机制是有认识的，也曾想过一些解决的办法。
改革开放以后，以邓小平同志为首的第二代领导集体，对改革和完善干部退出机制给予了高度重视。邓小平同志在这段时间有关改革和完善干部退出机制的做法主要有两方面。第一，通过制度建设的方法，建立领导干部退出渠道。早在1980年，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》中尖锐地指出：“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下”。[3] (P328)针对这种状况，邓小平同志提出了制度建设的科学思路，“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期以及离休、退休要按照不同的情况作出适当的、明确的规定。”[3] (P331)第二，通过发扬社会主义民主，“让群众来监督干部，特别是领导干部，凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改正的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律纪律处分。”[3] (P332)邓小平同志的远见卓识为改革和完善领导干部退出机制奠定了坚实的基础。
根据邓小平1980年8月18日在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话精神，党的十一届五中全会确定废除干部领导职务终身制，党的十二大把这个问题作为改革干部人事制度和领导体制的主要内容写进了党章。1982年2月，中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》。同年9月，邓小平同志在中纪委第一次全体会议上尖锐指出：“我们干部老化的情况不说十分严重，至少有九分半严重。这个问题不解决，我们的国家、我们的党就缺乏活力。”[4] (P5)为了保持党和国家各级领导层的活力，保证党的路线方针政策的连续性，保证国家的长治久安，邓小平强调，政治体制改革的“第一个目标是始终保持党和国家的活力。这里说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。”他充满希望地说：“哪一天中国出现一大批三四十岁的优秀的政治家、经济管理家、军事家、外交家就好了。同样，我们也希望中国出现一大批三四十岁的优秀的科学家、教育家、文学家和其他各种专家。”[4] (P179)
由于邓小平、陈云、彭真等老一辈革命家的积极倡导，我党一大批身经百战，为中国革命和建设事业作出了卓越贡献的老同志，表现出了令人钦佩的高风亮节。他们满腔热忱地欢迎和支持资历浅、年纪轻的优秀干部担负主要领导工作。自己则率先垂范，主动让贤，自觉地退出主要领导岗位。截止到1993年底，全国已有720万名老干部离退休，先后有36万多名年轻干部被选进县以上党政领导班子。
在建立和完善离退休制度的同时，中央还出台了一系列措施加强党内监督。各级党委按照江泽民同志提出的对领导干部“严格要求、严格管理、严格监督”的要求，逐步确立对领导干部的考核处罚机制。
1996年，党中央做出了关于加强党内监督五项制度的规定，对高中级领导干部和各级党政机关主要负责人加强监督。中央及各省、区、市党委建立了巡视制度。中央共派出9批巡视组，对15个省(区)、6个中央和国家机关部门领导班子及其成员执行党的路线方针政策、廉政勤政、遵守民主集中制原则、选拔任用干部等情况进行监督检查。1997年1月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的通知。1997年2月，中共中央颁布了《中国共产党纪律处分条例(试行)》。这是党的历史上第一次全面系统地制定的党纪处分规定。1997年3月，中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。1997年5月，中央办公厅下发了《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》。1998年，中组部先后3次组织检查组，对15个省区市贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的情况进行了全面检查。中组部和各省区市党委组织部相继设立了举报电话。根据群众举报和检查中发现的问题，查处了一批重大案件，解剖了一批典型案例。这些举措，受到了广大党员、干部和群众的欢迎，同时在实践过程中取得了很好的效果。据中共中央纪律检查委员会向中共十六大的工作报告说，1997年10月至2002年9月，全国纪检监察机关共立案861917件，给予党纪政纪处分846150人。在受处分的党员干部中，县(处)级干部28996人，厅(局)级干部2422人，省(部)级干部98人。2002年12月31日，经过修订正式印发了《中国共产党纪律处分条例》，同时还印发了《中国共产党党内监督条例(试行)》。2005年1月中共中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。这些重要党纪党规的制定和实施，都对改革和完善领导干部退出机制发挥了重要作用。
二、改革和完善领导干部退出机制的初步成果
在党中央和中央组织部的大力支持、引导下，各地在改革和完善领导干部退出机制中有了许多突破和创新。以浙江省为例，近年来在干部“下”和“出”的方面，进行了积极的探索和实践，取得了初步成效。
一是积极推行干部竞争上岗。浙江省认真贯彻中组部、人事部《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，把竞争上岗作为党政机关中层干部正常的选拔任用、职务轮换的一种基本形式，予以推行和实施。在普遍实行的竞争上岗中，不少部门和地方推行了全额竞争上岗，在“上”的同时，解决“下”的问题，使一批相形见绌的干部退出了中层领导岗位。
二是积极探索领导干部辞职制。2002年浙江省将温岭、宁海、平阳等三个县(市)列入推行领导干部辞职制改革的试点单位。宁海县重点探索了量化干部辞职制条件的扣分淘汰制，温岭市着重通过建立领导干部公开承诺制、干部理论学习学分制以及干部辞职后待遇等规定以推行干部辞职制。通过探索，温岭市已有18名领导干部、20名中层干部因未实现承诺目标而辞职。
三是探索非选举类领导职务任期制。2002年，嘉兴市和青田县开始任期制的改革探索。2003年，浙江省又扩大到2个市(嘉兴市和绍兴市)和19个县(市、区)继续试点。青田县着眼于领导职位效能的最大发挥和人力资源的充分合理使用，探索将任期制与任中分类考核末位淘汰相结合，与期满公选连任相结合，与公开民主推优相结合等三种模式，在实践中有一定创新意义。
四是努力探索试行聘任制。从1983年开始，浙江省试行中层干部聘任制。从整个试行过程来看，聘任制适用的对象主要是机关中层干部和企事业单位的领导，大致采取招考聘任、提名聘任、推举聘任、竞选聘任和招标聘任等形式，时机上一般与竞争上岗活动结合进行。目前，浙江省绝大多数地方不同程度地开展了中层干部聘任制工作，有的地方，如宁波、金华、舟山、湖州等市已经在市级机关和所属各县(市、区)全面推行中层干部聘任制。从实践看，试行这一制度对加强干部队伍建设，推进干部能上能下起到了一定作用。
五是加大调整不称职干部的工作力度。2001年中共浙江省委制定出台《关于做好调整不称职领导干部工作的若干意见(试行)》，对不胜任现职干部的具体标准和实施步骤作了一系列规定。尤其明确的是：在年度或届中届末考核中，民主测评不称职票超过三分之一或连续两年民主测评不称职票超过20％，经组织考察认定为不称职的要予以调整；对第一年不称职票超过20％的要予以诫勉。实行这项制度以来，先后有3名省管干部因不称职被调整，十多名被诫勉。各市、县(市、区)也对此作了积极探索，如湖州等地试行了“八必下”的做法：德才平庸者、不宜再任者、实力不济者、岗位不适者、相形见绌者、屡教不改者、年龄到限者、形象不佳者都必须下。
此外，浙江省许多地方还通过规定达到最高任职年龄必须改任非领导职务、提前退休、离岗退养，以及实行任职试用期制、待岗制、末位淘汰制等做法，解决干部的退出问题。杭州市自2000年起连续三年推出市直单位满意不满意评选活动，规定凡连续两年在评选活动中排在末两位的，其所在机关领导班子必须重新调整。
浙江及全国各地的一些成功经验和成果，主要被概括在两个文件中，即中共中央办公厅2000年8月印发的《深化干部人事制度改革纲要》和2002年7月印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》。这两个文件总结改革完善领导干部退出机制的主要成果有以下几个方面。
第一，在领导干部退出机制中增加了民主测评这一重要环节。文件明确规定：“在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一，经组织考核认定为不称职的”应当免去现职。这样的规定，进一步体现了群众公认的原则和民主参与的原则。
第二，坚持完善离退休制度和党政领导职务任期制。文件规定：“达到任职年龄界限或退休年龄界限的”应当免去现职。离退休制度和党政领导职务任期制具有执行规定上的刚性。从目前看来，这是领导干部退出机制中最主要的渠道。对实现干部队伍年轻化，培育干部能上能下、能进能出的社会氛围有重要作用。
第三，实行党政领导干部辞职制度。制定实施办法，建立和完善党政领导干部自愿辞职、责令辞职、引咎辞职等制度。虽然领导干部辞职制度还处于探索阶段，各地执行的标准也不统一，但很明显它对于培养官员自律精神、淡化官本位思想具有积极意义。
第四，进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法。文件规定：“制定和细化有关标准、程序，加大调整不称职、不胜任现职干部工作的力度。对不称职、不胜任现职或相形见绌的干部，除按规定免职、降职外，可实行待岗制，或采取改任非领导职务、下岗学习、分职分流等多种方法予以调整，妥善安置”。这样做，一方面防止了领导干部在任期内的“混岗”现象，另一方面有利于优秀领导人才脱颖而出。
三、目前改革和完善领导干部退出机制面临的问题与基本估价
虽然在改革和完善领导干部退出机制的探索和实践中取得了不少成绩，但是，以历史唯物主义的观点分析问题，目前领导干部退出机制不可避免地还存在一些缺陷、不足和问题，需要我们去探索和解决。
第一，改革、完善党政领导干部退出机制的过程中，还未形成《深化干部人事制度改革纲要》所要求的，符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点、科学的分类管理体制。《党政领导干部选拔任用工作条例》适用的范围是“党政领导干部”，就是按照党的章程和国家法律规定，经选举或依法任命担任各级党委、人大、政府、政协领导班子成员及其组成部门负责人的干部。因此，党政系统以外的干部如何实行“退出”，在实践中尚有大量的探索、试点、总结工作需要我们去做。
第二，目前的领导干部退出机制在实践中虽然总结出一些好办法，如《党政领导干部选拔任用工作条例》规定实行党政领导干部辞职制度，但在执行过程中还缺少科学规范的细则支持。拿引咎辞职来说，在许多国家这是“不成文的规矩”，是官员个人的主动选择，如果带有强制性质，就应该属于“辞退”而非“辞职”。在中国，由于受“官本位”的影响，使得一些官员对自己来之不易的职位格外珍惜，不肯轻言辞职。面对这种状况，各地不得不出台了许多量化的、强制性的细则，其中，有些细则在科学性和规范性上是有问题的。譬如，2001年重庆市出台了中国第一个引咎辞职的量化指标，规定：“一年内发生一次性死亡10人以上事故两次，或发生死亡30人以上的事故一次的地区、部门和单位的分管领导要引咎辞职，对党政领导也要给予相应的行政处分；因管理不到位，严重的官僚主义或失职、渎职而酿成社会影响大、性质恶劣的事故的地区、部门和单位行政一把手也要引咎辞职。”这个指标，在当时备受争议，其缺陷也是明显的：如此规定无疑会使死亡人数成为确定是否引咎辞职的惟一标准。事故中一次死亡人数“只有”二十多人，这样的领导难道就不要辞职？一年内发生事故远不止两次，但一次性死亡人数均不足10人，这样的官员还能继续当官？给引咎辞职制定“硬指标”的最大隐忧是，上面定下硬性数字，下面就会产生对策，少数地区、部门和单位在“出事”之后很可能会拼命隐瞒事故真相，不惜弄虚作假修改死亡人数，以保住一批人的乌纱帽。
第三，2003年11月27日，胡锦涛同志在中央经济工作会议上的讲话中指出：“要建立和完善科学的干部政绩考核体系和奖励制度，形成正确的用人导向和用人制度。”2004年开始，根据中央的统一部署，中央组织部开始调研，制定体现科学发展观和正确政绩观的综合考核干部的体系，各省也拟定自己的干部政绩考核标准。中央和地方考核干部体系、标准的制定和实施，总结经验形成相对稳定的制度还要有一个过程，在这个过程中还会有许多问题要实践、探索，予以妥善解决。
第四，在领导干部退出机制运行过程中，发扬民主还不够，难免受非制度因素的干扰。《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》均未对组织考核的主体做出新的明确规定。目前，各地在习惯上仍以常委会表决和派遣审计小组为主要考核手段。由于考核主体过于狭窄，容易被某些人“各个击破”。
第五，由于领导干部退出机制建立的时间不长，以往干部管理中的领导权威、长官意志在现阶段仍有很大市场。比如，某个干部在民主测评中票数很低，但看好他的主管领导可能会说：“他的工作性质就是得罪人的，所以在票数问题上要综合考虑。”在这个“综合考虑”的名目下，就有许多文章好做了。
第六，根据《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，各地在改革完善领导干部退出机制的过程中，出台了许多考核监督条例，但尚不能完全落在实处。根据中科院——清华大学国情研究中心完成的《中国高官腐败的特点和变化趋势研究》，过去二十多年(1978～2002年)中，“案件的潜伏期在增加。1980～1988年期间被发现的7起案件和1989～1992年期间被发现的9起案件，平均潜伏期分别只有1.43年和1.44年，基本上是立刻受到了查处；但是在1992年之后被发现的案件，腐败潜伏期不断增加，其中1993～1997年被发现的22起案件平均潜伏期为3.32年，1998～2002年期间被发现16起案件平均潜伏期竟然达到了6.31年”。“在1992年之前的17起案件中，所有的腐败高官案发时的职务与其开始进行腐败行为时的职务相同；而在1992年之后的37起案件中，有22名腐败高官在第一次进行腐败行为之后，到案发前的这段时间内升了官”。
综上所述，我们对于目前领导干部退出机制的基本评价是：领导干部退出机制改革仍处于探索阶段，任务十分艰巨，再加上受官本位意识、长官意志等社会习惯思维的影响，在今后的实践过程中还存在不少问题需要我们去探索、去解决。《深化干部人事制度改革纲要》和《党政领导干部选拔任用工作条例》是今后改革与完善领导干部退出机制的指导性文件，如何贯彻落实这两个文件，尚需要在实践中探索，总结经验，制定出相关的规则、程序和制度。
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