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在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)里，有一处地方值得注意：第四部分“保障措施”的第一章是“加强教师队伍建设”，放在了“保障经费投入”的前面。这样的排序，表明了国家对于教师队伍重要性的深刻认识，“教育大计，教师为本”，“办好教育，教师是关键”。
今年10月15日，陈小娅副部长在出席“教育发展战略与教育质量”石家庄论坛时，明确指出：“未来10年的教师质量决定着中国教育的成败。”
确实如此，教师队伍的质量直接关系到各类教育特别是基础教育的质量，关系到义务教育的均衡发展与教育公平的实现，关系到中华民族的伟大振兴。我们需要深入思考：如何落实《教育规划纲要》，建设一支高素质的教师队伍？如何在未来逐步完善相关政策，进一步提高教师队伍质量？
实施教师准入制度，把真正的优秀人才遴选进教师行列
《教育规划纲要》指出：“完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关。国家制定教师资格标准，提高教师任职学历标准和品行要求。建立教师资格证书定期登记制度。省级教育行政部门统一组织中小学教师资格考试和资格认定，县级教育行政部门按规定履行中小学教师的招聘录用、职务(职称)评聘、培养培训和考核等管理职能。”形成了比较完整的“国家标准、省里组考、县里管理”的教师准入制度。
我国实行教师资格证书制度已十多年，对提高教师素质、促进教师专业化起到了重要的作用。然而，由于我国仍处于教师专业化的初步阶段，教师资格证书制度所规定的入职门槛仍然过低。
查看相关规定，我们发现：首先，教师资格考试的对象是针对学历不达标的公民，而非所有申请者。其次，教师资格考试科目、标准和考试大纲是由国务院教育行政部门“审定”而非“制定”。这就意味着全国各地的教师资格考试科目、标准和考试大纲只要达到教育部的审定要求，是可以不一致的。而教师资格作为一种法定的国家资格，一经取得，就在全国范围内不受地域限制，具有普遍适用的效力。也就是说，各地对申请者的能力、水平要求不一致而获得的教师资格证书，在全国范围内具有同等的效力，这无形中降低了教师资格考试和教师资格证的公信力。
从考试的实际操作来看，各地教师资格考试的科目基本上只有教育学、心理学。这势必难以真正考查出申请者做教师的能力和水平，必然带来教师资格证书制度自身的贬值，损及通过实施教师资格证书制度提高教师专业素质的初衷。
同时，国家教师资格证制度仍是以学历为本位的制度，即便是实行的教师资格考试，其要求和标准较国家其他职业资格考试诸如律师职业资格考试、会计资格考试、医师资格考试等的要求相对较低，与国际水平差距就更大了。而且对师范生的要求更低：他们只要取得相应的学历，普通活过关，基本上就能获得教师资格证书，这不能不影响我国教师队伍的专业化程度。
所以，在落实《教育规划纲要》的过程中，我们建议建立全国教师资格统一考试制度。要求所有申请进入教师职业的公民，在学历达标的前提下，必须参加全国教师资格统一考试。考试成绩达到录取分数并经认定合格的人员，由教育部授予教师资格证；教师资格考试由教育部安排省级教育行政部门统一组织，每年举行一次。每年报名、考试时间由教育部统一规定。当考试合格、面试过关之后，再经过一年的试用期，确系具备当教师的基本条件与素质，方可申请教师资格证书。取得教师资格者，平时由区县主管，学校使用，必要时由地市统筹调动安排。
鉴于目前的教师资格考试仅考教育学和心理学，难以真正鉴别学生是否具有入职教师职业的能力和水平，建议适当增加能考查申请者当教师的能力和水平的科目，如将教育法规作为考试科目。
从长远来看，未来(即2020年后)还可以考虑进行如下改革：第一，实行教师资格证分层分类制度。既要有幼儿园、小学、中学、职业学校、高等学校教师资格证书，又要有普通、特别、临时教师资格证。第二，分段进行教师资格考试。第一段考试主要考教育学、心理学和课程与教学论方面的知识；第二段主要考学科专业知识，如将来要教语文的教师就考语文、历史、政治、哲学等社会科学方面的知识，将来要教数学的就考数学、物理、化学、计算机等理科方面的基础知识；第三段进行主要教学技能测试，如测试普通活、演讲、辩论、说课、讲课等。第三，实行教师资格证有效期制和更新制，打破教师资格终身制，到期后要进行资格重新认定，对于不合格的教师要注销其教师资格。
我们坚信，只有适当提高教师职业的入职门槛，建立健全教师准入制度与退出制度，才能不断地将真正的优秀人才遴选进教师的行列，从而促进教师专业化水平的提高。
实行教师定期轮换流动制度，促进基础教育均衡发展
《教育规划纲要》明确要求，要“建立健全义务教育学校教师和校长流动机制。城镇中小学教师在评聘高级职务(职称)时，原则上要有一年以上在农村学校或薄弱学校任教经历”。这对于促进城乡基础教育均衡发展具有重要的意义。为落实教师定期流动轮换制，我们建议：
一、制定法规，完善制度。
一方面，要以法规的形式确定教师流动的义务性、流动的程序性、流动的定期性、流动者的待遇等，并进行规范化、制度化的操作，保障教师流动的公正、公平和有效，形成一套完善的教师定期轮换流动制度；另一方面，要制定多向、轮换、定期的流动政策，既可在同级同类学校之间交流，又可在同级不同类学校之间，还可在不同级、不同性质学校之间交流，切实树立起通过教师合理流动促进教育均衡发展的思想。安排教师流动时，也要尽量考虑教师的实际情况。如家庭与学校的距离(一般以就近为宜)，女教师是否处于待生育阶段需要照顾等。
二、实行“同工同酬”政策，强化激励约束机制。
现阶段，实施教师定期轮换流动制最大的障碍，从某种意义上讲，是学校间(特别是优质学校和薄弱学校)教师收入的巨大差距。因此，各区、县教育行政部门必须采取各种措施，统一配置区域内教育资源，逐步统一区域内各校福利的发放标准。通过建立收入平衡机制，即抑制过高、提高过低的教师收入，最终实现优质学校和薄弱学校、城乡学校同级别教师同工同酬，为实现教师流动创造条件。
三、改革教师人事制度。
实行教师全员合同聘任制，实行无校籍管理。要实现教师的定期交流，今后的改革趋势是一般县域内的维持不动，但在大城市应逐步将教师的所属权、管理使用权与招聘权和调配权分开，教师的所属权与管理使用权仍放在区里，由区里负责工资发放、日常管理等，而教师的招聘权、调配权则上收到市教育行政部门，由市级教育行政部门统一根据各区学校的实际需要，确定每年招聘教师的多寡，并负责教师在全市范围内的调配使用。实行“无校籍管理”，教师逐步由单位人变为系统人，便于优化组合，按需设岗，科学管理。
完善教师考核评价制度和建立教师退出制度，促使教师爱岗敬业
《教育规划纲要》里提出，要“加强教师管理，完善教师退出机制”。这是促进教师不断提高自身专业知识和专业技能的一种手段，也是改进学校状况和提高教育质量的一种有效措施。
退出机制与对教师的考核评价紧密相关，在实施这一举措时，我们要注意：
第一，制定更加科学合理的评价体系，采用“发展性教师评价制度”和“绩效管理教师评价制度”并用的评价机制。发展性教师评价制度注意教师的专业发展，着眼点不是对教师进行奖惩。一般由主评与被评方共同制定出双方认可的发展目标，然后由双方共同承担实现目标的职责，不断促进被评方的专业发展，从而达到教师与学校双赢的目标。绩效管理教师评价制度，则是对“发展性评价制度”和“奖惩性评价制度”的有机整合。它既注重教师的专业发展，又重视奖惩在评价过程中的作用。学校将根据绩效评价的结果，向教育局(或学校董事会)提出对优秀教师的奖励和晋级建议；对于不合格教师，采取缓聘、解聘。
第二，合理制定评价标准，真正促进教师素质的提高。科学合理的评价标准应当是多元的，要改变当前我国教师评价标准中过分注重学生考试成绩和升学率的现象，针对教师的专业伦理、学科知识、文化素养、教学能力、指导能力、工作态度、参与意识、合作能力、终身学习以及课堂内外的全部工作进行比较全面的评价。对于一些需要加以规范的行为，评价的标准必须要具体，并且要具有可操作性。，而对于一些复杂的、可以进行探索和创新的方面，标准则不可过细，要为教师留出足够的探索和创新的空间。
第三，采用多种方法考核、评价教师，力求公平公正。如定量考核与定性考核相结合的方法，学生评价、学校评价、家长评价、社会评价相结合的方法，指导性与奖惩性相结合的方法，单项评价与综合评价相结合的方法等。力求多渠道、多角度、多层面地评价教师。
第四，将考核评价教师的结果与绩效工资的发放、专业技术职务评定和退出制度等挂钩，以保证考核评价的有效性。
完善教师权益保障制度，以法律保障教师合法权益
为调动广大义务教育学校在职教师的工作积极性，提高教师工作的吸引力，《教育规划纲要》中明确提出了许多关于义务教育学校教师权益的保障措施。
一、建立并完善教师绩效工资制度。
落实义务教育学校的绩效工资，关键在于有稳定充足的教师绩效工资财政保障机制。首先，要落实经费来源，加大省级财政支付力度。《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定：县级财政优先保障，省级财政加强统筹，中央财政适当支持。其实全国不少县级政府财力匮乏，负债累累，几乎无力承担更多的经费开支，因此，建议加大省级财政的支付力度。其次，尽快制定《义务教育投入法》或《教育投入法》，通过法律形式规定各级政府之间对义务教育投入的比例，进一步完善教育财政转移支付制度。最后，建立绩效工资管理制度。实行绩效工资发放资金由国库集中支付，加快预算批复和资金拨付进度，确保已经落实的资金及时拨付；省、县各级政府绩效工资保障机制预算规定应及早作出，以便县级统筹安排和及时支付；实行收支两条线，对学校利用创收资金支付的津贴和补贴，应当统一纳入到绩效工资体系。
二、建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍。
《教育规划纲要》第五十四条提出，“建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍”。这是一项解决农村教师住房问题，使农村教师“安居乐教”的重要举措。从2007年起湖北省启动农村中小学教师周转房建设试点工作。2007年-2008年，湖北省财政共投入4500万元以奖代补专项资金，推动全省35个试点县(市)投入资金3.1亿元，新建和改造教师周转房6062套，为6000多名农村无房教师提供了基本的住房保障。结合湖北的经验，笔者认为，在建设教师周转宿舍时要注意：一要明确职责。解决好农村中小学教师住房问题的责任主体是各级政府。二要统筹规划，杜绝盲目建没和随意建设。三要制定相关政策，尽快出台《农村中小学教师周转房建设、维修和改造专项补助资金管理办法》，加强对专项经费的管理和使用，并制定和完善好周转宿舍使用管理办法，农村教师周转宿舍属公有房，产权一律归教育局或所在学校，教师个人不得出售、转卖、转让、赠予和租赁。使用年限也要有统一规定，教师调动、离岗或购买住房的应及时退出所住周转宿舍。另外，也要考虑采取措施为农村教师解决价格优惠、有产权的安居房，使之安心从教。
对未来教育政策的建议
《教育规划纲要》面向的是2010-2020年的教育，随着我国经济社会和教育的发展，将对教师队伍提出更高的要求。对此，笔者提出以下四项政策建议。
一、建立教育公务员制度，吸引优秀人才当教师。
众所周知，造成“最优秀”的中学生不愿意报考师范院校、“最有才华”的大学毕业生不愿意当中小学教师的根本原因，是中小学教师的政治、经济、社会地位不高和待遇偏低。尽管《教师法》规定教师的平均工资水平不低于或高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，《义务教育法》也有类似规定，但这一法律规定一方面没有落实到位；另一方面，规定仅局限在工资收入水平上，公务员所享受的各种津贴，教师都很难享受到。在现实中我们可以看到，脆弱的教师津补贴制度，并不能很好地提高农村中小学教师的待遇。就目前而言，许多地区的农村中小学教师，其“三金”等福利尚未得到保障。而在一些财政收入欠佳的县市，在提高农村教师待遇上确实存在困难，相关政策又缺乏明确、强制性的规定。待遇问题直接影响到师范院校的招生质量，影响到现有教师队伍的稳定。
参照世界各国的做法，我们发现，世界上义务教育阶段教师的法律地位大致分为三种类型：一是公务员或教育公务员。法国、德国、日本、韩国等，一般将教师定位为公务员或教育公务员。具有公务员身份的教师，往往具有相当高的职业保障，也必须终身从教。二是公务雇员。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国，一般都将义务教育阶段教师定位为公务雇员。教师由教育行政部门任用，并与之签订雇用合同。三是雇员。欧洲有部分国家将义务教育阶段教师直接定位为雇员，由校长雇用，但由政府支付工资。学术界有学者提出，供我们选择的改革方向有三：将义务教育学校教师纳入公务员队伍；建立独立的教育公务员制度：将义务教育学校教师规定为国家工作人员。
鉴于我国教师队伍的发展现状，我们认为，可以参照日、韩等国的做法，建立独立的教育公务员制度，修改《教师法》或对《公务员法》做出补充规定，将取得教师资格证书并获得教师职位的公办普通中小学教师的身份确认为教育公务员，明确其“公务性”与“专业性”的双重身份，使其享有与公职身份相应的权利和义务，并执行相应的收入分配制度，依法对其实施规范监督，保护中小学教师的政治地位和经济利益。从法律上保证中小学教师的工资待遇与公务员一致，才能提高教师职业的吸引力，进而提高其专业地位与整体素质。
值得一提的是，教师活动的公务性与一般公务员的公务活动有明显的区别，因为教师的教育活动是一种在精神领域具有创造性和个性化的活动，往往需要教师在教育活动中进行独创性的选择与判断，而不同于一般公务员的工作，后者带有程序性和普遍性，创造性与个性化特征不像教师那样鲜明。因此，切忌将教师当成一般的公务员来管理，完全使用行政手段，对教师也搞行政本位，特别是要防止“官本位”，防止出现建立与实行“教育公务员”制皮后可能会对教师专业化带来的不良影响。
二、完善师范生国家公费制度，吸引优秀学生报考师范院校。
2007年9月，12000多名免费师范生走入教育部6所直属师范大学的校门，标志着部属师范大学实行师范生免费教育即师范生国家公费制度正式启动。但同时也有很多人关注：免费师范教育能在多大程度上解决我国农村师资短缺、整体水平不高以及师资发展严重失衡的难题？如何让他们真正走向基层并在农村发挥作用？经过调研发现：仅靠6所部属师范大学的免费师范生难以从根本上解决我国农村师资短缺、整体水平不高和师资发展严重失衡的难题。解决我国农村师资问题的根本出路在于：在全国所有师范院校包括省属师范院校推广师范生国家公费制度。
原因在于，6所部属师范大学的公费师范生很难真正地服务于师资最为短缺的中西部基层农村。一方面，6所部属师范大学的公费师范生数量太少，难以满足中西部农村的教师缺口；另一方面，从以往6所部属师范大学的师范毕业生的流向来看，由于部属师范大学的师范毕业生整体素质水平较高，社会声誉较好，因此，这些学校的毕业生一般流向东部沿海经济发达地区，留在中西部的也主要留在大中城市，至少也留在县城或是经济较为发达的镇级学校。可见，这些师范院校的毕业生不太可能到教师真正稀缺的中西部农村，即使去了，也主要是留在高中任教。他们很难到最需要教师的义务教育学校，服务于乡村级中小学校。这些毕业生的流向与这项制度的设立初衷相去甚远。因此，这为数不多的6所部属师范大学的公费师范生对于整个中西部农村的师资短缺而言，无异于杯水车薪。在当前形势下，指望这6所部属师范大学的公费师范生从根本上解决农村师资短缺、素质不高的问题并促进教育均衡发展，是不太现实的。而最有可能到这些地方任教的应该是同一省市的省属师范院校的师范毕业生。由此可见，解决中西部农村师资数量短缺、质量不高的根本出路应该是将公费师范生政策推广到省属地方师范院校，从而有更多的公费师范生投身于农村基层的中小学教育。
既然公费，就要涉及到经费问题。这笔钱从哪里来，如何有效地使用？也都是亟待解决的问题。
对于师范生公费所需的费用，由于各省(市)属师范院校的师范毕业生大多服务于本省的基础教育，本着“谁受益，谁埋单”的原则，同时考虑到我国地区经济发展不平衡的实际，中央政府可根据各地区的实际情况，实行“分类承担”的政策，即将全国依经济发展水平划分为三类地区：广东、上海、浙江、北京等经济发达的地区，可以考虑让这些地区的地方政府拿出专项经费，中央政府对免费师范教育实施好的地方和高校给予经费奖励。对于湖北、湖南、江西等中部经济欠发达的省份，可以考虑由中央政府通过转移支付提供30％，地方政府承担70％的经费来解决免费师范教育的经费问题。同时，中央政府对免费师范教育实施好的地方和高校给予经费奖励。对于青海、西藏、新疆等西部经济不发达的省(自治区)，中央政府要加大财政转移支付的力度，可由中央通过转移支付提供50％，地方政府承担50％的经费来解决免费师范教育的经费问题。在中央财力许可的情况下，考虑到这些地区经济发展的实际，也可逐步实现由中央通过转移支付提供70％，地方政府承担30％的经费来解决。按照分类实施、逐步推进、整体发展的原则开展师范生免费教育。
三、建立政府购买公共教育服务岗位制度，鼓励师范毕业生去中西部农村地区任教。
实行师范生免费教育，在某种意义上，还只相当于“种菜”，还不是“买菜”，还缺少一个国家购买公共教育服务岗位制度来配合。只有“种菜”与“买菜”两者相结合，农村教师缺乏的问题才能有望真正解决。我们认为，建立并完善更加符合市场经济原则和人才流动原则的政府购买公共教育服务岗位制度，实行“谁需要，谁购买，需要多少，购买多少”，应该是下一步积极考虑的政策措施。我们的具体建议有：
首先，由中央财政在农村贫困地区设立足额的国家教师岗位，分5年实施；国家教师岗位占用当地教师编制，由县级教育行政部门统一管理，实行聘任制，合同管理，聘期3年；国家教师岗位实行公开招聘，被聘人员需具有专科或专科以上学历，并具有国家颁发的教师资格证书；按照相应的学历、任职年限和职称，除享受国家规定的基本工资待遇外，给予特殊津贴，每年不少于1.5万元人民币；制定大学毕业生有差别的还贷制度，对于愿意到农村任聘国家教师岗位的大学毕业生，可减少其还款或取消其还款，以鼓励和激励大学生到农村建功立业，扩大大学生就业渠道，缓解大学生就业压力。
其次，在国家教师岗位上服务满3年的，如果表现优秀并愿意继续留在基层任教，经过选拔，由国家或省教育厅出资送到国外攻读教育硕士学位；按县(市、区)每年接收的实际在岗人数和每人每年1万元的标准，对县(市、区)的国家教师岗位工作予以专项补助或奖励；由各地教育部门统一为在岗的国家教师办理基本医疗保险和大病医疗保险，所需经费统一纳入财政预算。
最后，还要做好岗前培训、集中选派以及继续教育培训工作。对已经在岗工作的国家教师进行免费的继续教育培训，使每个人在3年服务期内有3次免费培训机会。
四、制定并实施教师专业伦理规范，提高教师队伍整体素质。
教师专业伦理规范，是指教师在教育过程中自觉遵守的道德规范和行为准则。尽快制定并实施教师专业伦理规范，不仅是教师专业化发展的要求，而且是当今教育改革的需要。
上个世纪以来，世界各国相继制定了教师专业伦理规范。1929年，“全美教育协会”通过《教育专业伦理规范》，后于1975年作了重大修订，提出了教师对专业和学生应履行的16条伦理规范。1951年，日本教职员组合制定了《教师伦理纲领》，用以指导日本教师的道德行为规范。
教师专业伦理规范，也是推进教师专业化的一项重要措施。时代呼唤教师从“经验型教师”走向“专业型教师”。经验型教师仅凭职业道德来约束，相对带有被动受制约性；而专业型教师需通过专业伦理规范来引导，体现出教师的自主性与自觉性。教师专业伦理规范作为一种专业的伦理要求，不同于普通职业道德规范，应当从专业角度出发，体现出教师的专业素质与专业精神。制定时应注意以下几点：
第一，应当立足大众伦理和世俗性道德。教师专业伦理规范的制定，既要从政治立场、思想倾向、教学态度等方面对教师进行全面规范，但也不应过分强调政治伦理，一味追求远离大众的理想人格，尤其不宜用口号式的语言来表述，而应着眼于伦理底线，更多地着眼于教师的日常行为规范。如要求教师“记住学生的名字”，“不能对学生发火”，“不得在公众面前批评学生”等。要求教师在日常生活情境中作出正确的伦理规范选择。
第二，从以学生为本的角度去规约教师专业伦理。以往在我国教师职业道德规范中，总是着眼于维护教师的中心地位与形象，如“维护其他教师在学生中的威信”，这是不妥当的。应改变过去只注重从教师角度去确立职业道德规范的传统，转变为注重服务学生、以生为本，来表述教师专业伦理规范，如：“教师对学生要以礼相待”，“对学生真诚对待，富有幽默感，力争公道”，“教师在发现自己有错误时应敢于承认错误”等，体现出师生平等的价值追求。
第三，教师专业伦理规范应趋于多元化。过去我国教师职业道德规范往往表现出单一化的特征。而教师专业化要求专业伦理规范趋于多元化，强调教师不能以个人意志和价值观强加于学生。如“不得根据种族、信仰、性别、国籍、婚姻状况、家庭、社会及文化背景而不公正地对待学生”；“不得故意隐瞒或歪曲与学生进步有关的材料”。
(说明：参与本文讨论的还有申国昌教授、涂艳国教授、程斯辉教授、靖国平教授、谭细龙教授、王祖琴教授、姚刚研究员、陈冬新编审、李梦卿副教授)