转轨时期农民利益流失问题的制度分析与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,时期论文,利益论文,农民论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农民利益流失：新形势下的老问题
我国目前正处在一个激烈的体制变革时期。体制的转轨导致了社会利益关系格局的重构。在这个过程中，农民的外部经济环境从总体上趋于恶化，致使建国以来一直未能解决的农民利益流失问题从80年代中后期开始又凸现出来。因此农民利益的自我保护作为一个现实经济问题提了出来，需要我们用历史的和超越纯经济的眼光重新审视这个全新的老问题。
从近十年的情况看，农民经济利益的流失主要体现在以下七个方面：（1）工农业产品不等价交换日趋严重， 工农产品交换的剪刀差呈日趋扩大之势；（2）国家财政资金用于农业的投入比重逐年下降， 而且许多资金被挤占、挪用、截留，根本用不到农业上；（3 ）乡村两极的提留、统筹款项逐年加重；（4）社会各部门强加给农民的乱摊派、 乱集资、乱收费、乱罚款等非正常负担从无到有，由少到多，趋于失控；（5）农民负担的义务工、积累工数量多，而且使用不合理， 扰民太甚；（6）税负增加速度快于农民纯收入增长速度；（7）农资领域秩序混乱，假冒伪劣事件层出不穷，“坑农”、“害农”现象日甚一日。
关于以上各项导致农民利益流失的具体数据，笔者已有专文详述，①这里不再重复。需要注意的是，农民利益的大量流失，已经严重影响到农民经济地位问题。近十年来，由于农民利益的大量流失，农民的实际收入增长十分缓慢，有的地区农民人均收入甚至绝对下降。从1989年到1991年，全国农民人均纯收入由545元增至708元，扣除物价变动因素，人均实际收入仅增加12元，年均增长率为0.7%， 基本上处于停滞状态。1992—1994年，尽管情况稍有好转，但年均增幅仅相当于同期城镇居民收入增幅的1/4—1/3。80年代前期已经有所缩小的城乡差距、工农差距又趋拉大。如1986—1992年，非农居民与农民的消费比依次为2.4，2.5，2.7，2.8，2.9和3.1， ②达到建国以来的最高点。农民相对贫困化的趋势十分明显。
二、权力失衡：问题加剧的制度性原因
近十年来，农民利益流失的加剧，与经济体制的转型有着密切的联系。除了工农产品的不等价交换是历史遗留下来的老问题在新形势下的延续和发展外，其他六个方面均为近些年所特有的现象。随着体制的转型，社会各阶层原有的社会地位会发生变化，从而带来各阶层经济利益的重新分配。在这个过程中，馅饼的分配比例是由各阶层拥有权力的大小或接近权力的程度决定的，即各阶层相对权力的大小决定着他所分得的馅饼的份额大小。不幸的是，农民正是所拥有的相对权力最小的阶层之一。农业的生产特点决定了农民只能是“口袋中的一个个马铃薯”，本身既不掌握权力，处于权力金字塔的最底层，力量又分散，形不成有力的压力集团，参与权力制衡。所以在由相对权力决定的利益再分配过程中，农民不但不能争取到比传统体制下所能得到的更多一些的经济利益，而且由于不能抵御这一过程中出现的各种非常规权力行为的侵蚀，所以只能使自己的相对经济地位更为糟糕。这就是近十年来农民利益流失加重的根本原因。
为了说明这个问题，我们首先观察一下工农产品的不等价交换问题。主要农产品的卖方是千千万万的小农户，决策高度分散化；而买方则为高度集中统一的国有流通部门（如粮食系统、棉麻系统、烟草系统等），呈完全的买方垄断，农民对市场运作基本上没有任何影响力。而农资市场正好相反，呈完全的卖方垄断，农民仍处于完全被动的地位。市场买卖双方力量的严重失衡必然导致力量薄弱的一方的经济利益得不到保障。避免上述情况发生的唯一途径是要有一个超越于买卖双方利益之上的力量（如国家）参与制衡。而在我国现阶段，国家的政策往往受到来自工业部门和市民阶层巨大压力的干扰，使之根本不能充分发挥其作用。如政府不能及时调整农副产品的严重偏低的价格，即使提高了农副产品价格，工业品价格也会以更大的幅度上涨，使新的比价关系对农民更为不利。所以，农民在市场交易影响力的过于弱小导致了农产品交易条件的恶化和剪刀差的扩大。
再观察一下农业投资比重下降的问题。国家投资分配方案的形成，既受国家产业政策的影响，又是各利益集团讨价还价的结果。在这一讨价还价的过程中，垄断性的行业或组织集中化程度高一些的行业往往具有优势。而农业属于完全竞争性的行业，而且缺乏代表农民利益的压力集团，所以在分配投资的次序中，农业只能处于无足轻重，乃至惠及不到的位置，所以农业投资比重的连年下降就不足为奇了。由于投资执行过程透明度低，缺乏必要的监督，特别是缺乏来自农民方面的监督，所以本来就为数不多的农业投资还被截留、挤占、挪用，相当一部分投资根本不能到位，进一步加剧了农业投资的不足。
农民各项负担过重问题，归根到底也是权力失衡所致。在体制的转型时期，各种经济运行规则尚未建立和完善，各种权力行为缺乏有效的制约机制，权力作为一种要素参与到经济运行过程中来。有关利益集团不可避免地利用自己掌握的权力为自己谋取利益，即权力以非常规的方式参与了社会财富的再分配。而农民本身远离权力系统，又无代表自己利益的组织出面进行权力制衡，所以不能对非常规的权力行为进行有效的抵制，致使自身的经济利益受到侵蚀。例如，对农民收取提留款、统筹款、派义务工、积累工、收费、摊派、罚款、集资的单位或是政府部门（特别是乡镇一级政府），或是有关职能部门（如工商、交通、税务、电力等），或是执法机构（如派出所、法庭），在他们面前，一家一户的农民的力量几乎等于零。一家一户的农民不仅没有能力，而且没有胆量对其非常规权力行为进行抵制，因为这样做的结果只能是招致更为严厉的制裁和惩罚。近些年来，不仅农民的不合理负担居高不下，而且有关部门在索取各种不合理负担款项时，还时常发生殴打、拘禁、辱骂农民的严重违法事件，有的农民甚至被逼致死（如湖南刘群英案）。
除此之外，社会信息系统（如统计部门）普遍存在的弄虚作假和新闻媒介（广播、电视、报刊）报喜不报忧的积弊使农村中发生的大量事件不能反映到决策中来，农村的真实情况不为外界所知，农民的要求和愿望也不能有效地影响国家政治生活。在权力失衡的条件下，又缺乏必要的舆论监督，更使农民的经济利益流失得不到有效的控制。
三、权力制衡与自我保护：问题解决的必由之路
“农民利益自我保护”的含义是，农民能够用自己的力量保护自己参与平等的市场竞争，能保护自己在市场交易中的合法权益，并且能抵制各种非常规权力行为对农民利益的侵蚀。由于现阶段造成农民利益流失的主要原因是权力失衡，因此，要建立农民利益自我保护机制，首先要使农民有能力参与权力制衡。由于农民力量的分散性，一家一户的农民显然不存在实现这一目的的可能性。这就需要有一个能够对外代表农民利益，代理农民参加权力制衡的组织。
为了说明这一问题，我们可以对历史进行考察。在我国封建社会中，在政治运作比较规范的“太平盛世”中，为了抑制豪强的土地兼并，维护农村的社会治安，政府充当了农民利益的代理人和保护者的角色。但“太平盛世”毕竟是短暂的，一旦中央政府权力失控，政治运作秩序开始紊乱，“太平盛世”也就结束了。这时的行政系统的权力行为往往就异化为农民阶级的最大剥削者，贪官污吏有可能与土豪劣绅、流氓土匪勾结在一起横征暴敛，鱼肉百姓。在中国历史上，这样的例子可以说是不胜枚举的。每当社会糜烂到这个程度，农村中的绅士、宗族和其他民间组织就往往成为农民利益的保护者和代理人。“绅士”阶层差不多就是中国传统社会中的中产阶级。每当腐化的政府官员对农民勒索过度，以至危及社会稳定时，他们之中比较正直和富有责任感的那一部分人还是有可能挺身而出，代表当地农民去和政府官员交涉，因而在一定程度上起到了保护农民的作用。当然，在封建王朝发展到无可救药的阶段，他们的努力也往往是一无所获的。宗族的社会职能比较复杂，有正面的，也有负面的。仅就正的一面来讲，它的确在一定程度上扮演了农民保护者的角色。农民与民间组织之间的关系则是，为了抵制政府苛捐杂税的过度勒索，抗拒豪强和土匪的袭扰，农民不得不在政府保护体系之外，另行组建一个共同的组织用以自卫③。 正因为有绅士、宗族和民间组织的代言和保护，在漫长的封建社会中，农民才有可能或多或少地对权力运行有所影响，在一定程度上减轻了来自非常规权力行为和非常规势力的袭扰。
在资本主义社会中，农民利益的自我保护主要是通过选票对国会和政府施加压力实现的。除此之外，代表农民（农场主）阶级利益的行业组织与政府的联系与合作也起了重要的作用。以美国为例，“强大的农业协会联盟、农民互济会及农民联合会与华盛顿保持密切的联系，以便使国会知道农民的心愿。”④在几乎所有的发达国家，议会中都有代表农民（农场主）利益的议员及议员团体，有的国家还有代表农场主利益的政党。他们在政坛上的纵横捭阖在一定程度上保护了农民（农场主）阶级的利益。
可见，无论在中国还是在外国，无论是在传统社会还是在现代社会，农民都在不同的程度上拥有其利益的自我保护机制。尽管其形式及发挥作用的方式各不相同，但其性质与作用则基本上是一致的。
中国是在一个半封建半殖民地的基础上通过暴力革命建立社会主义制度的，没有经过资本主义阶段，所以资本主义式的农民利益自我保护机制从来就未存在过。而经过一个世纪的半殖民化进程和近半个世纪的剧烈社会动荡，传统社会中的农村绅士阶层消失了，农村失去了有能力、有影响、有责任心的人物，失去了领导和保护农民的社会力量。与此同时，兵连祸结和自然经济的破坏使宗族的组织力量趋向衰落，农民阶级失去了集体抵御外来威胁的最后一道屏障，陷入了任凭外来势力摆布而无力自卫的泥沼。社会主义制度建立后，我国实行了高度集中统一的计划经济体制，农村经济走上了集体化的道路，国家成了农民利益的唯一代表者和保护者。所以在80年代以前，农民的利益流失基本上都源自国家经济指导思路和宏观经济政策的偏误。非常规权力行为的侵蚀还不普遍。80年代中期以后，经济体制的变革进入了实质性阶段，传统体制下的一些约束机制逐渐失效，而新的约束机制尚未建立。于是，农民在承受传统体制遗留下来的沉重负担（如剪刀差）的同时，越来越多地受到了各种非常规权力行为的侵蚀（如“四乱”）。
由于国家对新出现的各种非常规权力行为缺乏有效的约束，更由于这些非常规权力行为本身就来自政府部门、职能部门和执法机构，即使国家出台一些减轻农民负担的政策，也不能很好地贯彻落实。出现了“中央领导催着办，省市县长跟着转，职能部门坐着看，乡镇一级顶着干”的怪事。而农民缺乏自己的组织作为代言人，名义上的农民自治机构——村民委员会功能不全，有些村委会成员本身就借助手中的权力为害乡里，根本不能保护农民的利益，所以千千万万个力量分散的小农户的合法权益根本得不到有效的保障。
要改变这种状况，除了国家自上而下去进行严厉的整肃之外，必须建立农民自己的组织——农民协会，作为农民利益的代言人，参与社会政治运作，对各种非常规权力行为进行自下而上的抵制，从而形成农民利益的自我保护机制。只有农民利益的外在保护机制（即来自国家的保护）和农民的自我保护机制合理分工，密切配合，农民经济利益的流失问题才有可能得到彻底的解决。
四、权力重构：关于农民协会的几个问题
我国目前已有各种农民协会组织16.4万个，其中专门技术协会12万个，各种合作基金会4.4万个。 可见这些农协组织还不是本文所述意义上的农民协会。本文所述及的农民协会专指代表农民利益，并为其代理对外政治经济事务的自我服务的群众组织。其主要功能是：
（一）形成一支独立于现存行政体系之外的农村社会经济调查系统，搜集和调查农村的有关资料，特别是与农民自身利益密切相关的各项资料，将农村的政治、经济、治安等方面的信息迅速及时地反馈给有关部门，以便与政府统计部门和农调队系统的统计资料互相补充，作为政府决策的依据。
（二）参与市场决策过程，保护农民公平地参与市场竞争。特别是要定期地参与有关部门的大宗农副产品收购决策，就国家收购主要农产品的数量、价格，从保护农民合法利益的角度，提出自己的方案，与有关部门进行谈判磋商，在各方均能接受的条件下达成协议，并引导农民执行协议。在国家投资决策中，农民协会也应起到类似的作用。通过这些活动，影响宏观决策体现农民的利益要求，保护农民的合法权益。
（三）宣传国家的方针政策及有关规定，领导农民抵制不合理负担。目前许多地方的农民不但不敢抵制，也无力抵制各种不合理负担，甚至连哪些负担是合理的，哪些负担是不合理的也不十分清楚。农民协会可以充分发挥自己的优势，深入宣传，并用集体的力量对于各种不合理负担坚决予以抵制。以往一家一户的农民在受到外界（特别是来自权力机关）的经济侵害和人身侵害时，遭受假冒伪劣农资坑害时，限于知识、能力、资金和时间，往往不能通过司法程序保护自己。而农民协会则可以用集体的力量进行交涉和提出诉讼，甚至可以聘请法律顾问专门处理这类问题，解决一家一户甚至几家几户无力解决的难题。
（四）密切配合党和政府的农村工作。作为政府与农民之间的中介，农民协会要配合党和政府在农村的一些工作，如宣传政策法规、组织会员的自我学习、普及推广新技术新知识，维护社会治安等等。通过农民协会的上下沟通，可及时发现和解决农民与政府之间的矛盾，维护安定团结的大好局面，促进社会和谐稳定与平衡发展。
农民协会的组织形式可以多种多样，即可是专业协会，又可以是联合会。专业协会代表某一领域内农民（如棉农、烟农、蚕农）的利益，参与本领域内各项政策的决策过程。农会联合会代表全体农民的利益，侧重于解决一些全局性的问题，如农业投资问题，农民负担问题，农村普法及治安问题，等等，并且负责协调各专业协会的活动。
需要强调的是，农民协会的活动必须在宪法和法律的范围之内进行，接受党和政府的指导和监督。农民在自愿的基础上加入或退出，任何个人和组织不得干涉和强制。农民协会的各项工作必须以“服务农民”为中心，使之切实成为农民自己的服务组织。协会的领导机构成员应从会员中选举产生，也可聘请一些政府官员和专家学者参与协会的工作或充当顾问。协会的经费应主要以会员认缴会费的形式筹措，也可争取社会各界的资助和政府的扶持。
注释：
①金玉国：农民利益流失分析，《中国国情国力》，1995年第4期。
②《中国统计年鉴，1993》，第123页，中国统计出版社。
③这里采用了高友谦先生的观点。 参见“对农业危机的远距离思考”，《经济学周报》，1989年2月19日。
④萨缪尔森：《经济学》，中册第47页，高鸿业译， 商务印书馆，1986年。