超越乡村精英治理模式的政治抉择，本文主要内容关键词为：乡村论文,精英论文,政治论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422.8文献标识码：A文章编号：1007－9092（2007）06－0054－06
一、问题的提出
中国历时20年的乡村基层民主实践一直在探寻实现村民自治的终极目标，但客观上却在走着一条精英治理的道路。这也许是中国这样一个缺少民主传统和民主训练的国度的政治文化惯性延续的必然结果，也可能是当前中国乡村政治生态的客观要求。不管是什么原因导致的，一个客观的事实是：在今天的中国乡村，活跃在政治舞台上、执掌着乡村治理权力的人当中有相当一部分是乡村的各类能人，即所谓精英。如浙江省绍兴市，2005年村级换届选举中选出的村委会主任中，经济能人占的比例为38.8％；浙江省义乌市，2005年新当选的村委会主任中，企业主占的比例高达65％。①
虽然学术界对这种精英治理乡村的模式于中国农村政治生态当下和未来的利弊影响说法不一，但它却得到基层政权的认可，也受到广大乡村民众的情感认同。有的农民在谈到为何作此政治抉择时称：“选一个有钱人当村干部比让一个穷光蛋上台要好。”可以预见，乡村精英治理模式在今后相当长时间内在中国农村是有生命力的。这种治理模式注定会成为转型期中国乡村社会一种独特的政治现象。
谁是精英？现代精英理论的先驱者帕雷托认为：“每个人的天赋是不同的，一个社会只是把那些最有能力的人（往往未必是最廉洁、最高尚的人）称作精英。”② 他把精英分成两类：一类是直接或间接掌握权力的统治精英，另一类是在各自领域成就卓著的非统治精英。③ 我们通常把乡村精英定义为：在小群体的交往实践中，那些比其他成员能调动更多社会资源获得更多权威性价值分配的人。④ 在传统的村庄治理模式下，乡村社会在时间和空间上缺乏开放性，权力结构较固化，作为乡土社会权力场域的精英角色固定。在封建社会，乡村社会精英主要由乡绅阶层来扮演。在近代社会，乡村精英主要是有财富、声誉的人，甚至是地痞流氓、土豪劣绅也跻身入内。⑤ 本文探讨的乡村社会的精英是帕雷托所言的两类精英的结合体。他们往往先是在各自领域（主要是经济领域）成就非凡，积累了一定的经济资源，然后在基层选举中通过正当或不正当的政治博弈，最终成为直接掌握权力的统治精英。
传统精英理论认为：精英政治是人类社会客观存在的政治现象。正如米歇尔斯所宣称的那样：“像物质财富一样，政治权力完全不可能、也没必要为社会成员平等地占有。凡是有组织、有人群的地方就会有权力精英。”“在平民政治和精英政治之间的抉择是虚构的，任何政治都是精英政治。”⑥ 熊彼特也认为：“浪漫的大众民主是不现实的，民主政治不是由人民在掌权，而是由选举产生的精英在掌权。”⑦ 精英理论从学理上支持了中国当下乡村精英治理模式存在的合理性。其实，自农村基层民主实验开始的第一天起，基层政权和农村选民就一直在自觉和不自觉地寻求值得他们信任的精英来执掌乡村治理权力。而且实践仿佛业已证明：由精英主导治理的乡村往往会富有安定，而缺乏精英作为灵魂人物的村庄则会破败颓废。对精英治理模式这种普遍的价值认同又进一步强化了人们对乡村精英治理的向往和追求。似乎只要找出精英来掌权，就一定能给乡村社会带来福祉和希望。
然而，成也精英，败也精英。精英治理模式由于将乡村社会发展的希望只寄托于少数人的能力素质上，使得它本身具有天生的硬伤和脆弱性，在实践中确实已经开始暴露出许多的问题。如“八郑规程”的创生地浙江省嵊州市，2003年至2005年纪检机关受理反映村干部违纪违法问题的信访件为932件，占同期信访总量的52.1％，其中2005年查处35人，比2003年增长40％。其实，传统精英理论早已发现，“任何权力精英都有沦为专制者的倾向，这种倾向是否会变成现实，就要看与这些精英搭配的制度是什么。”⑧ 决定社会好坏的不在于是否存在权力精英，也不在于精英良心和德行是好是坏，关键在于是否存在能有效节制精英权力的制度。传统精英理论留下的课题是：“如何对待精英政治？是任精英为所欲为、专横滥权，还是用自由、平等、法治、民主来对其进行改造？”⑨
二、探索与超越：三种个案
乡村精英治理模式在实际运行中暴露出对农民民主权利的侵蚀和对乡村社会和谐稳定的负面影响已经引起了人们的关注和担忧。探索如何超越这种治理模式的弊端就自然成为人们苦苦思索的课题。近年来，绍兴在基层民主的实践中先后创造出了“乡村典章”、“夏履程序”和“八郑规程”三种政治个案。这三种个案在一定程度上克服和弥补了当下乡村精英治理模式的缺陷和硬伤，成为官方和学术界关注的热点。它们的诞生“已经超出了民主管理规范化的一般要求，是新农村建设中一个很好的管理体系样本，是一个更理想的乡村治理的雏形。”⑩
1.乡村典章
乡村典章是绍兴新昌人民的创举。它发源于沙溪镇董村。董村典章的出台具有一定的历史偶然性。(11) 2003年五个自然村合并为一个董村行政村后，由原来5个自然村的村干部组成的村新班子成员相互之间不完全熟悉。在村务决策中，许多村干部往往站在自己自然村的立场上说话，缺乏大局意识，工作一度很难开展，老百姓意见相当大。原来就担任上董村支部书记的董村现任书记俞春国萌发了要建立严格规章制度来规范村级权力运行的想法。在沙溪镇和新昌县领导的支持和牵头下，一部根据《党章》、《村民委员会组织法》等法律法规规定，结合董村实际而制定的《董村典章》应运而生，并于2004年9月19日由董村村民代表、党员会议表决通过正式生效。《董村典章》成为董村村民制度治村的“根本大法”。新昌现已在全县所有行政村推广实行这套典章，是名“乡村典章”。
《董村典章》共8章24条，内容涵盖了村务决策、村务管理、村务监督、村规民约等各个方面。具体内容如下：
第一章为“总则”。制定典章的目的和依据。
第二章为“组织体制”。主要是界定清楚村里各个组织的职能和相互关系。村党支部是村级组织的领导核心；村民代表会议是行使村级事务最高决策权的机构；村民委员会是村级行政事务的管理和执行机构；村经济合作社是农民在自愿互利原则基础上组织起来的集体所有的社区性合作经济组织，是具有提供生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等职能的独立法人，是村级经济事务的管理和执行机构。典章特别指出：村民代表会议、村民委员会、村经济合作社、群团组织等其他村级组织必须接受村党支部的领导。这就在村级微观领域明确了党组织的唯一领导核心的地位，杜绝了在村两委会中“谁是核心”问题上的纠缠，有利于班子的团结和凝聚力的增强。
第三章为“村务决策”。内容十分详细，涉及各个决策机构的决策权限、决策程序、决策形式等等。由村民代表会议决定的为重大村务，由村两委会集体讨论决定的为重要村务，一般性村务由村各基层组织根据各自职责、分工及权限自主处理。在决策程序方面，典章规定得非常严格。如：涉及重大村务和重要村务的决策时，必须先召开由村支部书记、村委会主任和村经济合作社社长参加的村主职干部碰头会，提出初步方案后，再召开村两委会议集体讨论决定。在决策形式的把握上，典章对村主职干部碰头会、村两委会议、村党员会议、村民代表会议等都作了具体的规定，保证了村级权力运行的规范化，防止了某些村干部借集体讨论名义行营私舞弊之实行为的发生。
第四章为“村务管理”。包括人事管理、财务管理、印章管理和日常管理四个内容。在农村民主管理的难点问题——财务及印章管理方面，董村村民有自己的一套。如：日常经费支出在一定的数量要经过相应的授权或经过相应的讨论，财务支出实行联审联签制度，入账票据必须有经办人、证明人的签名，审批人方可审批。村党支部委员会、村民委员会和村经济合作社印章有村会计统一管理，其他任何人不得管理公章，公章的使用实行审批和备案制度。
第五章为“村务监督”。主要涉及党务公开和村务公开两块内容。党务公开中最引人注目是“党员发展全程公示制度”，党组织要及时对入党申请人、入党积极分子、拟确定为发展对象者、拟吸收为预备党员者、拟转正的人选实行事前公开，并按制度实行公示。党务公开还包括先进评比公开和村级后备干部情况公开。《董村典章》规定，凡是涉及村民切身利益的事项及村里的重大事项都必须实行村务公开，村务公开的监督专门由5人组成的村务监督小组执行。村务监督的重点对象是村干部。《董村典章》对村干部的监督有三项规定，即村干部任期经济责任审计的规定，竞岗演讲任期承诺的规定和年度述职评议的规定，由党员和村民代表分别就支部书记和村委主任进行评议和当场质询，并对主职干部和班子进行民主测评。
第六章为“责任追究”。《董村典章》要求对村干部在实施党务、村务管理和决策过程中存在思想不正、不履行岗位职责、违反决策程序和形式、对上级决定不执行或贯彻不力的情形追究违规责任。对于怎样才能保证责任追究的实现，典章也作出了具有一定可操作性的规定。
第七章是“村规民约”。它是董村村民实现自我民主管理村庄的重要制度保障。它列出了7项董村村民要遵守的行为规范，并由村务监督小组对每个村民执行村规民约的情况用计分制进行考核。同时，董村村规民约也对被扣分的村民应受到的惩罚作出了具体的规定。
第八章为附则。
2.夏履程序
夏履程序诞生于“全国十强县”的绍兴县。绍兴县夏履镇以保障村民“四权”为核心，按照一系列村级民主管理制度，在实践中创设了村级民主管理程序化模式——夏履程序。所谓夏履程序，就是以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，按照民主管理制度，设定村民自治路径。夏履程序的精髓是：以制度建村，以制度办事。这一程序把发挥村党支部和村委会的作用与坚持让村民全程参与村级事务的民主管理加以结合，取得了良好效果。
2004年，夏履程序率先在莲东村试点。程序以图表形式上墙公开。夏履程序由三部分构成：村级民主管理组织、村级民主管理规范和村民行为规范。在村级民主管理组织部分，它对党支部（总支）、党员大会、村民委员会、村民代表会议和村民大会的职责和权力作了明确的界定。
村级民主管理规范由六大程序来保证。这些程序是：（1）经济（社会）发展规划、年度工作、公益事业项目安排程序。（2）集体资产经营程序。（3）招投标程序。（4）财务审批程序。（5）村干部公务消费补贴程序。（6）村干部报酬、误工补贴程序。这六大程序从制度和技术层面有效保证了村级公共权力的规范运行，挤压和缩小了权力寻租的“空间”。如村庄权力运行中最易导致腐败行为的集体资产经营，夏履程序是通过以下的程序设置来规制的（见图一）：
图一：
注：①非大额度指收支在10000元以下，或非生产性开支在5000元以下；
②重大事项指收支在10万元及以上的集体资产经营。
村里的财务审批环节也是最让村民对干部不放心的环节，但现在有了以下的程序作为保证，就能最大限度地“给村民一个放心，还干部一个清白”（见图二）。
图二：
村规民约共21条，涵盖了村民的义务、行为规范以及奖惩措施。
夏履程序把村级权力的运行程序化、技术化、透明化，既保证了权力精英规范用权，更有利于村民知情权、参与权、选择权和监督权的有效行使。以招待费用为例，莲东村自2004年开始实行夏履程序，当年村级招待费用比2003年减少了近40％。村民很满意。
3.八郑规程
“八郑规程”因发源于嵊州市三界镇八郑村而得名。八郑村为三界镇第一大村，共778户2765人。该村地处丘陵地带，风光秀美，经济社会发展态势良好，但在乡村社会转型期，由于利益矛盾开始凸显，村庄治理中也曾出现过一些问题。较为突出的就是村治模式不够规范、不够透明、不够民主，干群关系一度十分紧张，据说曾发生过村民因对村干部作风不满意而导致聚众群殴的事件。面对转型期农村社会出现的新问题、新考验，当地创造出了以“八项民主制度、八大工作流程”为主要内容的“八郑规程”。它以相关法律法规为依据，将民主制度、操作程序、规范运作和群众监督有机结合，建立起一个比较系统、全面、规范的民主治村模式，给新时期乡村治理模式提供了新的思路。2006年7月，“中国村庄治理模式”论坛在嵊州举行，探讨这一新生政治事务的价值和影响，“八郑规程”引起了人们的广泛关注。
“八郑规程”中的“八项制度”是指：民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、工程招投标制度、村务公开制度、民主管理监督制度、村干部谈听评制度、村干部工作追究制度；“八大工作流程”是：选举流程、村务决策流程、财务管理流程、招投标工作流程、村务公开流程、村务监督流程、谈听评流程和村干部责任追究流程。
“八郑规程”的本质是民主自治，核心是依规程治村，具体体现在以下几个方面：
（1）民主通过制度实现。“八郑规程”主要围绕实现“四大民主”、保障“四项权利”的目标在政策法律的框架内，对各项民主管理制度作了梳理、归类、整合、创新和完善，建立起一套比较完整的民主管理制度体系。一是强调制度的全面性。制定了民主选举、村务决策、财务管理、项目管理、村务公开、民主监督、干部考评和责任追究等八项制度，基本涵盖了“四大民主”的所有内容。二是制度的系统性。八项制度相互关联，环环紧扣，是一个递进式的制度体系。三是注重制度的合理性。每项制度的制定，既符合法律政策的要求，又尊重农民的意愿，体现了合情、合理、合法。
（2）制度依靠流程实施。“八郑规程”设立了一套比较严密的操作流程，实现了村干部依靠流程来执行、群众依靠流程来监督、党委政府依靠流程来检查考核的程序要求，使村级各项工作程序化。一是突出流程的配套性。与八项民主制度相对应，制定了八大工作流程。二是强调流程的严密性。每个工作流程中的每个环节，如同链条，环环相扣，缺一不可，避免了村干部的主观随意性。三是注重流程的操作性。关键环节一个不少，不必要的环节尽量精简，有效保障了权力规范运作。
（3）流程依托监督运行。“八郑规程”从体制机制入手，对村干部实行全方位监督。一是管理公开化。细化公开内容，村里大事小事都全面、真实、及时向村民公开，确保农民的知情权。二是监督专门化。专门设立民主管理监督小组，健全民主管理监督机制。三是评议群众化。建立村干部“谈听评制度”：“谈”就是村干部进行年初诺职诺廉和年终述职述廉；“听”就是全体党员、村民代表、村民小组长等集体听取村干部的诺职诺廉和述职述廉；“评”就是与会人员在听的基础上，对村干部进行民主评议，评议结果直接与村干部报酬挂钩。
4.三种个案的同质分析
这三种个案虽然萌芽和发育于不同的时间和不同的政治场域和政治生态中，但它们却有着惊人的同质性。分析它们的特点，也许能让我们更加清晰地理解中国基层民主当下运行的方位和未来的方向。
首先，它们都是在当前的乡村治理实践中自发生成的，后经党委政府的培育而成系统，具有原创性与合理性，也许还预示着中国乡村治理模式发展的方向和潮流。
其次，它们的内容都具系统性和可操作性，涵盖了村庄治理的整个层面，重点锁定在容易导致权力异化的领域和环节。通过具体、详细、严密的规制和制度设计，让公共权力很难找到腐化的空间，有效保证了村民的知情权、参与权、选择权和监督权的行使。
再次，它们都注重通过路径设置来引导村民参与村庄治理。这种特质对于一个缺少民主传统和民主训练的国家和国民来说，尤为难能可贵。因为，“政治参与是提升国民民主素养的最好途径。”(12)
最后，它们都得到了国家政权的认可和推崇。这是三个个案发育和成长的必要条件，同时也说明了它们的诞生与国家政权新时期推进基层民主进步和升级的思路是不谋而合的。
三、超越乡村精英治理模式的思考
乡村典章、夏履程序、八郑规程是中国乡村治理实践中的昙花一现？抑或代表着乡村治理模式转型的方向？也许有不同的判断。但我们必须面对一个基本事实，那就是：乡村政治场域正在发生嬗变。这个政治场域中最为活跃的因素是村民、乡村权力精英和基层政权（乡镇党委和政府）。正是由于这三种因素之间的交互作用导致了本文所述的三个案例的诞生。笔者认为：三种现象的出现是乡村政治生态发展的必然结果，是人们探索超越目前乡村精英治理模式所作出的政治抉择。得出这一结论主要基于以下认识：
1.民主权利开始成为核心利益。乡村治理的权力主体是村民。这一群体和中国社会其他群体一样正悄悄发生着深刻的变化，其中最引人注目的变化莫过于其民主素质的提升。塞缪尔·亨廷顿认为：人类从二十世纪七十年代以来正经历着第三次“民主浪潮”，“第三波”席卷了整个世界并给许多国家造成了前所未有的冲击，同时也让生活其中的人们开始发生悄悄的变化。另外，十五年社会主义市场经济的熏陶正逐渐颠覆中国人的传统价值观和行为模式。因此，清华大学的研究报告认为：改革开放20多年来，包括农民在内的中国民众发生了四大变化，即：由重权转向了重钱，由唯上、唯书转向了唯实，由封闭、保守转向了开放、进取，由不敢竞争、不敢露富转向了理直气壮地追求经济利益。(13) 随着中国乡村经济社会的发展，各种利益的冲突在不断加剧，其中较为引人注目的冲突就发生在农民和执掌乡村治理权力的精英之间。二十多年的基层民主实践让农民开始认识到：争取和捍卫自身利益的最有效手段就是真正行使国家赋予的四项民主权利——民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主权利开始成为农民的核心利益。
然而，客观而言，长期以来农民的民主权利仅仅在民主选举这一环节得到一些体现，在村务决策、村务管理和村务监督这些环节基本看不到“民主”的影子。在中国基层民主已经实行了20年这样一个背景下，农民依然感觉不到民主给其带来的幸福感。选举结束后民主也就结束了，对于他们认真或不认真选出的乡村精英，他们基本无法制约和监督。权力关系出现倒置，精英权力失控，作风不正的现象比较普遍。因此，如何构建一套让乡村权力精英无法为所欲为的制度来弥补当前治理模式的不足也就成了人们不得不面对的课题。
2.乡村权力都有异化的倾向。人们一般认为，乡村社会的发展需要精英的引领，尤其是“经济能人”的示范引导，需要能公正、合法地化解矛盾纠纷，能协调统筹农村社会全面、长远发展，能尊重顺应农民意愿的综合型“能人”。长期以来，农村选举的目的就是选出这样的乡村精英，主要是先富起来的企业家、工商户或种养殖业大户。如义乌2005年新当选的761名村委会主任中，“经商”、“办厂”的有531名，比例为69.99％，新当选的1545名村委会委员中，先富群体占49.7％。(14)
这些被人们寄予厚望的乡村精英果能公正廉洁地行使被委托的乡村公共权力吗？答案是：不必然。乡村权力随时有异化的倾向。新制度经济学的一个基本假定是：人都有机会主义倾向，即人都具有随机应变、投机取巧、为自己牟取更大利益的倾向，也就是人天然具有追求收益内在化、成本外在化的倾向。(15) 乡村治理精英也不例外。这种倾向与道德修养无关。因此，早期精英理论清醒地指出：“自由民主与专制的区别不在于前者无精英，后者有精英，而在于权力精英是否受到制约。”(16) 正如邓小平同志所说：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”(17) 现实中出现的乡村权力异化腐败现象让人们更加清晰地看到，把希望寄托在少数人身上的理想终归是一相情愿的空想，只有通过设置标准化、程序化、流程化、透明化和可操作化的制度才能真正防止精英治理模式的蜕变和异化。制度创新成为人们超越乡村精英治理模式的政治抉择。如“八郑规程”的实行确保了村干部的廉洁自律，2007年1－4月，嵊州市农村信访量为126件，比2006年同期下降41.4％，村干部经济类违法违纪案件大幅下降，仅为2件。
3.三种政治个案与国家政权的政治设想不谋而合。这三个个案都萌芽于草根民主的实践中，具有原创性和自发性，但它们的诞生与国家政权对乡村治理的政治设计是不谋而合的。自《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，中国的农村基层民主取得了长足的进步。这种进步对于促进农村社会的发展起到了难以估量的作用。但随着人们对乡村发展期望值的提高和中国共产党发展农村社会更高的战略目标的出台，沿革20年的乡村精英治理模式的弊端逐渐显露，其中最令人关注的就是乡村权力精英的腐败现象，这直接损害了执政党的形象。“基础不牢，地动山摇”。因此，党的十六届五中全会明确了社会主义新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。管理民主就是要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。乡村典章、夏履程序和八郑规程都是在国家法律法规框架内的制度创新，它们的诞生与国家政权对乡村民主治理模式的未来政治设想是不谋而合的。这是三种个案发育的重要条件。
乡村典章、夏履程序和八郑规程的诞生受到积极评价，但毕竟，中国乡村政治场域的复杂性是超出我们想象的，它们能否保持旺盛的生命力，只有实践才能给我们答案。
注释：
① 《浙江日报》2005年12月17日
② 维尔弗雷多·帕雷托（意）：《精英的兴衰》，上海人民出版社，2003年，第95页
③ 维尔弗雷多·帕雷托（意）：《精英的兴衰》，上海人民出版社，2003年，第95页
④ 仝志辉：《村民选举参与中的精英动员》，《湖北社会科学》，2003年第2期
⑤ 陈朋：《乡村精英、选举与中部地区村庄治理》，mailto:master ＠ nova.gov.cn
⑥ 罗伯特．米歇尔斯（德）：《寡头统治铁律：现代民主制度中的政党社会学》，天津人民出版社，2003年，第380页
⑦ 刘军宁：《共和民主宪政——自由主义思想研究》，上海三联书店出版社，1998年，第194页
⑧ 刘军宁：《共和民主宪政——自由主义思想研究》，上海三联书店出版社，1998年，第195页
⑨ 刘军宁：《共和民主宪政——自由主义思想研究》，上海三联书店出版社，1998年，第191页
⑩ 盛来运：《在“中国村治模式”论坛上的讲话》，2006年7月
(11) 孙建军：《乡村典章：社会主义新农村治理模式的新探索》，中央党校基层党建网
(12) 罗伯特．达尔（美）：《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年，第52页
(13) 《报刊文摘》2002年6月7日
(14) 杨红生：《探寻义乌农村富人的“治村冲动”》，中国商报网站（http://www.cb- h..com）
(15) 卢先祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003年，第66页
(16) 刘军宁：《共和民主宪政——自由主义思想研究》，上海三联书店出版社，1998年，197页
(17) 《邓小平文选》第二卷，人民出版社，1994年，第333页
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