公共治理的基本结构：模型的建构与应用，本文主要内容关键词为：模型论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方新近的公共行政理论多走向了公共治理，并直接影响着中国特色公共行政学的发展。然而，国内对公共治理的引介和研究，并未在实践中得到广泛和有效应用。这种理论与实践的脱节，导致了人们对公共治理的怀疑，甚至否定公共治理在我国的适用性。这种状况有碍于我国社会管理体制改革，值得理论界高度关注和重视。而在我看来，当前的公共治理研究需要反思，人们在公共治理理论与公共治理实践之间，并没有建构有效的公共治理结构框架，没有为公共治理理论应用于公共治理实践提供有效工具。公共治理理论现实化的这个中间环节，恰恰在于公共治理结构。公共治理的结构决定着公共治理的实践，公共治理的结构是公共治理的首要主题。本文研究公共治理的基本结构，正是试图建构起公共治理基本结构的模型，并将其应用于中国特色社会主义事业的共治共建。
一、结构：公共治理的首要主题
如果说治理的概念至今未达成共识是一个理论事实，那么所有的治理理论都主张治理主体的多元化同样是一个理论事实。对此，全球治理委员会具有代表性和权威性的定义可以说明：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”罗伯特·里奇阐述得更加具体：“治理涉及到中央政府、地方政府和其它公共权威，也涉及到在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门。”公共治理虽然以其主体的多元性，区别于统治型和管理型社会治理模式，但是多元公共治理主体之间是何种关系结构，却基本上未提升为探究的主题。由于对公共治理结构的重要性估价不足，公共治理的多元主体关系处于无法操作的混沌状态，严重地影响着公共治理理论在实践中的应用及其实效性。就此而言，从主体的多元性来定义公共治理，是一种未深入内核的浅白描述。
公共治理主体都是受公共问题影响的利害相关的公民（或公民代表，为表述方便，在此统称为“公民”）。公共治理结构作为公共治理主体的制度安排，可以理解为利害相关的公民组成治理共同体的构成方式和对公共问题的治理方式。在整个公共治理中，相对于公共治理行动而言，公共治理结构具有优先性。这种优先性具有四个方面的意义：一是产生上的优先，即X与Y相比离开端更近；二是知识上的优先，即获得X的知识要求Y的知识，而获得Y的知识则不要求X的知识；三是完整性的优先，即X与Y相比更完美；四是独立性的优先，即没有Y，X能存在，但没有X，Y不能存在。由于公共治理结构的这种优先性，公共治理结构的确定构成了公共治理的首要问题。在公共治理结构建构好之前，任何公共治理行动不应该也不能够开展。有人称多中心治理研究的重心问题是其合作机制的建构，事实上未理解清楚公共治理的机制与公共治理结构的逻辑关系，未揭示公共治理结构的首要性，更未领会公共治理结构的主体性意义及其后续功效。
离开公共治理所要求的合理结构，公共治理不仅不能化为实现，毋宁说根本就不是公共治理，而蜕变为管理型甚至统治型社会治理模式。公共治理结构因其优先性，对公共治理有着广泛深刻持续的影响，而这种影响反过来又强化公共治理结构的优先性，使得公共治理结构成为公共治理中毋庸置疑的首要主题。
首先，公共治理结构关涉利害相关者的公民资格。因为参与公共治理意味着对公民共治权利的承认，表明利害相关的公民都是公共问题的影响者，都具有参与治理公共问题的权利。受公共问题影响的公民，都应该相互承认并彼此尊重各自的共治权利，不压制和剥夺其他利害相关的公民的共治权利。对于利害相关的公民的全面发展，法律国籍意义上的公民资格固然重要，政治生活意义上的公民资格则更为重要。前者是受法律保护而为全体公民平等具有，后者则直接由治理结构的体制模式决定；前者具有生活背景的基础意义，后者则直接影响着公民目标的追求、美德的塑造和生活的前景。两千多年前亚里士多德就对这两种公民观做了区分。在其共和主义政体中，重要的是公民事实上参与政治活动，确证自己的公民资格；不参与城邦政治生活的公民，不被承认为城邦的伦理成员。在公共治理结构上，重要的是将所有利害相关的公民都包括在内，形成公共问题共同治理的共同体。公民在共同体中行使共治权利，对其它权利具有建构作用。所以，哈贝马斯将公民政治参与权利提得很高，认为只有人们享有并行使政治参与权，才能使平等的个人自由权、成员身份权、受法律保护权获得合法之法律保障。公共治理结构赋予利害相关的公民协商共治的权利，同样构成其它权利的源泉。
其次，公共治理结构关涉协商合作的有效性。利害相关的公民共同参与公共问题的治理，仍然不能确保公共治理中话语协商的有效性，不能确保公共问题以协商合作的和平方式得以解决。利害相关的公民围绕公共问题所进行的话语协商，应该是在理想的话语环境中进行的，这样才能避免和消除压制和支配的现象，基于相互理解达成有效的协商共识。公共治理中的话语协商，以共同体中的共识话语为媒介，以全体公民的相互理解为前提，是基于理解达成共识的合作活动。公共治理中的话语协商，是言说与聆听、反思与论辩、转换与集中相结合辩证统一的过程。公共治理中的话语协商，要成为达成共识的和平途径，必须建构起理想的话语环境。话语协商的理想环境，由话语协商的程序原则和话语论辩的规则共同构建而成。话语协商的程序原则和论辩规则取决于公共治理结构，并构成公共治理结构的基本内容。公共治理结构有助于形成理想的话语环境，就在于利害相关的公民在协商之前，首先制定出为大家共同遵守的话语协商的程序原则和论辩规则，营造公共问题共同协商解决的和谐环境。在此协商环境下，即使利害相关的公民之间存在不平等，也将基于公共理性而自我克制或得到制止，并且实现公共问题的公共治理。因此，公共治理结构是形成理想话语环境的重要基础，是有效话语协商达成合作共识的根本保证。
最后，公共治理结构关涉权利与义务、利益与负担的分配。公共治理中权利与义务、利益与负担的分配，由利害相关的公民在相互建构的话语环境中协商决定。权利与义务、利益与负担的公平分配，取决于话语环境的理想性，而后者又从根本上受制于公共治理结构。在此意义上，公共治理结构不仅仅是利害相关的公民就公共问题相互协商的方式，也是他们分享治理权利与义务，调节由公共治理产生的利益与负担的分配方式。权利与义务、利益与负担的分配，与社会治理模式是一致的。公共治理中的权利与义务、利益与负担的分配，由参与公共治理的利害相关的公民作为整体自我协商确定，与传统管理型和统治型社会治理模式中由政府决定全然不同。作为协商合作的公共治理，利害相关的公民的相互信任对共识约束的遵从，相互承诺对权利与义务、利益与负担的分配，确保公共问题公共治理的公共性。断言公共治理存在责任和效率的矛盾，合法性与责任性的困境，完全是基于传统行政模式的经验判断，与公共治理相互信任的协商合作相对立，与公共治理结构的首要地位背道而驰。
公共治理结构影响利害相关者的公民资格，影响利害相关的公民协商合作的有效性，影响公共治理中权利与义务、利益与负担的分配，最终影响和决定着公共治理自身。因而，公共治理结构构成了公共治理现实化的基本标志，理所当然是公共治理的首要主题。特别是在社会治理转型的过程中，从公共治理基本结构着手，建立起公共治理基本结构的模型，有着更为现实的重要意义，可以称之为“治理革命”的切入点。
二、模型：公共治理结构的建构
公共治理理念所展示的是这样一幕发生于公共空间的情景：公共问题处于公共空间，与公共问题相关的多元主体皆无绝对权威，他们惟有围绕着公共问题相互协商合作，寻求公共问题的解决之道。这正如阿伦特著名的关于桌子的比喻：桌子将所有人吸引过来，所有人分坐在桌子旁，又一起环绕桌子共同商谈。当公共问题发生的时候，它被公开地摆放在桌子之上，利害相关者聚而论之，共同面对公共问题本身。由于公共治理是利害相关者的协商合作管理，“利害相关者”在公共治理结构的研究中就具有直接的意义，公共治理的基本结构正是建立在利害相关者概念之上。
利害相关者是指受公共问题影响的相关公民表达的是多元治理主体的概念。利害相关者都是共和国的公民，在公共治理中大致可以分为四类：普遍公民、专业人士、职业公务人员和政治领导。职业公务人员和政治领导是理所当然的社会治理者，代表和维护着社会公共利益。正如密尔所说：“历史上凡是在管理事务中以持续的智力和魄力著称的政府一般都是贵族制。”典型的在统治型和管理型社会治理模式中，政治统治和社会管理由职业公务人员和政治领导垄断。在多元主体协商合作的公共治理中，政府不再是惟一也不再具有绝对的权威，但政府仍然必须发挥善治的作用。那种把政府视为多元治理主体中的一员，并与其它多元治理主体平起平坐的观点，是一种纯粹的自组织网络治理模式，容易导致无政府主义的混乱和危险。职业公务人员和政治领导的角色尽管特殊，却同样是利害相关的公民，是“代替我们其余人员的公民”，在公共治理中代表着全体公民的利益。因此，公共治理中的职业公务人员和政治领导不再是传统的支配型政府形象，而是转换升华为服务型政府的公民代表形象。
公共治理基本结构的创新之处，在于公民由消极的被治理者上升为积极的治理者。公共治理依赖于合格的公民资格，又为合格的公民资格创造了生成条件。公民之所以是组成公共治理结构的基本要素，是因为公民是共同体的平等成员，分享着共同体集体的共治权力。共同体作为共和国的组成部分，将共同体治理好是全体公民的共同事业。“共和国”一词的英文是“Republic”，它来源于拉丁语“respublica”；“respublica”的字面含义是“共同的事业”、“共同的产业”。合格的公民既是积极公民又是消极公民。公民担当共同体的治理者，当然属于积极公民。然而，在共同体的公共治理中，公民并不视参与公共治理为至善，这与目的论的公民资格不同，可以称之为构成论的公民资格。前者以公共治理为最高目的，并在公共治理的参与中实现个人的幸福。后者则仅将公共治理当作生活的一部分，与私人生活一起共同构成完满幸福的生活。由于完满生活包含着对公共治理的参与，构成论的公民资格就具有目的论的公民资格的性质，可以减少和消除共治权力的交易和转让、支配和放弃。由于公民完满的生活包括私人生活，构成论的公民同时就具有“守门人”式的工具论公民资格的性质，确保了公共治理得以运行的前提和基础。所以，在公共治理中公民资格必须准确定位，它居于公民资格连续光谱中中左派的位置，是与目的论、工具论、拒斥论的公民资格不同的第四种公民资格。
理想的公共治理结构中应该包括专业人士的成分。专业人士在相关领域具有专业的知识、超常的见识和独特的见解，是共同体公共治理科学发展的关键要素。公共治理基本结构包括专业人士，是因为在公共治理的情景之中，一切服从“无法合理反驳的理由”，而普通公民不具有专家的知识、智慧和眼光，专职公务人员作为专业行政服务者不具有专家的特长。专业人士在公共治理中同样是公民，只是以专家的身份代表着普遍的公民利益。专家参与共同体的公共治理，身临其境作为共同体成员的认同感，恰如作为专家治理自己的家园，用科学的理念引导着共同体的发展。故而公共治理中的专业人士，不能仅仅被视为政府的智囊和参谋；以前传统的组织模式既贬低了专业人士，使其顺领导意图不吐其真言；又割裂了专业人士与普通公民的关系，使其不能代表公民利益。因此，如若职业公务人员与政治领导是公民代表，专家也是共同体公民的成员，全心全意为公共治理服务。
公共治理中普通公民、专业人士、职业公务人员和政治领导共同参与进来，形成公共治理基本结构的模型（如图一所示）。因而共同体的公共治理，不再如以往的公共行政模式，只是政治领导和职业公务人员的事情，而是全体利害相关的公民的共同事务。在这个结构模型中，普通公民、专业人士、职业公务人员建立起合作伙伴关系，建构着全新的行政观念，政治领导在其上实施智慧的治理，开拓公共治理意义上的新型政治—行政关系。但这四者之间又是面向全体公民的相辅相成的共同治理结构，各自发挥不同的作用：普通公民实施伦理治理，专业人士进行科学治理，职业公务人员提供行政服务，政治领导负责统筹协调。普通公民既是政策议题的确定者，又是政策制定的参与者，还是政策执行的参与者，更是政策运作的受惠者；专业人士澄清公共问题的系统关联性，深化普通公民对公共问题的理解，开拓对公共问题公共治理的可能空间；专职公务人员则为积极的公民资格做引导和培养工作，为公民的参与能力和意愿做教育与帮助工作，为公民参与和协商合作做服务工作，为公共政策的执行做负责任的执行工作；政治领导献身于公共事务的前瞻性发展，着眼于社区共同愿景的形成和塑造，对社区共同体实施共识价值观的领导。在这四位一体的共治结构中，四者都处于平等自由的独立地位，任何一方不受其它三方的专断干涉，四者为着共同的目的相互协商合作，而不将自身利益置于共同体利益之上。所以，按照公共治理的基本结构模型，公民由官僚统治的消极被动的市民，变成了积极主动的公共治理的公民；公民社会由弱小的依附者，变成了有效的专业参与者；公共权威由政治领导和职业公务人员手中，回归到治理共同体和公民；公共利益由对公共物品和公共服务的单纯满足，上升为对整个共同体优良生活的公共治理。
普通公民、专业人士、职业公务人员和政治领导皆被视为利害相关的公民，体现着公民与公共行政互动发展的最新阶段。根据图二对政民关系发展路径的描绘，公共治理彻底摆脱了20世纪流行的管理职业主义的支配型形象——普通公民是局外人，政治领导是精英利益的代表，职业公务人员是专家，创立了面向新的时代全新的公共管理范式，必将成为公共管理史上一次真正的哥白尼式的革命。公共治理的这种先进性，具体体现在其基本结构上，却根源于公共治理结构建构的科学原理。
三、共和：公共治理结构的原理
共和乃共和主义的核心理念。将共和视为公共治理基本结构的基本原理，至少有两大理由：其一，公共治理理论本身不能也不足以担当公共治理基本结构的科学原理。公共治理理念与公共治理结构处于公共治理理论的不同层面，而非公共治理结构建构的原理。公共治理的基本结构尽管可以视为公共治理理念的制度化，公共治理的理念却并非自主的，不能构成公共治理基本结构建立的原理。其二，政治是行政的母体，行政根据政治的理念进行建构，体现着政治—行政的弹性二分关系。公共治理理论在当代共和主义的复兴之后悄然兴起，并且表现为当代共和主义理念在公共行政领域的具体应用。公共治理作为一种新兴的公共行政思潮，属于行政共和主义的理论范式，是共和主义之政治哲学典型的政府理论。
当代共和主义继承了古典共和主义的优点，在政体的设计上主张混合均衡的结构。“混合”与“均衡”正是“共和”的理念，构成了古代优良政体的基本原理。古代共和政体皆为混合均衡的政体，即社会几个基本成分共同组成政府、彼此制衡的一种政体。“混合均衡政体”是共和政体的代名词，不仅是古代甚至是今天，最具远见卓识的政治哲学家皆主张“混合均衡政体”，最繁荣强盛的国家都实行“混合均衡政体”。而在建设和谐世界的新世纪之初，在社会治理模式改革并生成“新的治理”的关键时期，共和主义“混合”与“均衡”的理念，则深入到了公共治理的全新范式之中，并首先通过公共治理基本结构展现出来。
公共治理的基本结构，遵循着“混合”的原理。公共治理的概念所表达的正是“混合”的涵义，因而如斯托克所说：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。”公共治理结构中的“混合”包含着以下几个方面：其一，它是民主的因素、贵族的因素、君主的因素的混合，与古典共和主义政体的制度框架相似；在公共治理结构中，普通公民近似民主的因素，专家人士与专职公务人员近似贵族的因素，政治领导近似君主的因素。公共治理基本结构恰恰将普通公民的自由、专业人士的科学、专职公务人员的技巧、政治领导的智慧结合了起来。其二，它是不同领域的混合。普通公民、专业人士、专职公务人员与政治领导分处不同领域，体现着政治一行政一社会的合作共治。这与古典共和主义的混合有相近之处，因为后者的混合是不同阶级之间代表的混合，要求代表某个阶级的政府部门参与政府的一切职能。其三，它是传统、现代与未来的混合。如果传统治理是如韦伯所说卡理斯玛型的，现代治理是由政府垄断的，那么未来的治理不仅包括传统与现代的成分，还体现着科学与民主的发展趋势。公共治理虽然借鉴了古典共和主义的“混合”原理，却比古典共和主义政体的“混合”更加丰富和完备。较之单纯公共治理研究中多元治理主体的混合，共和主义视界中公共治理的“混合”内涵丰富、清晰、深刻得多。
公共治理的基本结构，遵循着“均衡”的原理。公共治理的基本结构体现着混合的特点，却不满足于简单的多元混合。仅有混合，是混乱，是杂多，是大杂烩，容易造成多数人的社会暴政，丧失公共治理的共和精神，蜕变为传统统治型和管理型社会治理模式。这一难题的解决需要引入共和的精神，用以调控和维护单纯混合的自由秩序。根据共和主义政体的均衡原理，公共治理应该在混合的基础上，实现各种力量之间的均衡，从而真正实现公共问题共治的理想。公共治理中的“均衡”原理，鲜明地表现在公共治理之中：其一，利害相关的公民具有平等的共治权利，都具有参与公共治理的均等的言说和行动能力；其二，利害相关的公民就公共问题进行协商之前，制定了协商的程序原则和论辩规则，避免和消除了利害相关的公民之间的不平等。其三，利害相关的公民对于公共问题的协商，以“无法合理反驳的理由”为最高的交往权力，反对和拒绝协商过程中压制和支配现象的发生；其四，利害相关的公民在公共治理的参与中，具有不同的职能分工，处于公共治理过程的不同阶段。公共治理从古典共和主义中继承了均衡的精神，采取了“均分和选择”的切蛋糕办法来实现各要素间的均衡，但公共治理对均衡原理的运用未满足于此。公共治理实现均衡的机制更加复杂，更加依赖于利害相关的公民之间的互动，因而更能有效防范古典共和主义政体中三大要素事实上的非均衡性的发生。所以，在公共治理的基本结构中，“混合”的原理远远不如“均衡”深刻，尽管缺少了“混合”不可能产生出“均衡”。
公共治理基本结构遵循“混合”与“均衡”的原理，正是共和主义“公”、“共”、“和”理念的深刻体现。共和主义主张“公天下”，在公共管理的层面则是“公为天下”，并典型地显现公共治理的范式。共和主义强调“共有”、“共治”、“共享”。“共有”表明公共权力是利害相关的公民的集体权力，不是任何个人、集团、阶级的私产，不得成为任何个人、集团、阶级压迫其他个人、集团、阶级的工具。“共治”表明共同体是利害相关的公民的共同事业，都有参与共同体公共事务治理的权利。“共享”则指利害相关的公民对于公共治理中权利与义务、利益与负担的共同分享与分担。在这三者之中，“共有”是“共治”的前提，“共享”是“共治”的结果，而“共治”则是“共有”与“共享”的关键。“共治”表达的正是公共治理的涵义，公共治理原本就是共和主义的行政范式。
公共治理基本结构的建构遵循“混合”与“均衡”的共和原理，在根本上是由治理共同体“无支配”自由的治理关系决定的。“无支配”是自古至今共和主义的最高价值，故而佩迪特以“无支配的自由”来指称共和主义自由，以区别于自由主义的“无干涉的自由”。根据自由主义无干涉的消极自由观，“无干涉的支配”仍然是自由状态，是可欲的；而“非支配的干涉”虽然可以接受，却是不可欲的。共和主义无支配的自由观则刚好相反，它认为“无干涉的支配”属于不自由状态，是一种需要消除的罪恶，而“非支配的干涉”不但可以接受，而且是可欲的，因为它是自由的保障。在支配与被支配的关系中，支配者可以专断地干预被支配者的选择，尤其是他可以不考虑对方的利益或观点而进行干预。主人与奴隶的关系正是如此，统治型和管理型社会治理模式都是支配型的。公共治理所以超越传统社会治理模式而真正具有伦理的性质，关键在于利害相关的公民之间的协商，消除了压制和支配的存在和可能，从而可以在无支配的理想的话语协商环境中，通过有效的话语协商达成有约束力的共识。但理想的话语协商环境本身，也是由利害相关的公民协商的结果；它决定于公共治理基本结构的合理安排，必须用“混合”与“均衡”的共和原理来规范和约束。
四、启示：公共治理结构的应用
中国特色社会主义事业是团结和凝聚中华人民共和国全国各族人民的共同事业。将中国特色社会主义事业建设好，是全体中国人民的共同事务，需要全体中国人民积极参与进来，实现“共有”、“共治”、“共享”的美好共和国理想。中国特色社会主义事业的根本属性，决定着只能选择公共治理的社会治理模式。中国特色社会主义公共治理，直接关系到中国特色社会主义的成败，需要从长远战略的高度进行规划和选择。因而，既要考虑中国特色社会主义的理想目标，又要考虑中国特色社会主义的现实需要；既需借鉴公共治理基本结构的模型框架，又需灵活运用公共治理基本结构的科学原理。特别是在中国特色社会主义民主政治建设的关键时期，要克服认为治理理论在我国不适用的保守倾向，又要批判没有政府的治理的激进倾向。这就需要着力从公共治理结构上下功夫，加快推进行政管理体制的转型，构建科学民主有效的社会管理格局。
在中国特色社会主义建设过程中，公共治理基本结构给予我们的启示之一是：必须实行由党和国家主导的公共治理模式。这种模式不仅凸显了政治领导的地位，体现着政治与行政的内在逻辑，而且合乎中国的具体国情，合乎中国特色社会主义伟大事业的现实需要，能够为中国特色社会主义公共治理提供坚实基础。尤其是我们这样的发展中国家，正如福山在评析治理运动时所说：“政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”因此，在中国特色社会主义建设过程中，我们要秉着公共治理的精神，坚定不移地实行党和国家主导的治理模式；特别是在社会和民众幼小且不成熟的情况下，在国际社会复杂多变的背景下，党和国家强而有力的领导尤为重要。我国建立中国特色社会主义公共治理，必须加强和巩固党和国家的元治理地位。
在中国特色社会主义建设过程中，公共治理基本结构给予我们的启示之二是：必须实行“混合均衡”的公共治理模式。政府部门要改变服务内容和方式，提供理想的协商环境，将利害相关的公民和专家都凝聚起来，共同协商解决所存在的公共问题。公共治理的这种模式与自组织治理存在本质区别。自组织治理因自组织自身的限制，往往难以通盘权衡。自组织治理以自组织网络为基础，过于强调系统内部及系统之间自组织的力量和作用，否定、忽视国家作为治理主体的地位和作用，有趋向于无政府主义的危险。公共治理在自组织治理基础之上，将政府置于服务和控制的位置，倡导政府和公民对公共问题的合作管理，为公共治理活动掌舵护航。公共治理不反对自组织网络治理，但尤其强调公共治理的“公共性”，突显政府在治理中的作用和责任，即对良好的公共治理秩序负责。
党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，可以说是合乎我国国情的具有创造性的公共治理基本结构。这是我国政府与公民合作管理的典型模式，是政治国家与市民社会的新型关系，是对公共治理的全面深刻诠释。这是个“四位一体”的治理共同体，其中共产党是前瞻性的领导者，政府是负责任的行动者，公民社会是自主自愿的活动者，公民是积极参与的实践者。这个“四位一体”的治理结构，突出了党和政府核心治理的作用，凸显了社会和公民参与共同治理的地位。以国家权力为主导的公共治理，是中国特色社会主义建设所面临的任务和环境的必然选择；以社会和公民为主体的公共治理，合乎我国公民社会和公民资格不断发展的现实需要。在这个“四位一体”的社会管理格局中，党和政府的核心治理能够得到巩固，社会和公民的分散化治理能够赢得发展的基础。这个“四位一体”的公共治理结构，体现着全体人民对政治共同体的共同所有，体现着“共治”对“共有”的具体落实。这是政治－行政－社会－公民混合共治的社会管理格局，合乎全体中国人民的公认的共同的利益，合乎中华人民共和国自身的基本理念，也必定能将共和国的精神转化为具体的现实。
建构中国特色社会主义“四位一体”的公共治理结构，关键是要实行党政分开，转变政府职能；这即是说党和政府在实施社会公共治理时，必须按照公共治理的具体要求，来界定和履行自身的职能，巩固和健全公共治理的管理格局。共和国主张强政府强社会，以实现政府与社会混合均衡的共治理想。在当前党和政府主导的公共治理模式中，党应转向前瞻性的智慧领导，政府应该主要承担四个方面的角色：一是扶助者。政府应提供制度安排保护多元治理主体，准许其参与共同体的公共治理，帮助其实现自主治理；二是服务者。政府应居于辅助的地位，提供公共治理的协商平台，确定公民参与的程序，提供必要的行政资源，教育公民参与的能力和技巧；三是引导者。政府可适当地引导多元治理主体和公民表达共同的愿景，以共同体共识价值观的实质性目标，帮助其追求和实现共同体的共同治理；四是执行者。政府执行应以其高质高效的职业水平，忠实地履行通过协商产生的合法的政策决定，组织公共物品和公共服务的提供以及公共问题的解决。政府的这四大角色表明了政府在公共治理中的“元治理”地位，但政府又是居于辅助地位的，旨在帮助公民进行公共治理。因此，政府职能的转变是个双向的过程，一方面是自上而下的政府改造，政府由官僚行政转向共和行政；另一方面是自下而上的公民社会建设，公民由直接消费转向积极参与。通过政府职能转换，相互提高能力、增进信任、合作共赢。
“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的提出，彻底破除了治理理论在我国不适用的陈腐观点。然而，这个“四位一体”的公共治理结构仍然是基本的、框架性的。对于中国特色社会主义建设，当前至关重要的是，按照“四位一体”的结构，进行社会治理的治道变革；根据共和的基本原理，将“四位一体”的结构，化为具体、周详、严密的工作和行动方案。在这样一个推进中国特色社会主义民主政治建设的进程中，党和政府的元治理作用暴露了出来，因为“管理当局有责任决定是否应该由集权的治理模式转变为以公民为中心的治理模式”。党和政府必须确定这个过程方向的正确性，必须为随之而来的变化承担责任。