经济转型过程中地方政府职能的演变——以江苏省的公共支出分析为例，本文主要内容关键词为：江苏省论文,为例论文,支出论文,过程中论文,政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共经济理论认为，政府的主要职能在于维持经济稳定，促进收入分配和实现资源的效率配置。受地区间的流动性限制，地方政府的主要职责在于发挥资源配置的效率。这种资源配置职能主要体现在界定和保护产权、提供公共产品、纠正外部性和规制具有自然垄断性质的产品。事实上，我国的地方政府在促进经济增长、社会管理、区域经济协调和收入分配等方面都已经发挥积极的作用。
伴随地区经济增长的一个特征，是地方政府促进经济增长行为方式的调整和政府职能的变迁。公共支出是政府职能和行为的数量反映，也是体现政府政策选择和执行成本的重要指标。政府职能转变的一个有效度量就是公共支出的结构变化。本文以江苏省为代表，通过对江苏省公共支出样本的实证分析，试图在规范和实证两个方面对我国现阶段地方政府职能转变进行检验。
转向公共服务型的地方政府职能
我国经济转型的一项重要内容是从中央集权式的经济发展模式转向地方分权式发展模式。在传统体制下，地方政府仅仅充当了中央政府政策执行机构的角色，按计划履行资源配置职能、社会管理职能和公共服务职能，因而在促进经济发展方面缺乏激励。经济转型和财政分权确立了地方政府的独立经济利益。以经济增长为导向，地方政府往往过度注重经济建设职能，而忽视其他公共职能。
在经济转型初期，地方政府跨越市场监管的职能，直接取代市场行为，在极大促进地区经济增长的同时，也严重制约了市场的发育和经济的发展。地方政府通过直接投资进入经济建设的几乎所有领域，政府财政成为经济建设的主要资金来源。地方政府之间相互竞争的许多经济行为，破坏了一个完善的市场经济所内在要求的道德基础、市场制度和秩序。为了追求经济增长，地方政府往往压缩在基础教育、科学研究、技术创新和社会福利等方面的投入，有时甚至不惜以牺牲生态环境和可持续发展为代价。在地区间相互竞争和相互赶超的增长竞争中，一些地方政府甚至采取了一系列限制统一市场体系建设的措施，例如限制要素和商品自由流动、市场分割和其他地方保护主义行为、利用外部性转嫁地方生产成本等。这些刺激经济增长的行为在短期确实取得了一定的成效，但也非常不利于建立经济的可持续发展基础。
政府通过计划配置资源和干预经济运行的行为必然会遇到政府失灵问题。经济转型的目标之一就是确立市场在资源配置中的基础性作用，合理界定政府与市场的边界，政府适时退出无效率的领域。我国的市场经济是一个从无到有、从弱到强的发展过程，市场方面存在的主要问题是起点较低和市场制度的缺失。因此，地方政府部门必须在培育和发展市场要素、市场监管、交易规范、体系健全等方面介入协调。而与市场建设相互促进的公共产品提供、社会管理、宏观经济稳定、收入分配调节等核心职能，是地区经济长期发展的必要基础，在转型阶段更需要政府部门的加倍投入，以确保整个经济社会的和谐发展。
但是，转型时期政府部门在不断扩大和强化公共服务职能的同时，并不能完全退出经济建设领域。一方面，我国经济发展的现状是“强政府、弱市场”。以居民和企业为主体的经济格局发展需要一个过程，民间资本和企业规模的强大需要一定阶段的积累，甚至在一些经济变量(如消费和投资等)启动和刺激都需要政府部门给予一定程度的引导。另一方面，地方政府要确定本地发展战略、发展模式和地域性产业政策，有时甚至要在市场薄弱的环节替代价格机制发挥信息功能。因此，我国地方政府职能转型走的是一条经济建设职能不断压缩和公共服务职能不断扩张并重的结构调整之路。或者说，地方公共财政正经历从经济建设性财政向公共服务型财政的转型。这样，地方政府适当退出经济活动领域导致公共支出中经济建设规模的急剧下降。但是，经济建设支出并不会从公共支出中完全消失。而且，体现政府公共服务职能的公共支出迅速增加。以江苏省为例，选取科教文卫支出、城市维护费、公检法司支出、行政管理支出、抚恤和社会福利救济和社会保险支出作为衡量地方政府公共服务支出规模的指标；以基础设施建设支出、农业支出、企业挖潜改造支出、科技三项支出和地质勘探费等作为衡量地方政府经济建设职能规模的指标，分别比较改革以来的两大类支出相对于GDP比重的变化特征。结果发现，与西方市场经济国家公共支出的单渠道增长的演化轨迹不同，江苏省的公共支出呈现出“U型”变化的特征(如图1)。
图1 江苏省公共支出的演变轨迹
从总体上看，江苏省公共支出的规模从改革初期的11.23％下降到1995年的4.91％，随后回复到2004年的11.22％。公共服务支出从改革初期到1995年主要位于3％-4％区间，随后逐年上升到2004年的7.96％。经济建设支出则相反变动，从改革初期的7.12下降到1986年的2.03％，随后稳定在1％-2％区间。其中，科教文卫和行政管理(包括公检法司)支出构成公共服务支出的主要部分；抚恤和社会福利保障支出近年来增长较快，但在总支出中的比重很低。在公共支出结构内部，公共服务支出占总支出的比重从改革初期的29.14％开始，逐年增加到71％左右；经济建设支出占总支出的比重则从63.36％开始下降到目前的15％水平。事实上，江苏省的公共支出结构已经从经济建设型转向公共服务型。
地方政府职能转型的影响因素
经济建设职能为主导的地方政府行为取得了经济增长的绩效，但是，地区经济增长的结果反过来影响了地方政府的主要职能。地方政府职能转型的影响因素主要有以下几点：
1、经济因素。首先，市场经济的发展是一个人类合作秩序不断扩展的过程。随着地区经济的增长，我国长期存在的人为分割市场等地方保护主义，严重制约了市场容量、交易规模和交易效率的增加。经济交易的倾向迫使地方政府之间就统一市场建设，包括市场秩序、交易规范和公平竞争政策等方面进行协商。政府行为重点转向了规范市场秩序，政府干预经济的手段也从直接型转向了间接干预。
其次，经济市场化加剧了地方政府之间竞争，地区经济增长的重点转向了市场制度和增长的质量。由于科技创新、文化教育和交易制度等都具有显著的地区性外部效应，对地区经济结构的优化升级和信息化建设产生重要支持作用。经济水平的提高导致地方政府增加了在维护市场秩序、规范交易制度、统一市场建设、提供基础性研究和技术支持等方面的公共支出。
最后，经济转型时期，市场要素的缺乏限制了地区经济规模的扩大，需要地方政府通过适当的公共投入来进行引导和培育。因此，经济总量规模既可以反映经济增长扩大对公共支出增加的需求因素，也可以体现相对于经济增长的政府公共产品供给能力。
2、人口因素。人口规模的扩大，需要政府增加相应的社会公共产品供给，包括妇幼保健、医疗卫生、文化教育等方面的内容。特别是随着人均收入水平的提高，地区居民对消费的层次、生活的质量和公共服务的水平提出更高的要求。
人口规模的增长，增加了政府社会管理的公共支出。国有企业工人下岗和农民隐性失业产生了相当严重的社会问题。地方政府必须在安排失业救济、下岗培训等方面增加公共支出。经济增长过程不可避免地会导致收入差距的扩大，包括城乡收入差距、地区收入差距和行业收入差距等。收入差距的扩大又会导致社会的动荡，影响地区经济的稳定发展。政府部门必须通过财政的转移支付来降低收入分配的不公平现象。发达地区的就业机会和收入预期吸引了大量来自其他落后地区的劳动力转移，所带来的一系列社会问题更增加了发达地区的公共服务支出压力。
在一定程度上说，我国的城市化是仅仅惠及城市人口的城市化。相对于农村居民，城市化给城市居民带来居住环境的保护和城市水资源利用、市场和信息服务功能等正外部性方面的便利。作为一个经济发展战略和社会公共需求，城市化在经济转型阶段也需要政府公共支出的支持。
3、政府因素。地方政府通过提供一系列的界定产权结构方面的制度产品来促进经济增长，包括经济社会五年规划和各类专项规划、一系列促进经济发展的政策、保障市场秩序的规定和仲裁等。在财政支出结构的变化上，行政管理和公检法司等方面的支出逐年增加。政府消费则是政府部门为全社会提供公共服务的消费支出和免费或以较低价格向住户提供的货物和服务的净支出，既可以体现政府部门在提供公共产品时的成本，也可以反映在职消费产生的低效率。
政府公共支出是体现政府行为的数量指标。1992年9月我国明确确立了市场经济的发展方向。1994年分税制改革合理划分了税种，调动了各级政府的征税积极性，在相当程度上提高了政府财政收入水平，为政府的公共支出在总量放宽了约束边界。和谐社会、可持续发展等战略目标的提出，使得政府的公共支出逐渐重视生态环境、社会矛盾等方面。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，以及经济社会结构的转型，中央政府开始关注经济社会的全面发展。相应的官员考核体系逐渐重视社会类指标，各级地方政府也已经有意识地全面增加在社会公共服务方面的支出。
4、地区特殊因素。由于经济基础、地理区位、资源禀赋和政策优惠等方面的差异，导致了我国地区经济发展不平衡的格局。不同地区的工业化和信息化的发展水平不同，地方政府在基础科学研究、信息网络基础的提供和科技创新等方面的引导和投入也存在很大的差异。不同经济特色地区的相应政府公共支出结构也不尽相同。例如，民营经济发达的地区，地方政府在经济建设方面的投入较少。外资经济发达地区，地方政府更多地提供与国际标准接轨的各项公共服务。
地方政府职能转型的实证分析
根据前面的分析，可以构建一个公共服务支出影响因素的基本分析模型：
我们选择了1980年到2004年上述10个变量共25年的数据，分别进行不同组合的模型拟合，并根据因变量的数据特征进行了2阶自回归(AR(2))调整，得到以下5个具有显著性意义的经济模型。
从模型Ⅴ看出，滞后2期的人口规模对公共服务支出的影响系数最大，也就是说，每增加一单位logL[，t]，公共服务支出占GDP的比重就增加30％。说明江苏省在提供医疗卫生保健、教育、社会管理等方面的进行了大量的投入。江苏省的外资经济极具地区特色，外商直接投资对当地公共服务支出的影响程度居第2位。吸引外资必须具备必要的基础，如政府服务水平、与国际接轨程度、地区市场成熟程度、劳动力素质和当地科技水平等，这些都必须地方政府大量相应的公共支出。政府消费水平对公共服务支出的影响系数为0.1，如果说政府消费水平没有说明政府机构或政府工作人员对国家财政的浪费外，那么同时也说明政府部门对提供的公共服务也相当的不足。
在模型Ⅰ-模型Ⅳ中，经济总量或经济发展水平logGDP[，t]对公共服务支出水平的影响显著，即增加一单位logGDP[，t]将减少2.7％-5.7％的公共服务支出。其中主要变化集中在2.7％-2.9％区间。这种负相关关系可以从两个方面可说明。第一，经济转型过程中，公共服务支出水平滞后于经济总量的发展水平。因此，在相对指标中表现为下降趋势。第二，江苏省公共支出在回归意义上是偏向于非公共服务支出的。在现实经济中，经济规模的扩张或市场容量的增加，所需要的相对市场公共产品和公共服务的供给严重不足。这可以为我国普遍的市场制度和市场秩序建设落后现实所证明，实际上是一种公共行为的低效率表现。而滞后6期的经济总量水平logGDP[，t-6]则表现出对公共服务支出的正相关关系，影响系数为1.1％-1.9％。这说明回归意义上，地方政府重视市场制度等方面的建设明显滞后于经济发展。但总体上仍然存在公共服务支出不足的问题。
滞后3期的城市化率对公共服务支出的影响程度为0.2％-0.32％。这一方面说明江苏省公共服务支出对于城市化建设的支持程度很小，而另一方面也体现江苏城市化总体发展水平较低，对于在高度发展阶段所需的政府支出的吸引力不够。模型中的城乡收入差距对公共服务支出的影响程度为0.51％-0.765％。说明江苏省政府在转移支付和调节收入差距特别是城乡收入差距方面的财政支持不足。城镇登记失业率对公共服务支出的影响系数为0.2。
国家政策和地方政府行为对江苏省的公共服务支出影响较小。滞后4期的政策变量对公共服务支出的影响系数为0.84。如果采用1994年分税制为特征的工具变量，对模型拟合结果甚至是系数值都没有产生影响。地方财政收入对公共服务支出的影响仅为0.16左右。滞后4期的工业化水平对公共服务支出的影响程度最低，不足0.1。而经济转型以来江苏省的第二产业规模一直占据国民经济产值的一半左右。这样小的相关系数说明江苏省公共财政对工业化转型和信息化建设方面的忽视。同时也验证了政府在基础研究和科技创新投入方面的薄弱。
综上所述，江苏省政府职能转型过程中，公共支出变化主要受人口因素、经济因素和地区性因素的影响。其中经济因素的影响主要体现在对政府行为的间接性要求方面。外资经济的发达对江苏公共支出产生特殊的显著性影响。地方政府以地区居民的社会福利服务为主，但也存在对公共产品和服务供给不足的问题。
地区经济增长改变了地方政府职能的作用基础。经济市场化的深入需要地方政府在市场秩序和制度建设，特别是产权界定和保护、地区之间的交易规范和外部性等方面作出努力。地区居民收入水平的提高和社会结构的转型，要求地方政府增加社会保障、公共卫生、教育等方面的公共服务水平。而经济增长和结构调整所产生的一系列社会负效应，如收入分配不公平、失业等问题，也给地方政府的社会管理职能增加压力。由于我国地方政府职能转型方向已经明确，所需的仅是合理的结构调整。因此，根据目前公共支出结构中的基本职能部分加大投入，这是政府提供公共产品和公共服务的核心内容，也是建立有效政府的内在要求。
注释：
①(英)C.V.布朗，P.M.杰克逊：《公共部门经济学》，中国人民大学出版社，2000年。
②(美)R·费雪·C：《州和地方政府财政学》，中国人民大学出版社，2000年。
③(美)青木昌彦编：《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社，1998年。
④(美)维托·坦齐，(德)卢德格尔·舒克内希特：《20世纪的公共支出》，商务印书馆，2005年。
⑤桑贾伊·普拉丹：《公共支出分析的基本方法》，中国财政经济出版社，2000年。
⑥洪银兴：《以制度和秩序驾驭市场经济》，人民出版社，2005年。
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