摘要：本文对新鲜试下我国环境管理制度转型提出了一些建议，仅供参考。
关键词：环境管理；制度转型；建议
1 环境管理中存在的主要问题
环境管理系统性、综合性不足我国当前环境管理工作中一个系统性问题，一个地方或区域的环境状况与其产业分布、消费模式、城市规划、基础设施建设和自然条件等密切相关。环保部门过去的工作重点一直在环保系统直接主抓的诸如“环评”“三同时”管理、排污收费、现场执法检查等具体的工作领域内，而对于如何从源头上、从更宏观的层面上去预防污染、去把握环境问题却不足。从其他职能部门来讲，各条线、各个部门在制订实施相应的规划政策时对环境承载力、环境友好指标的考虑不足。
1.1环境管理过于依赖行政手段，法律和经济手段发挥不足
我国环境管理在思维和行为习惯上多倾向于采取行政性措施。如减排、小煤锅炉淘汰、老旧车的淘汰等工作中，主要以文件形式层层下达指标、签定责任书。行政性措施执行效率高，但往往成本高且难以调动责任主体的主观能动性。同时，一些法律约束手段及经济激励措施没有及时跟上，如相关法律法规体系仍不全面，与环境有关的消费政策还不完善等。
1.2环境管理边界不清影响效能
首先是环保部门监督管理排污单位的边界不清。对于环保部门，环境管理的目标是排污单位污染排放符合排放标准，但在实际工作中，还衍生出“三同时”的全过程跟踪管理验收、清洁生产审核、污染整治考核等本应由排污单位内部自行管理的工作。其次是政府各职能部门之间的管理职责边界不清。除环保部门外，国土、林业等部门都承担了一定的环境监管职责，各部门之间工作存在交叉，对不同部门管理职责的界定和责任追究不明晰，导致管理效能不高。环境管理导向在实践中不够明晰尽管，近年来，环境管理导向已
由原来的以总量控制为核心向以环境质量为核心转变，但环境质量相关考核的约束刚性还有所不足；如在一些具体工作中，环境质量指标被纳入考核评价中，但所占比重偏低。
1.3公众对环保工作的参与不足
整体而言，我国的环保公众参与仍然落后。除了建设项目环境影响评价中的公众参与机制外，其他在诸如制定、实施环保法规、标准、政策、区域环境保护规划等过程中的社会公众参与较少；对如为什么要制定、修改这样的法规、政策、规划，其正面和负面的影响有哪些，社会、公众为此需承担怎样的成本、代价等，都没有向社会、向公众做全面的公开，更缺少公开的辩论、论证。
2 推进环境管理转型的几点建议
2.1进一步加强环境管理工作的系统性、综合性，提高环境保护在综合决策中的参与度，强化综合施策
首先，应加强对产业政策、能源政策、消费政策、城市规划、城市环境基础设施建设等各方面的环境规制。对发改、经信、规划、市政等各职能部门和地方政府提出具体明晰的环境保护职责以及不履行职责的责任追究规定，防止地方政府及其相关职能部门随意作为或不作为带来新的问题。如对于城市规划及其实施过程中配套的环境基础设施建设，就应明确城市规划编制、变更等均应进行严格的环境影响评价（不仅仅是篇章），并进而提出切实可行的评估意见和建议。城市规划的实施过程中应把污水收集、处理系统配套建设、清洁能源供应（或能源清洁化）等作为城市开发建设的刚性约束条件在法规上予以明确。经济综合部门牵头制订产业政策、能源政策时必须有环保部门参与，环保部门要结合当地的自然资源、环境特点，提出基于环境约束的意见、建议，并可开展政策环评。城市规划、产业政策的制定、决策应保证其长期稳定性和科学性。其次，要把城市规划、产业政策的制订实施工作纳入具体的行政管理、考核中来。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆上级党委、人大、政府对下级的日常工作检查、考核中应把此作为一项重要内容来抓，相对于单个的具体项目、工程，规划、政策更具有全局性、长远性影响。
2.2更加注重以法律、经济的手段实施环境管理，减少对行政手段的过度依赖
首先，要牢固树立法治的环保工作思维。任何一项环保工作的推进都应出台配套的法规，暂时没有法规只能以“政策”推动的，也要尽可能早地把政策转化为法规，真正做到依法行政。要做到这一点，必须对各项环境管理工作有系统性、前瞻性的研究和预判方面借鉴成功经验，加强对各类环境问题及其成因、对策措施等方面的研究，尽早制定、出台相应的政策、法规，为环境管理工作的高效、顺利推进做足、做好前期准备。其次，要充分发挥各类“标准”在环境保护工作中的引领作用。对各类排污者，要通过逐步收紧排放标准、扩展排放因子等手段来促使其减排；经济和行业主管部门要及时出台有利于减少排污的工艺、装备等生产性标准，加快淘汰落后产能。再次，要更多地注重运用经济政策推动环境保护，引导排污者自觉治污减污。
2.3逐步厘清环境管理工作的两个“边界”
一是厘清环保行政主管部门对排污单位的监管边界。政府部门的监管工作应回归到法律授权的范围内进行—排污者的达标排放。反过来，对排污单位的违法行为必须查处到位，假如排污者违法排污，就应立即实施停产等处罚，并依法赔偿由此引起的环境损害，使企业为环境违法行为付出代价。二是厘清环保部门与政府其他部门之间的界限。要在法规上逐步统一、明晰各职能部门履行环境保护的职责；对一些涉及多部门的工作应该明确由地方综合执法部门监管等。同时要注意避免“代行监督管理”，不能把其他部门的监管职责拿到环保部门来或者作为某些许可（环评审批等）的前置条。只有部门职责边界厘清了，也才能真正形成齐抓共管的局面。
2.4回归本位，深化环境质量改善的目标导向
一是在考核工作上，要紧紧地围绕环境质量改善这个目标，适当调整对诸如环境执法、“环评”“三同时”制度执行情况、总量减排等手段性或过程性指标的考核，以免出现低（环境）质（量）高分或高（环境）质（量）低分的现象，切实引导地方政府采取实实在在的措施把工作重心放到改善环境质量这一核心上来。二是各地具体的环境管理工作必须紧紧围绕环境质量改善这个核心开展。地方政府和环保等职能部门应结合本地的实际情况，根据不同的污染成因制定适合本地实际的环境质量达标规划方案并逐步实施。三是逐步完善各类创建活动的评比标准。在环保模范城市、生态市、生态文明示范区的创建评比中，也应以环境质量指标作为重中之重，使其具有“决定性”分量。强化全社会公共意识教育，营造
2.5环境保护人人有责、人人参与的氛围
首先，要从教育引导着手。从学前阶段、义务教育阶段开始着手公共意识的教育、培养，使孩子从小就树立保护环境的意识，要在全社会强化舆论宣传、引导，树立保护环境光荣、损害环境可耻的氛围。以杭州市为例，通过创建“绿色学校”，在学校推进各种各样的环保宣传活动，对教师进行生态环保知识培训等，将环保教育的校园普及率达到了100%。
其次，要建章立制，严管重罚，倒逼公众树立公共意识，从而保护生态环境。纵观世界各国的情形，公共意识一定程度上是靠严管重罚形成的。法律的要义在于，让违法者慑于违法成本而不敢违法，而不是客观上因违法成本偏低去挑战法律。再次，要把一些环境法规、政策的参与权、选择权还给公众。逐步改变由政府大包大揽做决策的习惯性做法，在法规、政策的制定中敞开公众参与渠道，政府有关部门要对拟作出的法规、政策的背景、依据、利弊得失等作出充分的说明、阐述，组织进行必要的辩论，在此基础上听取公众的意见再作出最后的决策。
3 结语
综上所述，近年来，很多地方结合自身环保工作阶段和特征，开展了一系列工作，以笔者所在的杭州市为例，过去几年来，积极探索，如把环保要求融入经济、社会发展的宏观政策体系中，取得了较好的成效。
参考文献
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[2]芦浩，陈培玉.环保新形势下环境影响评价工作存在的挑战和建议[J].工程技术：全文版，2017（1）：00307-00307.
[3]刘剑梅.环保新形势下环境影响评价工作存在的挑战与建议[J].工程技术：全文版，2016（12）：00192-00192.
论文作者:钱汪洋
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第22期
论文发表时间:2018/11/22
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