摘要：近年来，城乡一体化进程深化推进，经济处于转型发展的关键时期，城市发展在其中发挥着重要的作用，如何夯实基础、提升优势，增强城市辐射带动能力成为实现“以城带乡、城乡共荣”发展目标的关键所在，也是实现经济顺利转型的内在要求，而城市总体规划因关涉空间结构、产业布局、交通设施建设及发展战略等多种内容，是城市未来建设和发展的方向指引，在编制工作中要强调前瞻性和科学性，秉承创新和与时俱进的理念，准确界定功能定位、整改重点和发展方向，以打造出功能完备、特色凸显的中心城市，促进城市整体建设水平的显著提升，进而发挥其在经济社会发展中的增长极作用，但问题的关键是以往城市总体规划编制工作存在规划理念落后、层次定位不明、公众参与度低等现实问题，这严重阻碍了规划的科学、合理性，为此，本文将以新时代背景下城市总体规划的新要求为研究基点，剖析编制工作存在的不足，并探讨了其未来发展方向，以此推进规划编制工作的优化发展。
关键词：城市；总体规划；编制
1 城市总体规划的要求
1.1 坚持因地制宜
城市总体规划根据城市的实际情况，科学的制定规划目标，对一些重大问题，要实行综合调研和讨论。由于我国国情特殊，在城市规划建设中存在资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我国的城市规划应将树立节约、集约的原则作为制定规划的中心，形成合理的城市功能和城市布局结构，并不断提高城市发展将来会出现的矛盾的预见性，及时缓解矛盾，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。
1.2 要突出经济发展，兼顾环境效益
在城市的规划管理过程中，首先要处理好经济发展与环境保护之间的矛盾，不仅要注重生态保护，防止污染公害，加强城市绿化和美化市容市貌，保卫城市的自然、历史文化遗产，保护城市的地方特色和民俗文化，还要实现城市的现代化发展，建设出一个现代化的、高科技的城市。建设中，应清晰的认识到，城市建设不应以经济效益为全部目标，还要看到污染环境、破坏生态的代价，要保证城市、环境的协调、共同发展。
1.3 提高公众的参与度
城市总体规划的内容和结果直接体现公众的利益。（1）城市规划必须满足公众的物质、精神生活需求，必须是大多数人的价值观体现。（2）城市规划必须对一些资源，尤其是稀缺资源进行合理的分配，如果没有城市居民的参与，以政府意志为代表的规划可能会有不公平的个人观念存在，很容易导致片面和短期行为。（3）城市的未来发展中，公众是最有发言权的。因为，他们在城市中生活的时间很长，有的甚至世代居住在那里，对整个生态环境和历史文化足迹有详细的了解，知道该地区的实际情况，可以为城市的未来发展提供更好的建议，规划的实施与管理有赖于公众的监督。
2 城市总体规划编制工作的现实问题
2.1 缺乏科学有效的规划编制理念
城市总体规划是对城市未来建设和发展的设想，其作为经济活动的直观投影，在编制理念中应该秉承前瞻性、科学性和延展性，但是，编制工作的具体开展需要由人来操作，由于认知架构、教育背景、社会经验、外界环境等诸多因素的影响，致使城市规划存在偏激之处，多将其作为单纯的物质空间进行规划，而忽视了其与社会经济发展需求的有效衔接，具体而言，在城市空间规划上未充分考量宏观经济因素，致使所编制的城市规划在空间规模、土地使用及用地指标上与社会经济及现代化标准之间缺失协同一致性。同时，科学发展观指引下，城市规划应该秉承“以人为本、树立全面、协调、可持续发展”，并强调城乡、区域、人与自然、社会经济等的和谐发展，但是从现实编制工作来看，这些具有时代特色的理念尚未充分融入编制工作中，甚至是偏离本来的轨道，尤其是在借鉴发达国家城市规划理念时，并未将其充分“本土化”而是照葫芦画瓢，由此所编制的城市规划无法适应社会经济发展需求，脱离了现实发展需求。
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2.2 尚未形成准确的层次定位
城市总体规划涉及的内容众多且复杂，需要综合各方面因素进行分析和规划，而其中最为重要的是准确界定城市功能定位，并结合经济社会发展需求规划城市规模、空间布局、交通网络、基础设施等内容，但是从目前规划编制实践来看，城市总体规划包含城市规模和空间结构、总体用地规模、发展实施战略、重大工程建设规划、给水排污系统、电力电信工程规划、公共服务设施、环境绿化建设规划、城乡体系规划、文化古迹规划等，编制工作要全部囊括这些内容，事无巨细，势必会耗费更大的精力，这就需要把握中重点，准确定位城市功能，从而围绕其核心功能展开层次化地规划编制，但是现实是编制者精力有限且未准确把握城市规划的大方向，尚未形成准确地层次定位，致使过多地关注细枝末节，影响了规划的可操作性，不能有效发挥城市规划的真正功效。
3 城市总体规划编制工作的未来发展方向
3.1 准确定位城市发展的战略目标
城市总体规划编制工作的核心内容在于准确定位发展战略目标，这是指引编制工作顺利开展的基础和必要前提，而且国内外许多学者也多次强调城市总体规划根本在于战略性和政策性定位，这是推进城市长期可持续发展的关键所在，为此，城市规划编制工作中要更多地关注城市发展定位、空间结构规划和布局，如最新版本的《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》就在经济、社会、交通、环境等几个层面对伦敦未来20～25年发展进行了整体性的战略部署和规划，以全球顶级商务中心与世界宜居城市作为战略目标，为其该城市的未来建设和发展设定了框架性的指引。具体而言，城市发展战略规划应该围绕竞争力与可持续发展两大主线展开，其中前者更多的强调城市规模、核心功能、经济社会发展水平及其在区域经济中的引领作用，而后者则更多关注的是城市空间布局、交通网络建设、环境与经济社会的和谐度、文化传承及宜居建设等。
3.2 强调城市空间规划的整体性
城市规划的最大作用在于给经济社会发展提供根本性指引，为此，空间规划的整体性更为凸显，其要求在编制规划中要粗细适中，既不能对于土地使用进行事无巨细地部署，也不能对于城镇体系进行过于粗放地规划，城市规划编制与审批是“分权”体制，这决定了总体规划向框架性和整体性方向延伸，规划编制过程中应该转变传统繁琐的规划内容，转而以相对简约的编制内容替代，強调重点，剔除不相关因素，以城市社会经济的实际发展需求为目标，重点关注空间规划的整体性、全局性和矿建性的内容，而具体的实施内容则由下一层级规划来进行完善，由此形成层次定位分明的规划内容，并确保编制内容与现实发展需求充分对接，进而有效发挥城市规划的本质作用。
3.3 推进城市规划的公众参与性
公众参与度的高低在很大程度上决定了城市总体规划的科学性和合理性，尤其是公共管理社会化的加速推进和民主社会思潮的深化发展，这些都将公众参与度作为衡量社会进步与否的关键要素，而城市规划作为社会活动的重要组成部分，其不再是单纯的行政行为，而是一种社会行为，其自然也应该高度重视公众参与性，并积极构建公众参与机制来保障和推进城市规划的科学性、延续性和民主性，而这与《中华人民共和国城乡规划法》的根本指导思想和要求存在高度一致性。在我国传统规划体制中，因为资源占有的不对称性，导致公众与政府规划部门之间存在相差悬殊的博弈，并形成单方面的决策行为和部署，致使公众参与过程流于形式，影响了公民正常权力的行使，为此，新形势下，要加大力度推进多元主体广泛地、有效地参与城市规划编制工作，进而确保城市规划的公正性和科学性。
结束语：
城市总体规划是城市建设和管理的基本依据。城市总体规划是一个研究和确定城市的性质、发展目标、发展规模以及城市形态，统筹安排城市建设用地布局、功能分区，规范城市综合交通体系、水域及绿地系统，提出环境保护目标及重要设施，合理配置城市各项基础设施等项内容的综合性规划。
参考文献：
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[3]谢天成. 新时期北京城市总体规划修编问题研究[J].中国名城，2015（01）.
论文作者:齐严伟
论文发表刊物:《基层建设》2018年第13期
论文发表时间:2018/7/10
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