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中图分类号：G556.10 文献标识码：A文章编号：1003-7667(2007)09-0025-05
20世纪80年代以来，随着新自由主义兴起，英国政府采用公立学校私有化、扩大家长选择权、加大学校自主权、建立中央直接拨款学校、实行新督导体制等教育政策，[1]对问题丛生的教育进行市场化改革。但是，相关政策影响学生发展、冲击教育公平、挑战社会正义，市场的逻辑与教育的逻辑发生冲突，引起了社会的不满与批评。随后，英国开始调整教育政策，公平成为重要目标。公平入学是教育公平的直接体现，政府采取多种政策，确保地方当局(地方教育当局)以及学校采用公正的方式招收学生，促进社会公平与社区和谐。[2]
一、制定法律，保证入学公平
(一)教育立法，促进公平入学
1.确立招生权力机构。首先，校长在学校招生中没有个人权力；其次，基金会学校与受津贴民办学校的管理主体是招生权力机构，管理主体可以把招生权力授予特定委员会。特定委员会行使管理主体的招生权力，校长是特定委员会的成员，但不能作为管理主体决定学校的招生政策，也不能单独决定任何学生的入学；最后，对于社区学校与受监管津贴学校，地方教育当局通常是招生权力机构。学校管理主体必须根据地方教育当局制定与公布的招生安排招收学生，并根据法律实施地方教育当局对入学申请者的决定。
2.规范招生机构行为。2006年的《教育与视察法》要求地方当局对教育标准局判定比较差的学校迅速采取措施，改变现状，扩大弱势群体学生进入较好学校的机会。[3]1996年《教育法》要求地方当局发挥作用，促进每个学生学习潜能的实现，英格兰教育当局除了保证入学机会平等以外，还应该促进教育标准的提高，[4]促进学校多样化，设立新学校时扩大家长的选择面。[5]2002年《教育法》要求所有公立学校的管理主体都必须促进社区融合，教育标准局对此进行督导。[6]为了简化入学程序，降低家长择校的失败率，地方当局必须在征询意见的基础上制定公立学校每学年入学协作安排，保证学生在特定日期内收到合适学校的入学通知书。[7]学校必须提前确定学年具体招生人数，在地方当局与招生权力机构的协作指导下，保证招生安排符合当地家长与学生的需求，并由地方当局以书面形式公布招生安排。地方当局促进学生平等入学时，还应保证学校其它服务，如校服、交通、膳食等，公平地考虑到不同社会阶层与信仰的学生需求。
3.限定具体招生方式。1998年《学校标准与框架法》禁止学校面试家长或者学生，禁止以此作为决定是否招收学生的条件，但是寄宿制学校为了测试学生寄宿能力以及其它学校为了测试学生性向能力或者学科能力而进行的面试除外。[8]2006年《教育与视察法》规定，学校不能根据能力测试招收学生，但是根据能力分段标准选择学生以及第六级学校按能力选择学生的除外。1997-1998年实行选择招收部分学生的文法中学可以继续选择招生，但是学校不能根据学生的家庭背景、家长职业、经济水平、婚姻状况等其它因素招收学生。[9]
(二)其它立法，创造公平条件
1.教育是人权，从《人权法》到《平等法》。英国1998年《人权法》认为教育权是基本人权，教育对人们的生活极为重要，政府必须保证每个人受教育权利的实现；招生权力机构招收学生时，必须考虑家长的选择权，只要家长选择不违背教育资源的有效利用以及公共资源的不合理支出，学校就应该按照家长意愿招收学生。[10]2006年《平等法》认为，公立学校、独立学校、非公立特殊学校根据学生的宗教及信仰录取学生、拒绝录取学生；或者据此为其提供某些益处、设施以及服务，或者拒绝其享受特定服务，将其从某种机构中排除出去，让其遭受其它伤害等，都是违法的。[11]
2.不同性别、种族的学生平等入学，从《反性别歧视法》到《种族关系法》。1975年《反性别歧视法》规定，招生权力机构不能基于性别招收学生，除非学校为单一性别学校；混合学校的招生安排不能事先确定男女生比例，学生在任何时候都不能基于性别而受到不平等待遇，否则学校即违反法律。[12]1976年《种族关系法》认为，招生权力机构不能基于种族、肤色、国籍、民族等条件招收学生。2000年政府修订了《种族关系法》，要求所有公共机构，包括地方当局、学校等，都有责任促进种族平等。公共机构必须考虑不同种族的需要，消除违法的种族歧视，促进机会平等，建立不同种族间的良好关系。[13]
3.残疾人平等入学，《反残疾人歧视法》的修订。1995年《反残疾人歧视法》要求，招生权力机构不能歧视残疾学生，主要表现在三个方面：不能在招生安排中歧视残疾学生，不能基于学生残疾而招收残疾学生，不能故意遗漏申请或者拒绝残疾学生入学。[14]2005年新的《反残疾人歧视法》规定，公共机构，包括地方当局以及学校等，有责任保证残疾人的平等机会、消除违法的歧视与损害残疾人权益的行为、养成对待残疾人的良好态度、鼓励残疾人参与公众生活；给残疾人特别对待的时候应考虑残疾人的特别感受与需求。[15]中学与地方当局、小学分别从2006年12月、2007年3月开始实施新的《反残疾人歧视法》，地方当局与学校必须制定与公布相应安排，保证残疾学生的机会平等。
二、设定准则，确保遴选公正
(一)公正选择学生的一般准则
除文法学校以外的其余所有公立学校只要有空余学额，就必须接受家长选择，招收其子女入学。但很多学校的申请者多于学额，招生权力机构需要制定准则，保证公正地遴选学生。招生权力机构制定遴选准则时，应尽量避免过于复杂与含混的准则，注意保护家长的选择权，禁止采用不公平的准则。[16]有特殊教育需要的学生，只要其选择了某所公立学校，管理主体就应该招收此学生；[17]需要社会救济的儿童，由于处于弱势地位，地方当局应尽可能地帮助其找到合适学校，所有学校都必须把招收此类学生放在优先地位；[18]信仰学校可以优先招收符合学校信仰的需要社会救济的儿童，然后再把其它信仰的、需要社会救济的儿童放在学校招生的优先地位。
1.亲属关系。很多家长希望子女进入有亲属上学的同一学校，招生权力机构应认识到家长的此类选择倾向性。小学的招生权力机构应尽可能地让同一家庭的孩子进入同一学校，只要不违背国家关于小学班级人数的规定(每班不超过30人)。虽然中学生更加独立，但按照能力或者性向测试选择学生不超过招生数10％的学校，仍然可以把亲属关系作为选择的标准；超过10％的学校，应该保证其招生安排不会把住在学校附近的学生排除在外。
2.随机抽签。城市地区的学校与中学可以采取随机抽签的办法选择学生，但可能并不适用于农村地区，随机抽签也可以与其它准则结合使用。随机抽签能够扩大那些在理想学校附近买不起房子的学生的入学机会，促进社会公平。招生权力机构一旦确定采用此项准则，就必须保证招生工作的透明度，应该使具体招生过程受到独立人士监督，以便做到公开与公正。
3.距离远近。招生权力机构可以把学生住处距离学校的远近以及公共交通工具的便利性作为遴选标准。在其它标准相同或者相似的情况下，将距离远近作为客观标准可以决定学校是否最终招收特定学生，但招生权力机构应该向家长说明家庭到学校距离的测算办法。学校按照此条准则，优先招收可以乘坐公共交通工具到校的学生，但不应把那些不能在学校附近买房而住在较远地方的家长的择校选择排除在外。
4.学区划分。学校可以根据学区进行招生，优先满足学区内家长的选择。但是招生权力机构划分学区时，应该保证学区反映了学校所在社区的多样性，不得把社会弱势群体排除在外，并不得阻止学区外的家长选择学区内的学校。地方当局与招生权力机构不得建议家长选择学区内的学校，也不得在家长做出选择之前招收学生，必须保证家长的自由选择权。学区必须在家长选择学校之前划分，并向家长说明学区范围。
(二)公正选择学生的其它准则
1.寄宿需要。寄宿学校能够为社会弱势群体提供住处，并为有特别需要的学生提供稳定的教育环境。因此，寄宿学校可以根据寄宿需要招收学生，但必须向家长说明寄宿需要的含义，其主要分为两类：一类是问题学生或者家庭环境不稳定学生，另一类是家长工作需要不断变换地方或者家长需要到国外工作。
2.能力测试。政府允许文法学校根据学术能力选择学生，如果没有足够合适的申请者，可以空缺学额。大部分文法学校根据能力测试选择学生，也可以采取其它办法评价学生能力。招生权力机构必须确保让家长知道，即使其子女满足了文法学校的学术要求，也并不必然被录取。按照能力测试选择部分学生的学校，如果没有足够的学生满足学校标准，其空余学额则必须提供给其他学生。特殊才能学校或者具有特殊科目与特殊专家的学校，可以根据学生在运动、艺术、现代外语等方面的特殊才能选择招收不超过10％的学生。[19]
3.分段录取。个别学校或者多所学校联合起来可以采用分段录取的方法招收学生，即将学校申请者按照学校层面、或者学区层面、或者国家层面分成不同的能力范围，然后确定合适比例在每段中根据其它准则(如随机抽签等)录取相应学生，保证学校学生能力范围的宽广性。[20]招生权力机构有权决定测试学生能力的合适工具，并进行分段，但测试必须客观公正地反映学生能力，避免受到性别、种族、身体残疾等因素的影响。
三、形成机制，构建公正系统
(一)发挥行政部门主导作用
地方当局根据法律确保当地教育机会公平，保证入学安排符合法律与相关规章制度，保证入学安排清晰、客观与公平。为了便于家长行使反对权，各种招生安排一经确定，地方当局就建立并公布检查办公室或者类似机构。如果地方当局发现招生权力机构制定的入学安排不符合法律或者相关规章制度，或者入学安排规定不公平、不清楚、不客观、导致社会隔离，就必须向学校评判员提出反对申请。如果地方当局不提出反对申请，政府监察官一旦发现，地方当局将会受到惩罚。
所有招生权力机构都必须对其制定的招生安排负责，使其符合法律及相关规章制度。如果管理主体同时也是招生权力机构，必须保证其招生政策公正。招生具体实施部门发现招生安排违反法律与规章的强制性规定时，可以向学校评判员申请裁决。
(二)建立学生公平入学论坛
1998年《学校标准与框架法》要求所有地方当局建立学生公平入学论坛，[21]地方当局与其它利益相关团体可以参与，讨论当地招生安排的有效性，考虑如何处理招生中的难题，向招生权力机构提出建议，改善招生安排。所有公立学校、院校招生时必须考虑论坛提出的建议。地方当局也可以联合起来建立联合公平入学论坛，改善整个地区的协作招生情况。
学生公平入学论坛在促进公平招生、保证社会公平方面起着关键作用。论坛必须考虑现有以及提议的招生安排是否较好地满足了当地学生与家长的利益；是否促进了各方在招生问题上达成共识；评判招生权力机构制定的招生信息与文件的综合性与易懂性；评估招生权力机构联合招生安排的有效性；思考招生过程中的可改进之处以及如何更加精确地公布招生数额；监督学校或者相关机构是否为转学以及移民学生提供了公平入学机会；是否促使有特殊教育需要的学生、需要社会救济的学生以及被学校开除的学生尽快得到了妥善的教育安排；考虑其它招生问题。[22]除上述作用之外，论坛还应该评论地方当局提供的入学指导与建议的综合性、有效性与易懂性；监督地方当局对待弱势群体儿童的教育管理办法。如果论坛发现学校的招生政策、操作过程、遴选标准等不公平、不符合法律规定、违反相关规章制度，或者招生权力机构漠视论坛提出的建议，则可向学校评判员提出反对申请。
根据法律，学校公平入学论坛发布年度报告，报告内容包括：满足家长选择的学校名册以及家长择校的影响因素；地区内有关学生入学的诉讼数目；不同种族与社会阶层的学生入学情况以及影响因素；现行与建议的招生安排对弱势群体儿童的影响；转学以及移民学生的入学情况；小学的班级规模情况；影响公平入学的因素分析；论坛为扩大家长选择面以及保证公平入学而提出的任何建议。报告对保证公平与开放的入学系统非常有价值，招生权力机构必须考虑报告中的建议，学校特派员起草两年一度的公平入学报告时也往往以论坛报告为依据。[23]
(三)实行学校评判员裁决制
学校评判员由教育大臣任命，独立行使职权，[24]保证任何偏离公平招生的行为得到纠正，在构建公正入学系统中起着重要作用。评判员收到反对申请后，通常会审查学校的整个招生安排，而不仅仅是单个的反对申请，以保证招生的公正性。[25]反对申请的来源与类别分为：招生权力机构或者地方当局对其它招生权力机构制定的招生安排的反对申请；学生公平入学论坛对所服务地区的招生安排提出的反对申请；家长对学校遴选学生的准则、学校招生数或者招生安排的反对申请；社区学校与受监管津贴学校对地方当局滥用招生权力机构的权力，影响招生的反对申请；招生权力机构对地方当局强制招生的反对申请；地方当局或者学校管理主体对学校遴选学生准则的反对申请；宗教权力机构对信仰学校或者教会学校招生安排的反对申请。[26]
评判员以全局观点并根据法律与相关规章制度审查个别反对申请，做出支持、反对或者部分支持的决定。其决定具有法律约束力，如果招生权力机构或者其他团体、个人不予遵守，教育大臣有权强迫其执行。[27]
四、提起申诉，实现公平入学
英国设立入学申诉委员会，入学申诉委员会独立于教育系统，受法官委员会监督，主要受理两类案件：一是家长对学校是否招收学生的决定提出的申诉；二是社区学校或者受监管津贴学校的管理主体对地方教育当局(招生权力机构)强制性招生的决定提出的申诉。[28]入学申诉委员会关注个别案件，即个体的入学问题。对于招生权力机构来说，主要听取其拒绝招收某个学生的理由；对于家长来说，入学申诉委员会主要听取某学校应该招收某学生的理由。入学申诉委员会经过调查取证、审理，根据法律与相关法规做出判决。教育大臣无权改变判决，如果家长或者招生权力机构认为判决不公，可以向法院申请复议，法院有权更改判决。
(一)家长的申诉
1.审理前的准备。任何家长只要其子女被所申请的学校拒绝，或者被录取后又遭到学校退学，都可以提出独立诉讼。学校在拒绝申请者或者辞退学生时，必须书面告知家长理由以及家长申诉的权利与期限，同时将相关材料退还家长。家长提出申诉后，入学申诉委员会应该在决定听诉前至少14天内(家长要求缩短期限的除外)通知家长，以便家长做好准备。入学申诉委员会应该合并审理对同一学校的申诉，以提高效率，保持公平。听讼之前，相关机构(招生权力机构)应通知法官委员会，法官委员会将派人旁听，发挥监督作用。听讼地点应方便各方参与，尤其是家长参与，同时不受其它因素影响。入学申诉委员会成员与书记员不得与所处理的案件有任何利益关系，当事人可以申请入学申诉委员会成员回避；入学申诉委员会成员在听讼之前不得与当事人接触。
2.审理。入学申诉委员会行使司法权，必须保持独立与公正，审理时应尽可能地做到公平，并按照如下原则进行：(1)独立，入学申诉委员会的首要原则便是独立，尽可能地让当事人感觉到入学申诉委员会独立地行使职权；(2)服从，入学申诉委员会作为司法系统的组成部分，必须服从法律与法院的司法解释；(3)亲切，听讼应该创造亲切的氛围，使当事人完整地表达看法；(4)证明，入学申诉委员会必须审理案件的证据，使用合适的法律条款。所有证据必须相互关联，而且没有冲突，如果证据存在冲突并且依靠现存事实不能得到解决，入学申诉委员会成员应该根据个人判断力以及当事人可信性，确定证据的证明力；(5)代理，家长有权利委托代理人或者其亲属参与审理；(6)询问，入学申诉委员会成员可以向当事人询问问题，但应该采用公平的方式问询。[29]入学申诉委员会成员听讼以前，应该仔细阅读案件的所有相关书面材料，以提高听讼效率。书记员应将整个听诉过程记录下来，方便申诉委员会审理案件后做出判决。
3.审理后的判决。案件经过审理后，入学申诉委员会成员意见应该达成一致，做出判决。如果入学申诉委员会意见分歧较大，应该以多数票决定判决，但如果票数相等，由入学申诉委员会主席投出决定票，做出判决。入学申诉委员会必须将判决以及判决的理由以书面形式通知家长与招生权力机构，判决书应该清楚易懂。
(二)学校管理主体的申诉
社区学校或者受监管津贴学校的管理主体对地方教育当局的强制招生决定有权利提出申诉。地方教育当局做出强制性招生决定时，必须书面告知学校管理主体具有申诉权利。入学申诉委员会成员必须与申诉学校和地方教育当局以及案件所牵涉到的学生没有任何利益关系。审理时，入学申诉委员会必须允许地方教育当局与学校管理主体书面陈述意见；或者地方教育当局与学校管理主体分别书面委托代理人，代理听讼并做出口头陈述；学校管理主体也可以亲自做出陈述。如果案件相似，入学申诉委员会可以自主决定合并审理。审理后的判决，除了以书面形式通知地方教育当局与学校管理主体以外，还应该通知相关学生家长，当事人必须遵守并执行判决。
教育公平分为起点、过程与结果公平，入学公平无疑属于教育的起点公平，如果入学公平都无法保证，教育的过程与结果公平也将成为空中楼阁。英国教育市场化改革，是市场逻辑与教育逻辑的博弈，市场这只看不见的手在调控教育的时候，也需要政府这只看得见的手对教育做出调整，毕竟教育不是商品，任由市场调整教育尤其是基础教育，教育也就不是教育了。公平入学政策的制定与实施，是英国政府对教育市场化改革的调整，值得赞赏，也值得我们思考！