常任制下党代表的询问和质询权及其科学运行——以江苏省射阳县为例，本文主要内容关键词为：射阳县论文,党代表论文,江苏省论文,为例论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.11 文献标识码：A 文章编号：1004－1605（2010）10－0004－06
《中国共产党党内监督条例》将询问和质询权赋予了党的地方各级委员会委员和党的地方各级纪律检查委员会委员，而党的地方各级代表大会代表，能否成为党内监督的询问和质询权人，并无党内法规明确规定，需要制度创新。江苏省射阳县是全国党代会常任制试点县，该县积极推行乡镇党代表询问和质询制度，走出了一条基层党内民主监督创新的成功之路。由于询问和质询具有双向沟通的特征和整合多种监督资源的功能，实践中，不仅提升了党内监督效果，促进了基层党内民主的健康发展，同时也推动了全县经济社会发展。实践表明，党代表行使询问和质询权，是党内监督的现实需要，对发展党内民主，完善党内监督制度，提高党的执政能力，具有极为重要的现实意义。
一、赋予党代表询问和质询权是发展党内民主的现实要求
毫无疑问，地方党代会和党代表年会在召开期间，党员主体地位基本得以确立。在党代会与党代表年会闭会期间，由于常任制改革中的党代表任期制设计，地方党委行使的决策权和执行权也受到了一定程度的监督与制约。按党内现行体制安排，党代会所产生的纪检委，专门行使党内监督职能，直接向党代会负责，但按照《中国共产党章程》规定，地方纪检委又要接受同级地方党委领导。这样，纪检委实际上在同级党委的领导之下，因此，“中共党内监督主体在权力运行机制中实际上处于局部性虚位的困境之中”[1]。走出监督虚位或监督乏力困境的办法，只能是进行党内民主的理论创新和实践创新，拓展党代表的监督职能。显然，询问和质询是党内监督的一种有效形式，这种形式不应为地方党委和纪检委所专属，党代表同样应该拥有这项监督权。射阳县以询问和质询活动为抓手，让党代表全程监督决策过程，充分落实代表权利，有效地提高了党委的科学决策水平。由于党代表行使询问和质询权是党内民主监督制度的创新和发展，这种创新必须有序，要把握好几个关键环节。
1.健全的组织机构和合理的党代表队伍结构，是行使询问和质询权的重要保证。射阳县委对党代表监督工作提出了“有人员、有场所、有资金、有台账”的“四有”要求，培植了海通、兴桥、盘湾、长荡等一批党代表监督工作典型乡镇；建立了询问质询、民主议事等一整套完善的操作制度；形成了一支以村组干部、企业经营者、基层党员、老党员等组成的骨干力量。县委成立了由县委书记任组长，县长和纪委书记任副组长的乡镇党代表监督工作领导小组，在县纪委和全县17个乡镇成立了党代表监督工作办公室，在全县17个乡镇共建立党代表监督小组80个，每个小组由6－10人组成。各镇根据工作需要，还组建了农业、工业、社会事业、工程项目建设等专业监督小组，每个小组无职党代表不少于3人，其他人员根据知识结构、从事职业、专业特长等情况配置，负责对相关领域和行业有关工作的监督。
2.科学的运行机制和规范的操作程序，是提升党代表询问和质询水准的关键环节。只有明确党代表询问和质询的对象、范围，以及形式和程序，才能保证在科学的运行机制下实行党代表的询问和质询权。射阳的实践表明，党代表监督工作必须依据《中国共产党章程》和《中国共产党党内监督条例》。一是明确范围。在乡镇，党代表询问和质询的主要对象是乡镇党委、纪委；社区和村（居）、农村基层站所（中心）党组织及党员干部。询问和质询的范围包括遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策，上级党组织和本级党代会决议、决定和工作部署的情况；遵守宪法、法律法规，坚持依法执政的情况；贯彻民主集中制，发展党内民主，保障党员权利，坚持科学执政、民主执政的情况；事关党组织建设、经济和社会发展、群众生产生活等方面重大问题的决策和执行情况；在干部选拔任用工作中执行党和国家有关法律法规情况；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众利益的情况；执行廉洁自律规定和落实党风廉政建设责任制的情况。以上7个方面，几乎包括了乡镇党委中心工作以及党务工作的各个重点环节。二是明确形式。询问和质询一般采用口头、书面和会议三种形式，由乡镇党代表监督办公室负责受理，对符合条件的询问和质询，于2个工作日内将《党代表询问、质询书》送交被询问和质询对象，并告知党代表。被询问和质询对象自收到《党代表询问、质询书》之日起15个工作日内作出书面答复，由其党组织负责人署名后送党代表监督工作办公室。询问和质询事项的办理情况要及时反馈给询问和质询人。三是明确程序。主要指以会议形式行使询问和质询权时，需要按照一定的程序进行。只要具备下列情形之一的，要召开询问和质询会：10名以上党代表联名的；党代表所在党（总）支部选区半数以上党员或五分之一以上群众要求的；代表团（队）过半数以上党代表要求的；党代表对口头或书面询问和质询事项答复或办理情况，连续两次以上不满意的；党组织或党员干部存在较多反映的；出现涉及面广、群众关注度高的热点事项的。询问和质询会议按照确定议题、自查整改、结果反馈、发布公告、召开会议等程序进行。笔者认为，会议询问和质询形式对党内民主监督和党务公开具有积极的推动作用。正如射阳县海通镇党委书记韩步阳所说：“党代表监督既能弥补我个人认知缺陷，还能避免和减少决策失误的机会。党代表参与党内重大事务决策，多角度多层次考虑问题，必使决策更加科学。”
3.明确重点，贴近实际，是保证询问和质询取得实效的重要内容。在乡镇基层开展党内民主监督，必须立足实际。现实中，有些问题虽然看起来很重要，但看不见摸不着，群众觉得“不过瘾”，容易陷入空谈状态，收不到应有的成效。射阳县海通镇在这方面做了有益的探索。党代表行使询问和质询权主要是围绕三个方面进行。一是工作作风。针对少数干部“组织交办事项拖着办，与己不利事项顶着办，好处较多事项瞒着办，困难事项推着办”的不良作风等内容开展询问和质询，切实加强干部作风建设，塑造党员干部良好形象。在一次询问和质询会议上，党代表提出的少数党员干部有制度不执行、有问题不处理、乱花钱不心疼、个别党员干部参与赌博等问题，镇党委主要负责同志当即作出严肃处理的表态，会后镇纪委牵头展开调查，对相关人员进行了组织处理和纪律处分。二是民生问题。党代表经常到车间、田间进行调研，问需于民、问政于民，把事关群众切身利益的难点热点问题整理归类，及时开展询问和质询活动。2006年6月，党代表质询街道建设存在通行不便、污水难排和设施不全等问题后，镇党委立即召开由部分党代表、居民和相关人员参加的听证会，制定整改方案，投资70多万元修建了两条道路及下水道，投资10多万元新建了其他公用设施。“群众利益无小事”，这些具体的利益得到维护，自然就会得到群众的拥护。三是廉洁自律情况。这些年来，党员干部的廉洁自律问题一直是海通镇党代表询问和质询的重点内容。比如，党代表在询问和质询会议上提出了一些村干部养老保险金全部由集体缴纳的问题，镇党委迅速责成审计站、农经中心对各村养老金缴纳情况开展专项审计，清退违规金额12.5万元，并由有关村干部补缴，有2名村干部为此受到了党纪政纪处分。事实证明，只有围绕以上基层群众关注的问题，才能使党代表询问和质询取得实效。
二、影响党代表询问和质询权充分行使的相关因素
赋予党代表询问和质询权是丰富党内监督形式的创新，也是新时期推进党的建设新的伟大工程和发展党内民主的重要举措。射阳县的实践充分表明，党代表通过行使询问和质询权，对党委、纪委和党员干部实施民主监督，拓宽了党内监督的渠道，激发了基层民主监督的活力，有利于维护和发展群众的根本利益，有利于促进农村基层党员干部改进作风，密切党群关系，有利于增强农村基层党员干部的民主法制意识，提高基层党组织的凝聚力和战斗力，有利于促进党内和谐。但是，由于党代表行使询问和质询权是一种党内监督制度创新，在推广过程中，必须消除影响党代表行使询问和质询权的相关因素。
1.对党代表开展询问和质询活动思想认识不统一。根据笔者调查，有些乡镇甚至市县党政领导对党代表行使询问和质询权存有偏见。有人认为，乡镇基层党代表文化水平不高，政治素质不强，询问和质询活动会影响乡镇党委、政府的决策和工作效率，党代表参与和了解党内事务只不过是形式而已，无需过多的重视，过多的参与和监督会扰乱现有的权力秩序；还有的人认为，党代表的询问和质询活动是“找茬子”，会引发群众运动，影响政治稳定和党的集中统一；甚至有的县领导在座谈时表示，领导干部选拔和教育是关键，对班子的监督和对领导干部的监督主要靠上级党委和个人自律，因为对干部的任命权在上级党委，现有的体制已经形成了领导干部只对上负责不对下负责，党代表监督对干部起不到制约作用，上级党委把好关才是关键。诸如此类的顾忌和偏见，对党代表询问和质询等党内民主监督使用的发挥，造成了一定的负面影响。
2.党代表询问和质询权缺少明确的党内法律地位。根据《中国共产党党内监督条例》和《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法》规定，党内询问和质询的权力主体是党委委员和纪委委员。被询问和质询的对象分别是：党委委员询问和质询的对象是所在党委的常委会、同级纪委，所在党委的工作部门、直属机构、派出机关、派出的巡视机构和所在党委批准成立的党组（党委）；纪委委员询问和质询的对象是所在纪委的常委会、派出机关、派驻机构。而并没有赋予党代会代表询问和质询权。实行党代表任期制意味着党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利可以在任期内始终行使，可以随时向党委提出议案、意见和建议，可以依照党法党规行使监督权，而不是“一次性”的代表。然而，推进党代表任期制，这种新的代表活动形式和制度模式，是一个全新的课题，既没有明确具体的规定和要求，也缺少相应的制度与组织保障，需要实行制度创新。射阳县在推进常任制过程中，有许多做法和经验得到中央和省委肯定，射阳也以县委的名义印发了《射阳县乡镇党代表监督工作办法》和《射阳县乡镇党代表询问、质询实施细则》等文件，但这只是基层制度创新，仍存在有的乡镇党委和领导干部不重视、不支持党代表询问和质询活动的现象。因此，必须要有省级以上党委，以《条例》、《办法》等具有党内法规性质的制度规定，赋予党代表询问和质询权，以保证其权威性和制度性。
3.党代表行使询问和质询权的机制保障缺失。首先，缺少“安全”机制。党内诸多法规赋予了党员的监督权利，并对党员监督权利的保障作了规定。从射阳的实践看，虽也搭建了党代表行使询问和质询权的载体和平台，但保障机制还不健全，尤其是在职党代表向党内监督机关要求行使询问和质询权的风险大、代价大，缺乏“安全”感。不少在职党代表怕得罪人，怕遭打击报复，缺少党内监督的勇气，于是就产生只要个人利益没有损失，多一事不如少一事的心理，极易导致党代表政治责任感缺失。其次，缺少党代表行权机制。当前，要理顺党代会与常委会、全委会、党代表的关系还有一定的难度。常任制下，党委会应向代表大会负责并报告工作，接受党代会监督，但由于“年会制”，平时的重大决策只能由全委会决定，甚至常委会决定。从试点看，党代表监督工作虽有专门办公室，但并不具有真正意义的独立性，必然会影响询问和质询作用的有效发挥。再次，缺少制度保障机制。党内民主监督的综合性和复杂性，要求必须有统一配套的制度体系。然而，党代表行使询问和质询权的制度体系还未形成，与党代表询问和质询相关的是代表知情权保障制度、转交制度、协调制度、回避制度、责任免除制度、反馈制度、惩治制度、财政预算经费保障制度等还不健全，影响了党代表询问和质询的预期效果。
三、围绕发展基层党内民主实际，推进党代表询问和质询权科学化运行
党代会常任制是对现行党代会制度的创新和探索，其最终目的是发展党内民主政治，随着这一制度的改革和推进，必然对现行理念和制度造成冲击，对各级党组织和广大党员干部来说，确实存在着思维方式和工作方式的转变问题。为了使党代表的询问和质询权得到健康运行，必须运用科学的方法予以推进。
1.党代表询问和质询要围绕党委、政府的中心工作，形成融决策过程、执行过程和执行结果于一体的监督模式。明确重点内容，是乡镇党代表行使询问和质询权的关键及着力点。询问和质询的重点应放在对乡镇党代会和同级党委、纪委行使权力的监督，突出对决策过程、执行过程和执行结果等关键环节的监督，积极行使党代表的知情权、参与权、表达权和监督权。从实践看，虽然射阳县、盐城市甚至江苏省都相应出台了关于推行乡镇党代表大会代表监督工作的意见，但规定的内容还比较原则，为了使询问和质询真正收到实效，必须要结合基层实际，围绕本地经济社会发展中的重大问题，党组织和党员干部作风中存在的突出问题，以及基层群众反映强烈的关乎切身利益的问题，来确定询问和质询的重点，从而提高针对性和实效性。一是突出决策过程中的询问和质询。这是事前监督。根据乡镇基层政权的特点和党政不可能截然分开的现状，党代表要对各级党政组织的重大事项决策过程进行询问和质询。议题一般是各级党政组织列入决策计划的重大问题和重要事项，也可由党代表监督小组提出，镇党代表监督办公室确定。从射阳的实践看，党代表可以通过民主议事和列席会议等形式实施询问和质询，在民主议事会召开前告知议事党代表，议事会由相关单位领导主持，代表对议题涉及的相关事项进行民主协商和讨论，最后形成议事建议，供党政组织决策参考。县或镇平时召开党委会和党政联席会，应邀请党代表列席会议。会前由县或镇党代表监督办公室就会议内容告知党代表，党代表对会议内容在会上可发表意见和建议，对其合理化建议应予采纳，以保证决策的民主性和科学性。二是突出执行过程中的询问和质询。这是事中监督。各级党政组织在对决策事项的执行过程中，可能会有各种主客观因素而影响决策的执行。在这一过程中，党代表更应发挥询问和质询的监督功能。对执行过程中的询问和质询监督，组织党代表视察巡视是前提，党代表可通过听取汇报、查阅资料、座谈、察看走访等形式来发现问题。这方面需要突破制度瓶颈，按照党章和党内有关规定，巡视是党委的职责，作者认为，常任制条件下，应该赋予党代表巡视职能。因为“一个健全的民主社会，其权力监督的指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者的平行配置、有机统一”[2]。基层经常性的党代表巡视职能的发挥，可以从一定程度上破解现行体制下“看得见的管不着，管得着的看不见”的难题。通过巡视，党代表对决策执行过程中发现问题时，可以采用口头、书面和会议三种形式进行询问和质询。三是突出执行结果的询问和质询。这是事后监督。党代表要通过调查问卷、效果评价等方式，对党政组织决策事项的执行结果进行询问和质询监督。如何进行执行结果评价？党代表监督办公室可以组织党代表对被询问和质询对象对党政组织决策事项的执行结果和问题整改情况在全面了解的基础上，进行满意度测评，如果满意度达不到70％，则不能通过。党代表也可以按同级党委、纪委的委派，参与对决策执行监督过程中发现的特定问题，或满意度测评，连续两次不足70％的责任单位和责任人进行调查问责，并根据调查结果提出责任追究建议。
2.完善党代表服务和联系群众制度，在询问和质询中构建和谐的党群关系。党代表询问和质询其本质是党的群众工作，因为询问和质询的重点内容都与群众利益有关。从这个意义上说，询问和质询只是密切党群关系的载体和平台，党代表是党组织与群众之间的桥梁和纽带。新时期党群关系面临的新情况要求发展党内民主必须坚持党的群众路线，把服务群众、联系群众的工作做细、做实，通过党内民主监督促进党群关系和谐。首先，牢固树立服务和联系群众是党组织主要功能的理念。“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”是党的十七大对新时期党组织的功能所作的科学归纳。由于我们党是执政党，拥有从上至下的强大的组织网络系统，在实践服务宗旨的过程中，可以拓展科学有效的利益协调、愿望诉求、资源整合、权益保障等方面的渠道。在党和群众的关系中，党的政策取向和执行情况、党组织和党员领导干部的思想工作作风对党群关系影响极大。“加强基层组织的服务能力建设，就能通过广泛的社情民意的收集与反映，通过党群宽口径、双向互通的联系渠道，使我们领导机关能够更为清楚地把握人民群众的根本利益，对政策进行检验和纠错，制定能够充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的方针、政策，从而更好地维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益”[3]。其次，构建其代表、服务和联系群众的机制。一是搭建党代表信息平台。向本选区党员群众发放党代表民情联系卡，公布党代表的联系方法；建立党代表联系群众手册，将平时为群众解决工作、生活、思想等方面的实际困难和问题如实记录；落实党代表接待日制度，在镇党员服务中心设党代表接访党员群众专室。二是明确党代表联系对象。在本选区，每位党代表必须明确一个基层党组织、一名老党员、帮扶对象、基层干部、私营业主、一般党员、入党积极分子；建立党委委员和纪委委员联系党代表制度，构建并不断巩固以党代表为纽带的党组织联系党员群众的信息网络。三是落实服务内容。通过定期走访、谈心、座谈等方式，经常收集反映党员群众的愿望和意见，做到下情上传和上情下达；向本选区党员群众宣传党的方针政策，传达党代会精神，团结带领党员群众配合党组织开展活动，做好扶贫济困、服务致富工程等工作，以实际行动构建和谐党群关系。再次，试行专职党代表制。党代表专职化代表了民主政治发展的方向，是代表制发展的必然趋势。随着常任制改革的不断深入，不可避免会触及到代表的身份地位和权威问题，党代表专职化，有利于增强党代表的政治责任感和工作热情，给代表带来自豪感和尊严感；有利于提高党代表的政治素养和专业化水准；有利于党代表相对独立地位的确定，从客观上敢于监督党组织和党员领导干部。当前，无论从党员主体意识的确立，还是物质基础保障，都初步具备了推行党代表专职制的条件。笔者深信，随着党代表询问和质询等党内民主监督的深入推进，党代表的独立性和党员的主体地位将愈来愈突出。
3.积极探索党内民主与人民民主有效衔接的途径，以党内民主促进人民民主，实现基层党代表询问和质询权与基层群众的民主议事权良性互动。党的十七大把发展基层民主作为政治体制改革的“基础性工程”。所谓“基层民主”，应该包括基层党内民主与基层人民民主两大部分，其中基层党内民主是核心问题。因为“作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国共产党要以尊重党员主体地位来推动并实现尊重人民主体地位；以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利”[4]。因此，实行党内民主与人民民主的有效衔接，是新时期推进党的建设新的伟大工程的重大任务，也是推进社会主义民主政治建设的重要途径。在基层，党内民主与人民民主的关系到底如何，怎样实现二者的良性互动，当前，迫切需要实践创新和理论创新。
首先，中国特色社会主义理论体系拓展了我们在理论和实践上科学认识以党内民主促进人民民主的新视野。中国特色社会主义事业面临诸多新情况，党情也在不断发展变化，其中就包括深入探求党内民主与人民民主的关系。胡锦涛同志在新进中央委员、候补中央委员学习贯彻党的十七大精神研讨班上的讲话指出，中国特色社会主义道路是由诸多具体道路构成的我国发展的总道路，这些具体道路，都需要我们在新的实践中继续探索和发展，从而不断丰富和发展中国特色社会主义道路这条我国发展的总道路。当前，我们就是要从深化中国特色社会主义政治发展道路探索的高度和新视野，科学把握党内民主与人民民主的关系，以生动的基层民主实践来彰显二者互动的时代价值。
其次，常任制条件下要充分发挥人大的制度平台作用，以人大民主打通党内民主与人民民主的通道。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，离开人大制度层面的民主创新，会使基层民主失去方向。同时，人民代表大会是我国公民政治参与的主渠道。不可否认，我国基层民主的发展，基本上是在执政党主导下进行的。当前，在农村制约基层民主建设的瓶颈是乡镇政权机构，这是一种国家力量。“在强大的国家力量支配下，作为基层自治组织的民主，其稳固性和防御性往往是脆弱的。村民自治实践中长期存在着的村民自治组织行政化这一顽疾之所以难以治愈，深刻表明基层民主的发展迫切要求同时启动自上而下的国家民主的进程”[5]。那么，在基层如何处理好常任制条件下党代会与人代会的关系，就成了我们打通党内民主与人民民主通道的关键问题。从基层的实践看，每年都要召开人代会，就本地的经济社会发展重大问题作出决定，而常任制要求每年都要召开党代会，对本地的重大问题作出决策。“两会”大同小异，如果刻意“错位”，正如有些单位的党政两位正职一样，一个负责全面工作，一个主持日常工作，容易产生负面作用。笔者认为，农村实行基层自治后，党的领导的内涵包括功能都发生了新变化。党组织的功能作用不再体现在对农村所有事务无所不包地实行决策、执行和管理，而应体现在政治和组织领导；利益表达整合、维护；权力监督和权利保障上。有学者把村民自治条件下农村党组织的角色定为领导核心、国家代理人、政务推行者、村务监督者。[6]在党内民主与人民民主运行机制上，应先党内后党外，即重大问题党内先酝酿，行使决策权，然后把党的主张通过人大变为国家意志，这符合党依法执政的要求。另外，从民主的参与主体和被监督对象来看，党内民主监督的对象是同级党委、纪委。从民主参与的着力点来看，党代会主要是关注党的建设，以及本地经济社会发展中的重大问题。“两会”有共通之处，但人代会显然不宜讨论党自身建设的问题。只要党代会和人代会都能严格按照党章和宪法、法律的规定来运行，最终会殊途同归。
最后，不断探索农村基层党内民主与人民民主有效衔接的新路径。以党内民主推进人民民主，需要党内民主的拓展与延伸。在党代表询问和质询活动的人员构成上，以党代表为主体，可以适当吸收社会各界代表参与。在运行机制上，做到党代表监督和人大代表监督、群众监督、社会舆论监督有机结合。比如，把党代表的民主议事和基层群众的民主议事结合起来；把党代表巡视、质询评议和乡镇人大代表的视察评议结合起来，整合民主监督力量，形成合力。与此同时，将农村基层党内民主政治建设、党组织建设、党员干部作风建设，以及乡镇党委、政府的重要决策来作为询问和质询的重点，既体现了党内民主监督的重点，又显示了其他社会监督的区别，也为广大党员群众参与民主监督提供了平台。以党内民主促进人民民主，具体操作中，最终还是要通过党代表的推动和引领作用来实现。一是要在本地经济社会发展中突出党代表的能力。镇、村发展规划，重大问题的决策要向党代表征求意见，党代表自身要能提出有重要价值的建议和措施；二是党代表要带头执行党的方针政策和国家的法律法规，在镇、村和谐稳定中起表率作用；三是在镇村民主管理中彰显党代表的重要地位，尤其是在镇务村务公开、财务监督等方面，让党代表的作用得以充分发挥，在以党内民主促进人民民主的进程中，突出党组织的主导作用和党员的主体地位。
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