邻避型群体性事件及其治理，本文主要内容关键词为：群体性事件论文,邻避型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)08-0063-06
现代人类社会面临的灾害与风险，虽然跨越社会阶级，无论贫富皆面临自然灾害及人为科技风险的威胁，然而不可否认的是“伴随着阶级和阶层地位的不平等，它们带来了一种完全不同的分配逻辑”①。随着城市化和科技进步，为满足大众社会生活的需要兴建了许多公共服务设施，如垃圾处理厂、污水处理中心、火葬场、能源供应系统、变电所等。这些公共设施在提升人们生活品质的同时，也给公共设施附近的居民制造出负外部性(Negative Externality)影响，即成本由少数人负担，但利益被社会大众所享有。通常邻避设施会以“最小抵抗路径原则”(the path of least resistance)建立在一些地区，但当这些公共服务设施的外部性影响达到一定程度或人们认知程度提升，②根据集体行动逻辑，这些成本负担者将会有较强的动机与较高的组织能力来反对这项邻避设施。此类群体性事件我们称之为“邻避”型群体性事件。
一、邻避情结涵义
邻避情结(英文简称作NIMBY)，即不要在我家后院(Not In My Back Yard)，有时也被表述为LULU，即地方上排斥的土地使用(Locally Unwanted Land Use)。邻避情结在城市规划学中常被使用，并且从20世纪80年代就开始出现了相关研究，③戴尔(Dear)在20世纪80年代提出邻避现象是都市冲突的重要形式，④随后引起深入的讨论。但目前中国大陆地区社会科学领域中关于邻避情结的研究尚少。
在对邻避情结的定义分析中，界定人们反对和抗议的对象(邻避设施)十分重要。从国内外关于邻避设施的定义的表述来看，具有代表性的有：李永展认为“会产生负的外部效果导致令人感到厌恶的设施，简言之，即为当地居民不支持的设施或设置”。⑤翁久惠认为邻避设施是“服务于广大地区民众或为特定的经济目标，但却对居民健康与生命财产造成威胁的设施”。⑥丁秋霞将所有会产生负外部性效果令人感到厌恶而不愿与其毗邻的设施，例如：垃圾掩埋场、垃圾焚化厂、变电所、飞机场、核能发电厂、石油工厂、精神病院、监狱等。⑦
关于邻避情结的涵义也有不同表述，总的来看，邻避情结其实是一种居民想要保护自身生活领域，维护生活品质所产生的抗拒心理和行动策略。维特斯(Vittes)曾指出邻避情结的几项内涵，分别是：第一、邻避情结是一种全面地拒绝被认为有害生存权与环境权的公共设施的态度；第二，邻避情结基本上是一种环保主义的主张，它强调以环境价值作为衡量是否兴建公共设施的标准；第三，邻避情结的发展不许有任何技术面的、经济面的或行政面的理性知识，它是一种情绪性反应。⑧洪鸿智认为公众对于邻避设施的抗争主要源于这些设施可能产生的潜在威胁生活品质与财产价值的风险，因而产生敌视行为态度。⑨
那么，关于邻避情结的定义可设定为：一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的设施⑩，当这些公共服务设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升，从而造成当地民众的抗拒心态与反对行动。
二、我国邻避型群体性事件现状及分析
随着我国城市化进程的不断深入，诸如垃圾处理厂、核电厂、污水处理厂、焚化炉、精神病院、传染病中心等设施陆续兴建，这些设施在为社会整体产出正外部性效应的同时，也给设施附近的民众带来负外部性影响，进而引发了群体性抗争现象，即由于邻避设施的兴建而引发的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响。
从类型上看，童星、张海波曾经将我国的群体性事件划分为三种类型，即人民内部矛盾型、境内外反动势力煽动型、国际冲突引发国内群体性事件，(11)“邻避”型群体性事件属于人民内部矛盾所引起的群体性事件即“分歧型危机”(Dissensus Types of Crises)，此类事件是群体性突发事件的主体和治理重点，并会危及核心制度、主流价值观或社会结构，挑战现存秩序的合法性和正当性。
而进一步从亚类型划分来看，邻避型群体性事件的亚类型与邻避设施的类型有关，邻避设施类型的划分维度有规模与等级维度、危害与风险来源维度。前者将邻避设施划分为区域性邻避设施(如高速公路)、市际性邻避设施(如垃圾处理设施、屠宰场、殡仪馆)、全市性邻避设施(如污水处理设施、变电所)、邻里性邻避设施(如加油站)。(12)后者将邻避设施划分为污染性设施、空间摩擦设施、不宁适设施、嫌恶性设施。(13)结合邻避型设施的分类，我们将邻避型群体性事件分为：污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类设施这四种情况所引致的群体性事件，它们共同成为邻避型群体性事件的四个亚类型。
基于邻避型群体性事件的四个类型划分，我们通过网络新闻检索的方式可以看出很多报道此类事件的新闻，并且近年来关于邻避型群体性事件的发生呈现数量激增、影响广泛的趋势，具有代表性的事件就是“广州番禹事件”、“厦门PX事件”，并一时成为社会热议对象。从总体上看，各种类型所引致的群体性事件发生的风险水平不一。目前邻避型群体性事件中，污染类和风险集聚类发生的冲突较多，污名化类与心理不悦类的发生情况相对少。
我们根据“预期损失-不确定性”维度来对四个类型进行划分，就可以进一步解释当前邻避型群体性事件发生现状与产生的原因。
图1 邻避型群体性事件的类型关系
通过这种划分，区分出了四种类型：即Ⅰ—“高预期损失-低不确定性”、Ⅱ—“高预期损失-高不确定性”、Ⅲ—“低预期损失-低不确定性”、Ⅳ—“低预期损失-高不确定性”。污染类的邻避型群体性事件是Ⅰ的代表性事件，这类事件存在高预期损失，人们对于污染引起的身体伤害造成损失存在高预期，而这类事件造成损失的不确定性很低。于是，人们在面对此类事件时倾向于行动，具有高度动员性(high mass mobilization)。Ⅱ型中，当面对高度不确定性和高预期损失时，人们也倾向于行动，如在风险集聚类邻避设施引致的群体性事件中，这些设施具有高度的不确定性，涉及人群可能因为信息不对称和对政府信任的缺失，而对邻避设施的风险进行主观建构，进而容易受到谣言、传闻以及对相关资讯曲解的影响，容易引发集体行动。Ⅲ型中，人们的预期损失可能不会直接造成生命危险，相对于前面两种类型来说，预期损失较少，心理不悦类设施显然会造成人们的不适感，其造成损失的不确定性低。同样地，在Ⅳ型中，在低预期损失特征下，污名化邻避设施所引致的损失发生更具有潜在性和间接性。可以看出，Ⅰ、Ⅱ型所造成的损失更具直接性和明显性，多数为健康权方面的抗争；Ⅲ、Ⅳ型所造成的损失更侧重于经济利益方面，其影响倾向于是潜在的和间接的，如房地产贬值。正如戴尔(Dear)提及反对邻避设施者往往会关切下列三件事：对房地产价值、个人安全感及小区宁适性所感受到的威胁(14)。
三、邻避型群体性事件治理战略框架构建
在中国转型期“高风险社会”(15)中邻避型群体性事件的解决不能只是片面的，而应发展出具有综合性的治理框架。群体性事件(公共危机)的发生不是突发而是有着诸多背后因素(社会风险)，全过程、动态的管理是群体性事件治理的重要趋势。(16)所以，群体性事件的治理不能仅仅局限于危机发生之后的应急管理，而应该将社会风险治理纳入其中，从而做到对群体性事件的“源头治理”。所以，关于邻避型群体性事件的治理战略应当包括“邻避”风险治理和“邻避”事件治理两大部分组成。
(一)“邻避”风险治理
该部分隶属于邻避群体性事件的前端(源头)治理过程，旨在消减该类事件产生的可能性，力求通过风险评估、风险沟通、政治参与、风险理性倡导等为手段，最终达到风险消减的战略目标，全过程、动态性、主动性是群体性事件治理的重要趋势。正如希克斯所指出的，“风险”的根源在于决策，而“危机”管理的核心问题亦是决策。(17)这表明在城市规划中，决策对于邻避风险的产生与危机的发生有着举足轻重的作用，那么，对于一些邻避设施建设的决策环节的强化成为必要。在一些公共设施建立过程中，政府首先必须要培养风险理性意识，即政府应建立政治参与平台，优化决策方式，充分考虑利益相关者(stakeholder)的关切，充分利用风险评估、风险沟通等风险治理手段并通过有效的沟通来建立信任并达成共识。风险理性培育机制、第三部门介入机制等方面是邻避风险源头治理的重要机制。
风险理性培育机制。德国社会学家贝克在20世纪80年代中期，体系性地提出了风险社会理论，随后卢曼(N.Luhmann)也由科学与社会系统的分化角度解析风险社会的意义。吉登斯(A.Giddens)则以专家系统切入到现代性与风险的关系里面来。这就使风险管理学进入到了以风险社会为主轴的崭新领域。在具有反思现代化的社会架构下，建构起来的一套具有风险分配意义的现代风险管理理论出现了。现代风险管理不在以简单现代化为基础，而是意识到了现代性中理性的困境，并试图以理性的精神来治愈这种困境。现代风险管理的动机就是强调沟通的风险理性(Risk Rationality)，借助风险沟通、评估来建立具有集体意识的风险认知与态度，进一步选择适当的风险管理方法来解决各项现代社会风险。政府必须树立风险管理意识，在一个开放和富有弹性的思维模式下，全方位的认识各种风险可能的来源和后果，强调整体关联性、不执迷于专业性，全面提升自身的风险管理能力，从而在风险社会的图景中找准自己的定位，采取合理的措施，消减风险及其后果。从政府角色来看，面对风险社会对于政府管理的冲击，政府需要成为风险的规制者、直接干预者(服务)者、自身风险管理者、风险合作治理网络主导者。
第三部门引入机制。第三部门引入对于消减风险有重要意义，其引入是基于两点主要原因：其一，在大多数邻避设施建设过程中，政府一般都处于设施建设决策者的角度，与邻避设施附近居民处于对立冲突的位置。如何寻找到双方信赖的第三方，同时这个第三方还必须具有专业性、独立性，能对政府的政策进行客观的评估和判断。其二，在不确定性背景下，风险的主观建构色彩浓厚，专家团体的专业知识也遭受到群众的质疑，而信任缺失更会使风险消减路径中的环境评议措施失去效果，然而具有公正性、专业性、草根性的第三部门容易能受到双方的信任并在解决双方冲突时发挥一定重要功能，“亦为化解邻避冲突、降低社会成本的长程、制度面考虑”(18)。
风险管理机制。根据英国内阁战略部门(The Cabinet Office Strategy Unit)对风险管理的定义，“风险管理包含着这样一些过程，即确认、评估与判断风险、采取行动、监控整个过程”(19)。我们认为，风险管理不但包括风险管理过程(风险确认、风险评估、决策执行、评估等环节)，它是一系列消减风险的活动总和。在邻避型群体性事件的管理过程中，关于邻避设施的设置需要对周边居民的心理与行为预期各个方面进行风险确认与分析评估，以便将可能的风险加入到决策过程中，对决策进行优化调整，做到事前主动风险管理，进而将“邻避”风险消减到尽可能低的情形。
(二)“邻避”事件治理
此部分为邻避风险转变为邻避型群体性事件之后的治理过程，旨在通过协调利益相关者的利益诉求，并通过外部性内在化、补偿、风险消减、搬迁等手段，达成相关协议并平息事态。邻避型群体性事件的利益相关者的利益诉求相对明确，即属于有直接利益诉求。事件发生后，政府部门首先通过应急手段来平息事件，这一阶段是以触发事件管理为主，但更重要的是要有及时有效的解决问题的方法，以上介绍的诸如补偿、风险消减、公民参与、搬迁等手段要采取灵活运用的方式富有弹性的解决冲突。
从目前关于邻避型群体性事件的治理路径来看，主要区分为补偿机制、风险消减机制、公民参与机制。
补偿机制。以外部性内部化为基础，核心是形成一个可接受的“诱因包裹”(20)，对已经发生或可能发生的损失进行评估、赔偿，减轻设施周边居民的损失，以降低居民的抗争。通过金钱与非金钱二大类进行补偿，金钱的补偿包括税费减免、直接给付金钱、健康保险等；非金钱的补偿则包括公共设施的提供、医疗保健服务、房地产价格的保证、就业的提供、小区环境改善等。补偿机制基于经济理性的追求自身利益最大化的假设基础之上，将风险的成因、损失的结果和预防控制方式借助科学知识加以计算、规划的模式，对于邻避型群体性事件中的损失易计算的部分较为有效。
风险消减机制，为了防止可能产生的不良影响，尽量降低可能发生的污染及其污染程度，考虑到设施负面影响的可能性，通过为居民提供应对可能损害的保险性措施，达到减轻居民预期恐惧与不安、弱化反抗动机的目的。在风险消减机制下，安全保证与环保标准、环境监测、环保协议等措施的建立成为必要。
公民参与机制。环境议题不仅仅是技术层面(包括专业性、不确定性与高风险性)的考虑，亦有浓厚的价值判断成分，如民众对风险的评估、风险的承受意愿，以及环保与经济发展的权衡等，因此，刻意将这类的决策过程“去政治化”，将其简化成技术性问题，则反而会制造出更多邻避抗争，并增加日后政策执行上的困难。(21)自下而上的决策过程(Bottom-up Voluntary Approach)及政治对话的强化(Facilitation of Political Dialogue)有助于邻避困境的化解。如果参与路径的相关配套制度缺失、群众对科学家团体和政府相关部门的信任缺失，使得在面对邻避设施的设置时，人们不满足于现有的正式参与渠道，而倾向于集体行动以引起社会关注并对相关部门、团体形成社会压力，进而解决面临的问题。然而通过公众参与的形式，为与邻避冲突有关的各方(包括民众、政府官员及专业人员等)提供了解、沟通的平台，试图通过沟通理性解决“信任差距”以促成矛盾的化解。
图2 邻避型群体性事件治理战略框架图
四、结论
邻避情结是公共政策环节中部分群体与社会其他成员之间的利益冲突，在集体行动逻辑中，这部分社会成员的社会剥夺感较强，具有高度的社会动员性。在“预期损失-不确定性”二维分析框架下，邻避型群体性事件呈现出污染类、风险集聚类、污名化类、心理不悦类这四种类型。从动员程度上看，前两种类型要强于后二者，这是由于发生损失的较大，并且直接带来生命安全威胁。从邻避型群体性事件的治理战略来看，具有综合性、主动性、全程性的治理战略成为该类事件治理的重要趋势，而相关配套机制是该类事件治理战略的核心构件。具体地，在邻避风险治理中，注重培育政府部门的风险理性意识，将第三部门纳入到风险治理中来，并不断重视以风险沟通为核心的风险确认、风险评估、决策执行、评估等风险管理的各个环节；在邻避事件管理中，在加强对触发事件的管理同时，综合运用补偿机制、风险消减机制、公民参与机制等，使邻避型群体性事件能够得到有效解决。
注释：
①乌尔里希·贝克：《风险社会》，译林出版社2003年版，第21页。
②Kasperson,Roger E.,Dominic Golding,Seth Tuler,Social distrust as a factor in siting hazardous facilities and communicating risks,Journal of Social Issues ,48(4),1992.pp.61-187.
③Carissa Schively,Understanding the NIMBY and LULU Phenomena:Reassessing Our Knowledge Base and Informing Future Research,Journal of Planning Literature ,21(3),2007.pp.255-266.
④Dear M,Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome.Journal of the American Planning Association,58,1992.pp.288-300.
⑤李永展：《如何克服“邻避”(NIMBY)并发症》，《人与地》(台湾)1994年第126期。
⑥翁久惠：《嫌恶设施对生活环境品质影响之研究——以台北市内湖、木栅、士林三个垃圾焚化厂为例》，台湾中兴大学都市计划研究所，硕士论文，1994年。
⑦丁秋霞：《邻避设施外部性回馈原则之探讨—以台北市之垃圾处理设施为例》，台湾私立淡江大学建筑学习研究所，硕士论文，1999年。
⑧Vittes M.E,Pollock P.H,Lilie S.A,Factors Contributing to NIMBY Attitudes,Waste Management,13,1993.pp.125-129.
⑨洪鸿智：《科技邻避设施风险直觉之形成与投影：核二厂》，《人文及社会科学集刊》(台湾)2005年第1期。
⑩Lake R.W,Rethinking NIMBY,American Planning Association Journal,159,1993.pp.87 -93.
(11)童星、张海波：《群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》，《学术界》2008年第2期。
(12)何纪芳：《都市服务设施邻避效果之研究》，台湾政治大学地政研究所，硕士论文，1995年。
(13)谭鸿仁、王俊隆：《邻避与风险社会：新安店坑掩厂设置的个案分析》，《国立台湾师范大学地理研究》(台湾)2005年第42期。
(14)Dear M,Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome,Journal of the American Planning Association,58,1992.pp.288-300.
(15)童星、张海波：《高风险社会中的公共政策》，《南京师范大学学报》2009年第6期。
(16)童星、张海波：《群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量》，《学术界》2008年第2期。
(17)罗伯特·希斯：《危机管理》，中信出版社2004年版，第180页。
(18)汤京平：《邻避性环境冲突管理的制度与策略——以理性选择与交易成本理论分析六轻建厂及拜尔投资案》，《政治科学论丛》(台湾)1999第10期。
(19)Strategy Unit of Cabinet Office,Risk:Improving government's capability to handle risk and uncertainty,http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/cabinetoffice/strategy/assets/su%20risk%20summary.pdf,2002.
(20)Luloff,A.E,Stan L.Albrecht,Lisa Bourke,Nimby and the hazardous and toxic waste siting dilemma:the need for concept clarification,Society and Natural Resources,11(1),1998.pp.81-90.
(21)汤京平：《邻避性环境冲突管理的制度与策略——以理性选择与交易成本理论分析六轻建厂及拜尔投资案》，《政治科学论丛》(台湾)1999年第10期。