从伊拉克战争看国际法面临的冲击与命运，本文主要内容关键词为：国际法论文,伊拉克战争论文,命运论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF90 文献标识码：A
2003年3月20日，美英联军不顾包括中、法、俄三个联合国安理会常任理事国在内的国际社会的反对，未经联合国安理会授权，悍然发动了对伊拉克的军事打击，造成了伊拉克平民的大量伤亡和伊拉克文化的空前破坏。虽然从军事意义上讲，伊拉克战争已经结束，但从政治意义上说，战争造成的问题却越来越多，尤其是战争对国际法和联合国集体安全制度的冲击，以及由此导致的对国际法和联合国的“信用危机”，将国际法带到了一个与1945年联合国成立时同样具有决定性的“岔路口”。面对由伊拉克战争所引起的这一国际法的“伊拉克危机”，渴望和平与安全的国际社会，一方面谴责美英的侵略行径，另一方面要求重塑联合国与国际法的权威，从而激发了以改革联合国，完善国际法为主要内容的讨论与思考。在这种情况下，一贯坚持正义，爱好和平的中国人民，特别是中国的国际法学者，是不能没有自己的立场和声音的。有鉴于此，本文针对美英发动伊拉克战争的种种“理由”，分析了这场战争违反国际法的本质和对国际法所造成的冲击，并在此基础上讨论了革新现行国际法的必要性和可能性。抛砖引玉，以引起同行的讨论。
一、伊拉克战争：合法性质疑
为了证明伊拉克战争的合法性，美国拼凑了攻打伊拉克的种种“理由”，其中主要有：
（一）美国认为，伊拉克与“9·11”恐怖主义袭击有联系，并储存着大规模杀伤性武器，从而构成了对美国国家安全的威胁。为了消除这种潜在的威胁，美国需要对其进行“先发制人”的军事打击。
首先应当指出，美国总统布什和五角大楼编造上述理由的目的是为了获得美国国会的授权，从而使攻打伊拉克的军事行动具有国内法上的合法性。然而，这种合法性的证据是不存在的。据美国负责在伊拉克寻找违禁武器的戴维·凯提供的报告，他领导的行动小组在伊拉克进行了4个多月的搜寻，并未发现任何ABC（核、生物和化学武器的简称）武器。联合国前武器核查官布利克斯也说，伊拉克的大规模杀伤性武器早在10年前就销毁了。另外，到目前为止，也没有证据证明伊拉克与“9·11”事件有联系。可见，美英武力攻打伊拉克的决定是建立在一堆“不完整的、片面的、甚至拼凑而成的材料基础之上”的，缺乏真正的事实依据。正因为如此，不论是对伊战争开始之时，还是对伊战争结束之后，美、英两国国内均对这场战争的“合法性”提出了广泛的质疑，并由此导致了其国内政治危机。
退一步说，即使对伊战争获得了美国国会的授权，具有国内法上的合法性，它在国际法上也是不合法的。一项以违反国际法的方式所作出的授权，虽然符合国内法，但也仅仅是有助于确定该国违反国际义务的事实，而并不在国际上确定该国行为的合法性。[1](P47)在国际关系中，一国的国内法决不能取代国际法。美国对伊拉克的“先发制人”打击在国际法上找不到任何法律依据，相反它是对自卫权的曲解和滥用，是对禁止使用武力或以武力相威胁的国际法准则的严重践踏。
自卫作为国家的一项主权权利久已存在，而且常常被称之为国家的“自然权利”。但是，自卫权的功能及其适用范围在不同的法律体制下是不同的。在传统国际法中，国际社会的安全保障主要是以“个体”或“个体联盟”的方式实现的，国家拥有诉诸战争的绝对权利，自卫作为使用武力的方式，其条件和适用范围缺乏任何法律管制。然而，第一次世界大战以后，随着对国家使用武力权利的法律限制逐步加强直到最终废止，自卫作为使用武力的合法根据便成了现代国际法解决的一个十分重要问题。
在第二次世界大战废墟上孕育起来的《联合国宪章》不仅当然禁止战争，而且以普遍禁止使用武力为原则，并在此基础上把维护国际和平与安全的责任和权力赋予联合国安理会，建立了集体安全保障制度。在这样的法律规制内，《联合国宪章》第51条给国家保留了单独或集体自卫的权利。根据第51条之规定，自卫作为禁止使用武力的例外，必须符合以下条件：
第一，自卫必须是而且只能是对已经实际发生的武力攻击进行的反击。首先使用武力攻击他国，即构成对他国的领土完整和政治独立的侵犯，这是被侵犯国得以使用武力予以反击的合法根据。“受武力攻击”是联合国会员国得行使自卫权的首要条件和唯一的合法理由。因此，宪章规定的合法自卫是一种严格意义上的“后发制人”的自卫。任何其他情况下的所谓自卫（包括“先发制人”的自卫）都是非法的。美国借口伊拉克与“9·11”事件有联系并存有大规模杀伤性武器，发动对伊拉克的武力攻击和占领，显然不符合宪章关于自卫权行使的合法条件，相反，美英对伊拉克的武力攻击，倒是构成伊拉克人民进行合法自卫的理由，而且，只要美英联军继续在伊拉克进行占领，伊拉克人民就拥有进行自卫的权利。
第二，自卫权只有在安理会采取必要办法，以维护国际和平及安全以前才得行使。可见，在联合国集体安全保障体制下，自卫只是一种临时的紧急救助办法。而且，当事国所采取的这种办法必须立即向安理会报告。一旦安理会对此作出决定并采取了相应行动，当事国必须服从，并中止其与安理会决定不相符的自卫措施。在伊拉克战争中，由于自卫的前提不存在，美英联军的行动也就根本谈不上是什么“紧急救助办法”，而是不折不扣的武装入侵。
（二）联合国安理会于2002年底通过的1441号决议，对伊拉克未按照687(1991)号决议的要求准确、充分、彻底、完全地透露其发展大规模杀伤性武器的方案，提出了警告：“伊拉克如继续违反义务将面临严重后果”，美英等国认为，这就意味着可以对伊拉克采取军事行动，因此，安理会不必再行决议，即可以联合国的名义对伊拉克采取军事行动。
然而，上述理由是不能成立的。事实上，在美英发动对伊战争之前，联合国安理会一直存在着主战与主查的重大分歧。除英国、美国以外的其他安理会常任理事国（中、法、俄）均主张应给予伊拉克一定的时间与核监会合作，消除可能存在的大规模杀伤性武器，从而避免使用武力，以便在联合国框架内政治解决伊拉克武器核查危机，三国为此还进行了大量的外交斡旋活动。在这种情况下，安理会不可能达成对伊动武的决定。因为根据联合国安理会的表决程序，关于程序事项以外的一切事项的决定，应以9个理事国的可决票决定之，其中应包括5个常任理事国的同意票在内。显然，对伊动武问题属于程序事项以外的事项。既然中、法、俄都不同意对伊拉克动武，当然就不可能有对伊拉克采取军事行动的明确授权，1441号决议所提出的警告也就只不过是解决伊拉克武器核查危机的一种政治手段，而决不能解释为美英发动对伊战争的合法根据。在没有联合国安理会明确授权的情况下，美英发动的伊拉克战争只能是美英为实现自身的政治目的和经济利益所采取的单方面军事行动，是美国企图以单边主义取代联合国集体安全体系，建立以美国为主导的世界秩序的一次军事冒险。
众所周知，联合国集体安全制度是在总结第二次世界大战的惨重教训的基础上建立起来的，是现代国际法发展的最重要成果之一。《联合国宪章》将维持国际和平及安全之主要责任授予安理会，且确认安理会在履行此项责任时，系代表各成员国行事，其决定的集体措施对各成员国均具有拘束力。根据宪章第7章的规定，联合国集体安全制度主要包括以下几个方面：
1.安理会是联合国内唯一有权对“任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”作出判断的机构。安理会的这种“国际裁判官”的地位，任何国家均无权取代。美国在伊拉克战争中所奉行的单边主义战略，实际上就是取代联合国安理会而充当“国际裁判官”的霸权行为。
2.安理会是联合国内唯一有权采取包括军事行动在内的一切必要措施来“防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏”的机构。而对于国家来说，只有在武力攻击，且安理会尚未采取行动之时，被侵害国才有权进行单独或集体自卫。因此，即使伊拉克存有或正在研制大规模杀伤性武器，造成了对国际和平之威胁，也只能由联合国安理会决定采取集体措施，美国无权对其采取单方面的军事行动。
3.在联合国安理会决定的集体措施中，军事手段只是最后的制裁措施。这种措施是以合法使用的集体武力来对付个别国家非法使用武力的行为，目的在于消除对和平之威胁和制止侵略。但是，如果能以“必要或合宜之临时办法”以及武力以外之其他办法（包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具、之局部或全部停止，以及外交关系之断绝）达到上述目的，则应尽量避免“空海陆军行动”。这是联合国的宗旨要求，也是禁止使用武力原则在集体安全制度中的具体体现。美国崇尚武力万能，以武力作为推行国家政策的工具，凭借自身超强的军事实力，频繁发动对外武力攻击，不仅没有给世界带来和平、安全与稳定，相反，只能带来仇恨并滋生更严重的恐怖主义行动。埃及总统穆巴拉克说得好：“当战争（伊拉克战争——作者注）结束以后——如果真能结束的话，这场战争将会带来可怕的后果，过去只有一个本·拉登，今后会有一百个本·拉登。”自美国总统布什5月1日宣布对伊战争结束以来，伊拉克发生了不计其数的袭击事件，美国在这些袭击事件中死亡的士兵人数已超过122人（注：截止时间为2003年11月10日。）。仅11月2日被袭击的一架美国直升机，死亡士兵就达15人。穆巴拉克的预言不幸已成为现实。
（三）美国认为，萨达姆领导的伊拉克政府是独裁的残暴政府，给伊拉克人民带来了灾难和不幸。对伊发动战争是为了解放伊拉克人民，建立一个民主的伊拉克政府。
在这里，美国以“救世主”自居，更加暴露了其干涉伊拉克内政，侵犯伊拉克主权、政治独立和领土完整的不法本质。伊拉克是一个主权国家，与美国一样同为联合国会员国。不论其政府还是萨达姆本人在国内是如何独裁，他们的命运只能由伊拉克人民来决定；不论其政府还是萨达姆本人在国际上是如何违反国际法，对他们的制裁也只能由联合国依国际法进行。伊拉克人民对其政府的不满决不能成为美国对伊拉克发动战争的理由，因为再好的政府、再好的制度也不能以武力强加给他国人民；国际社会对伊拉克的制裁并不当然赋予美国可以随意对伊拉克进行军事打击的国际法权力和权利，因为伊拉克作为主权国家只受国际法约束，任何其他国家绕开联合国对其采取单独或集体的武力攻击和占领，均是违反国际法的不法行为。
国家主权的独立和平等、人民自决以及不干涉内政，是国际法的基本原则，尊重各国人民的平等权利和民族自决权，是发展各国间友好关系，促进世界和平的基础和条件。上述国际法基本原则在现代国际法的众多法律文件中均得到反复重申和确认，也获得了大量国际实践的支持和证实。《联合国宪章》作为最普遍的政府间国际组织的基本章程，在其序言中庄严宣布“大小各国平等权利之信念”，在第1条第2款把“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”作为联合国的宗旨，在第2条第1款规定“本组织系基于各会员国主权平等之原则”，第7款还规定“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决”。1970年10月联大通过的，《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》规定“各国一律享有主权平等。各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同，均有平等权利与责任，并为国际社会之平等会员国”，“每一国均有选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移让之权利，不受他国任何形式之干涉”，“任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务。因此，武装干涉及对国家人格或其政治、经济及文化要素之一切其他形式之干预或试图威胁，均系违反国际法”。此外，1965年《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》，1974年《各国经济权利和义务宪章》和《建立新的国际经济秩序宣言》等均对上述原则相继作出了规定。另外，许多区域性国际文件，如，《阿拉伯国家联盟公约》(1945)、《美洲国家组织宪章》(1948)、《非洲统一组织宪章》(1963)、《东南亚国家联盟成立宣言》(1967)，《欧洲关于指导与会国间关系原则的宣言》(1975)等，也都确认了上述原则。
美国和英国均是联合国的创始会员国和联合国安全理事会常任理事国，明确承诺接受上述原则的约束，承担尊重他国主权，维护世界和平与安全的国际义务。然而，美英却不遵守承诺和应履行的国际义务，以“解放伊拉克人民”为借口，对伊拉克进行武力攻击和占领，既严重践踏了国际法的准则，又严重侵犯了伊拉克的领土主权和政治独立。根据联大1974年12月通过的《关于侵略定义的决议》第1条和第3条的规定，美英发动的伊拉克战争是地地道道的侵略战争，其行为已构成“破坏国际和平的罪行”，应当受到联合国和国际社会依国际法的制裁！
二、伊拉克危机：国际法的“信用危机”
然而，时至今日，美英的侵略行为除了受到国际舆论的谴责以外，联合国未对其进行任何制裁！虽然联合国在战前作了大量的外交和政治努力，以阻止伊拉克战争的发生，但是，在伊拉克战争进行时和结束后，联合国却没有采取任何实质性的措施，制止和制裁美英的侵略行为。联合国面对美英这样严重的国际不法行为而不作为的客观事实，不仅使国际社会对联合国极度失望和不满，而且使世界人民对国际法的作用和价值产生了怀疑，以至于有人提出：“大学里的国际法专业应当取消！”如果说美英发动对伊战争是对联合国的挑战和冲击，那么，联合国面对这种挑战的不作为行为，则是对国际法的更大冲击。因为由此造成的对国际法的“信用危机”，从根本上动摇了国际法治的社会心理基础。从这个意义上说，伊拉克危机不仅仅是联合国的危机，更是国际法的危机！
不论是在国内社会，还是在国际社会，法律运行并发挥其作用的基础都是社会成员对法律理念和价值的确信。一种法律，即使在内容上合乎道德，在形式上符合规范，如果缺乏社会成员对它的信用，那也只是纸上谈兵，毫无作用。法律制定出来的真正目的是要求其适用的社会成员自觉地遵守法律，而这种“自觉”是建立在对法律理念和价值的确信基础之上的。由伊拉克战争所引发的这场国际法危机，其实质就是动摇了人们对国际法价值和作用的“确信”，从而在更深层次上造成了对国际法的冲击。
信用危机（或称确信危机）是一种心理危机。分析起来，由伊拉克战争所导致的国际法信用危机，是由以下三种心理情结构成的：
“不平”。将此次伊拉克战争与海湾战争进行比较，这种“不平”就会油然而生。应当说，1990年8月2日伊拉克对科威特的入侵和吞并，与今年3月20日美英对伊拉克的入侵和占领，在国际法上，性质是相同的，即都是违反联合国宪章，侵犯他国主权、领土完整和政治独立的国际不法行为，应一律受到国际社会依国际法的制裁。然而，对于性质相同的这两次战争，联合国却采取了两种截然不同的态度：积极作为与不作为。
1990年8月2日，伊拉克入侵科威特。从当天开始，到1990年11月29日止，前后不到4个月的时间里，联合国安理会针对伊拉克的入侵行为，依宪章第7章陆续通过了12项决议，对伊拉克实施了警告、经济制裁、武器禁运、空中封锁，直至授权多国部队对其进行武力驱赶等一系列强制措施，最终恢复了科威特的国家独立和主权。不仅如此，伊拉克还受到长达13年的制裁，给伊拉克人民带来了灾难性的后果。尽管有的学者提出了“海湾战争是联合国安理会授权的一次滥用”的质疑，[2](P54)但由于它获得了联合国安理会的特别授权，也就使其具有了国际法上的合法性。对此，是不容否定的。然而让人不平的是，既然联合国安理会针对伊拉克对科威持的入侵和吞并，采取了包括经济制裁、武器禁运、空中封锁直至武力驱赶等一系列集体行动，那么，为什么不针对美英对伊拉克的武力攻击和占领采取类似的集体行动呢？要知道，既然美国和伊拉克都是联合国的会员国，那么，就应该在受到《联合国宪章》和国际法同等保护的同时也应受到同等约束。在法律面前各国地位平等，这是法律实施的正义要求。显然，联合国安理会对美国和伊拉克所采取的不同态度是不公平的，有违法律实施之正义要求。
“无奈”。面对上述不公，人们除了为之鸣不平以外，却别无他法，只能摇头叹息，无可奈何。因为这种不公恰恰是由联合国的集体安全制度本身的缺陷造成的。
首先，担负维持国际和平与安全重任的联合国安理会，是一个以大国为核心的集体安全机构，5个常任理事国享有否决权，安理会在断定和平之破坏或侵略行为是否存在，以及确定具体制裁对象和制裁措施时，均需五大国的一致通过。因此，当问题牵涉到大国或其有关利益时，安理会便不可能作出有效的“断定”，更不可能采取任何强制制裁措施。只有在大国未直接卷入的若干情况下，安理会才有可能据宪章第7章采取强制行动。[3](P182-183)海湾战争之所以能够获得安理会的明确授权，美英发动的对伊战争之所以得不到安理会的制止和制裁，其症结就在于此。
其次，联合国集体安全机构缺乏一支真正由自己直接管辖并指挥、其规模和实力均超过任何一个国家的、由各成员国共同配备的国际军队，从而在许多情况下丧失了执行集体强制措施的行动能力。其结果是，联合国及其安理会成了超级大国及霸权主义操纵并为其大国利己主义效劳的合法图章。虽然宪章第43条规定了各会员国提供军队组建联合国军队的义务，但对于军队的规模、类型及各国承担的定额等具体安排，各国几经磋商，均未能达成协议。因此，对有关制裁措施至关重要的国际军队，迄今尚未建立起来。在这种情况下，美国作为现时唯一的超级大国，无疑可以左右联合国的命运，主宰联合国的行动，甚至取代联合国推行其单边主义。伊拉克战争，就是美国这种单边主义战略的“试验田”。其实，联合国集体安全制度的上述缺陷也是由现行国际法本身的弱点所决定的。集体安全制度作为现代国际法的一种重要制度，不可能克服和超越现行国际法的弱点。因此，国际社会面对大国或强国的国际不法行为所表现出的“无奈”，追根到底，是由国际法本身造成的。
众所周知，国际法是国家之间的法律。与国内法相比，它不是以统治权和统一的强力部门为基础的法律，不像国内法那样具有超于当事者（国家）的实质的最高权威。国际法基本上是一种以国际社会主权者“相互协作”为条件的法律体系。它的形成、适用与实施，在一定程度上是以国家意愿和国际舆论为动力的。[4](P43)国际社会成员（国家）对国家利益的外交取向，是国际法形成与实施的决定性因素。因此，国际法对国家的约束，特别是对强国、大国的约束，主要不是依靠国际法本身的权威，而是取决于国家基于自身利益考虑而善意履行国际义务的自觉。在以国家利益为本位的国际社会里，国际法只能是一种“软法”或“弱法”。所以，虽然联合国安理会在对美国和伊拉克适用国际法时存在显然的不公允，但无奈联合国不是“世界政府”，安理会也不具备超于当事者的最高权威。国际法的“软弱”状态，在国际社会以主权国家为基本要素的平行结构没有改变以前，还将持续下去。
“忧虑”。在一个社会的法律运行中，如果不能平等地适用法律，不能对违法行为进行同等的制裁和惩处，势必削弱法律对维持社会稳定和秩序的作用，甚至导致法律秩序的破坏。因为一种违法行为，只要没有得到应有的依法惩处，就会产生一种心理暗示：视违法为合法，并进而产生一种行为导引——对违法行为的仿效。结果是，已形成并为法律实践证明为有效的法律规范遭到摧毁。因此，在法治社会，为了避免这种令人忧虑的结果出现，必须坚持“有法必依，执法必严”的法治原则。
如前所述，伊拉克战争是美英实施“先发制人”的单边主义战略的一次“冒险”尝试，在国际法上是一种国际不法行为，理应受到国际社会的制止和依国际法的制裁。然而，遗憾的是，这一切均没有发生。于是，有了美国“先发制人”这个先例，令人忧虑的结果便出现了：不仅美国进一步提出要以这种“先发制人”的战略改造整个阿拉伯世界和对付所有对美国造成潜在威胁的“邪恶国家”，而且法国、俄罗斯、日本、印度等国也不失时机地举起了“先发制人”这面大旗。伊拉克战争一打响，日本防卫厅就着手制订相关法律，以确保当发现外国确实有攻击日本的意图时，自卫队能够采取“先发制人”的措施。法国议会通过的“2003-2008年军事规划法”明确提出：一旦受到明显的威胁，或这种威胁得到证明”，法国可以采取一些“先发制人的行动”。俄罗斯总统普京和国防部长谢尔盖·伊万诺夫分别在不同场合阐述了俄罗斯有可能对一些胆大妄为的欧洲国家进行“先发制人打击”的新安全战略。印度外交部长辛哈则针对印控克什米尔24人被杀的流血恐怖事件表示：“如果拥有大规模杀伤性武器且支持恐怖主义是对一个国家实施‘先发制人’打击的衡量标准，印度当然比美国更有理由这么做”。上述国家的言论已经证实了联合国秘书长安南的担心：“假如它（指“先发制人”原则）被采纳，就可能开创先例，导致单边非法使用武力的现象泛滥。”
事实上，安南的“担心”也正是国际社会的“忧虑”。在这种“忧虑”中，饱含着人类对世界和平的渴望和对国际法律秩序的期盼。毕竟，惨遭20世纪两次世界大战灾难的世界人民再也不愿意看到人类再次遭受“全球混战”的苦难。因此，在“不平”、“无奈”和“忧虑”之后，人类把和平、安全、秩序的希望，寄托在对现有国际法律制度的改善与加强之上！
三、希望与危机并存：国际法的命运
伊拉克战争对国际法的冲击，以及由此造成的对国际法的“信用危机”，不是孤立的偶然现象。实际上，它是现行国际法与后冷战时代国际社会现实之间矛盾的一种集中表现。它表明，现行的国际法已经不能适应国际社会发展的需要。因此，反省现行国际法的不足，推进建立适应国际社会需要的国际法律制度，就成为当前国际社会急待解决的突出问题。从这个意义上说，国际法上的“伊拉克危机”，并不就是坏事，恰恰相反，它将孕育着国际法发展的一次重大契机。
事实上，现代国际法也是在传统国际法的危机中孕育和发展起来的。以战争法为例。虽然传统国际法对战争程序、作战手段和伤员待遇均有严格规定，使战争更有“秩序”和比较“人道”，但却为主权国家保留了诉诸战争的绝对权利，从而使战争成为国家推行其政策、争夺势力范围的工具。第一次和第二次世界大战暴露了传统国际法的严重不足和缺陷，使人类看到了保留国家战争权利所带来的深重灾难，废弃战争权，禁止使用武力，成为当时国际社会的迫切需要，也成为从传统国际法向现代国际法发展的重大转折。这一转折的开始，是《国际联盟盟约》的缔结，它规定国际争端在提交程序解决之前不得诉诸战争。显然，盟约的规定很不彻底，只是对战争作了时间上的限制。此后，1928年的《巴黎非战公约》宣布“废弃战争作为实行国家政策之工具”。这比国联限制战争权的体制前进了一步。最后，在第二次世界大战废墟上孕育起来的《联合国宪章》规定：所有成员国在其国际关系中，不得以武力相威胁或使用武力来侵害任何国家的领土完整或政治独立，并不得以任何其他同联合国宗旨不符的方式以武力相威胁或使用武力。宪章关于禁止“使用武力”的规定，比非战公约关于禁止“战争”的规定更为广泛。至此，限制战争权的努力，进一步扩展到了以“武力自助”的一切措施。其法律效果是：除宪章所规定的严格的自卫外，从主权范围内排除了使用武力之权。战争法的这一发展，在国际法上产生了重大的影响：由于武力被禁止，和平解决国际争端必然成为国际法的一项基本原则，并为审判战犯制度奠定了基础，进而推动了国际刑法的形成与发展；由于武力被禁止，侵略定义得以被制定，同时促进了集体安全制度和维持和平行动的发展；由于武力被禁止，国际责任制度发生了重大变化，进而加强了国际法的作用。[5](P33-35)在这里，人们可以看到，两次世界大战对传统国际法的冲击，对于现代国际法的产生与发展是具有多么重大的作用！
历史已经证明，当旧有的国际法规范不能满足新的国际社会现实需要时，就会产生一种催生新的国际法规范的力量。这种力量孕育于原有国际法规范的“危机”和对这种“危机”的反思。从旧规范到“危机”，从“危机”到新规范，循环往复，以至无穷，这就是国际法从量变到质变的发展轨迹。因此，有理由相信，伊拉克战争导致的国际法“危机”，必然孕育着国际法发展的新阶段。因为，从“危机”中已经暴露出来的国际法的不足和问题，必将引发国际法的“解题”运动。
应当承认，冷战结束后，国际社会发生了一系列重大变化。美、苏两极对峙的世界格局解体，国际力量对比严重失衡，美国成为世界上唯一的超级大国，这是国际关系中的最重大变化；全球主义和民族主义两股浪潮交织一起，国际问题与国内问题相互作用，国际社会变得更加复杂。面对这些变化，在第二次世界大战后形成的，主要反映冷战时期国际关系的现行国际法已显得“力不从心”，其问题和不足也逐步显露出来。仅从伊拉克战争及其相关的方面来看，起码有以下三个问题值得研究和解决：
第一，单边主义对联合国多边机制的挑战。冷战结束后，美国对其国家战略进行了重大调整，逐步形成了建立“单极世界”的战略构想，其要点是：（一）确立美国在世界范围内的领导地位；（二）在全世界推行美国的价值观念、意识形态和社会制度，以“美国模式”改造世界；（三）建立以美国军事力量为保障的国际安全体系，形成美国的全球安全网。概而言之，就是建立美国领导和主宰的“新的世界秩序”。伊拉克战争是美国上述战略构想的第一个真正的“试验场”，是美国单边主义挑战联合国多边体制的真正开始。不言而喻，能否化解这种挑战，将决定着联合国的命运和前途。
联合国是国际合作的最有效的法律形式。联合国成员国最多，所涉事项最广，是当今能够代表人格化的国际社会的唯一国际组织。联合国成立以来的实践已经表明，联合国需要世界，世界也需要联合国。在一个高度分权的松散的国际社会里，联合国的地位和作用是任何一个国家或国家集团均无法取代的，即使是美国也不例外。只要通过联合国加强国际合作，美国奉行单边主义，将一国利益置于国际社会整体利益和共同利益之上的做法不可能持久，因为美国力量再强大，也不可能孤立于国际社会而存在，背离联合国和联合国的宗旨，最终也会危害美国的国家利益。事实上，美国在伊拉克战争中已经“自食恶果”。由于美国未经联合国授权而发动了对伊战争，不具有国际法上的合法性，不仅触发了世界人民的抗议浪潮，也鼓舞了伊拉克人民在战时和战后的顽强抵抗，并对伊拉克的战后重建和管理产生了消极影响。所以，美国政界许多人士认为，不经联合国授权发动对伊战争，是美国政府和总统布什犯的一个严重错误。可见，面对单边主义和霸权行径，合理的应对措施只能是加强联合国的作用，重塑联合国的权威。
现行的联合国体制，特别是联合国的集体安全体制，是在第二次世界大战期间反轴心国联盟中占核心地位的大国，在战时合作的基础上建立起来的。这种体制把维护国际和平与安全的职权赋予安全理事会，并确立了安理会常任理事国（大国）协商一致的原则（即五大国“否决权”制度）。在这种体制下，一方面，安理会成为某些大国推行“新干涉主义”政策的一道不可逾越的“门坎”，当他们迈不过这一“门坎”时，便会抛开或绕开安理会而推行单边主义或区域主义，结果丧失其在国际法上的合法性，并给他们带来一系列政治上和道义上的麻烦。因此，对于推行新干涉主义政策的大国来说，便产生了对以“五常一致”原则为核心的联合国集体安全体制的严重不满。另一方面，安理会在大国推行单边主义和区域主义的情况下，不可能有所作为，中小国家的安全与利益得不到有效的保障，联合国存在着被边际化的严重危险。因此，广大的中小国家对以大国为核心的现行联合国体制非常失望。于是，改革安理会的集体安全体制，便成为冷战结束后西方大国和广大中小国家的共同呼声。
国际法是国际关系的产物，国际秩序是现实国际政治力量对比的结果。联合国安理会的改革涉及各国，特别是大国之间的权力再分配和利益取向的调整，无疑会是一项十分艰巨的工程。在集体安全体制的未来设计上，以美国为首的西方大国与广大中小发展中国家之间将围绕新干涉主义的制约与反制约问题展开较量。但现实的情况是，作为世界唯一超级大国的美国既有能力制造全球性危机，也是维护国际和平与安全的重要力量。没有美国的合作与参与，联合国未来的改革与发展将困难重重，世界安全与稳定也将面临不确定因素。因此，美国的合作态度，必然成为联合国改革走向的至关重要变数。其焦点是，联合国与美国的合作是在多边条件下的合作，还是美国主导下的合作？是联合国接受“改造”来换取美国的“合作”，还是美国提供“合作”来换取联合国的“改造”？这个问题将首先摆在安南秘书长倡议成立的“威胁、挑战与改革”高级别研究小组面前。但是，无论从联合国历史来看，还是从现实政治力量严重失衡的情况来看，对这个小组的期望都不能过高。小组的成立仅仅是联合国将面临的漫长而艰巨的改革的第一步，它提供的鞭辟入里的分析和精心打造的建议，也许会激发来自世界各国启动这个艰难改革的政治意愿。世界各国政府大多赞成加强联合国的作用，维护联合国的权威，希望联合国具有更广泛的代表性，更民主，也更有效。只要世界各国的政府、政治家、外交家“一秉善意”，理性选择，这种共同意愿就能够变为现实。
第二，联合国的实践对现行国际法原则的冲击。各国主权平等、互不干涉内政、禁止非法使用武力、和平解决国际争端，是《联合国宪章》确立、并得到许多国际法律文件重申的国际法基本原则。为了保障上述原则在国际社会的实施，宪章还针对国与国间的侵略行为设计了集体安全保障体制。但是，冷战结束以来，在美、英等西方国家的推动下，联合国安理会有关维和的一系列决议和实践，却存在着偏离上述原则的倾向。例如，1991年安理会通过第688号决议，在没有征得伊拉克同意的情况下，在伊拉克建立保护库尔德人的安全区；1992年联合国在索马里的维和行动，开创了联合国50多年维和史上的数个“第一”：第一次未经当事国的同意，即派维和部队进驻当事国执行人道主义使命；安理会第一次将宪章第七章下的权力扩大到对纯粹的国内人道主义危机采取行动；第一次未与国内冲突中的有关各派别事先谈判，便对一国国内政治机构进行改造；[6](P8)另外，联合国对萨尔瓦多、安哥拉、莫桑比克、利比里亚、海地、卢旺达、布隆迪、塞拉利昂、刚果（金）、前南斯拉夫、东帝汶等一系列国内热点问题的干预，都无不表现了索马里这个“先例”的影响。联合国众多“人道主义干涉”的实践，由于是安理会依据宪章第39条所赋予的“自由裁量权”而进行的，因而具有了国际法上的合法性。但是，在这种合法性的背后，却表现了西方大国主导下的两种可能改变现行国际法准则的趋势：
第一，“人权高于主权”的人权化为势。冷战结束以后，人权问题已成为国际法的一个突出问题和南北斗争的一个焦点。西方发达国家为了推行其价值观，实现其战略目标，视主权原则为障碍，把人权问题作为突破口，夸大人权的国际性而否定人权的内政属性，鼓吹“人权高于主权”、“主权过时论”等旨在限制或削弱国家主权的论调，为改变或修改现法律规则，干涉中小发展中国家内政作舆论准备。在西方国家，特别是美国的这种“国际新秩序”主导下，人权问题在联合国的议程中逐步变得突出和重要，“人道主义干涉”在联合国的活动中越来越频繁，“不得干涉基本上属于国家内部管辖事务的原则，不能被用来庇护大规模地、有系统地、不受惩罚地违反人权的行为”（注：1991年，时任联合国秘书长的德奎利亚尔宣称：“目前一个日益上升的认识是，不得干涉基本上属于国家内部管辖事务的原则，不能被用来庇护大规模地、有系统地、不曼惩罚地违反人权的行为。”），已经成为联合国安理会处理其会员国国内人道主义危机的基本原则。
第二，国内问题的国际化趋势。冷战结束以来，民族分裂势力抬头，他们打着“民族自决”的旗号，在多民族主权国家内闹独立和分离，进行恐怖主义活动，成为影响当前国际形势和国际秩序的一个重要因素。在这种情况下，西方国家一方面试图改变民族自决原则的内涵，怂恿民族分离主义势力制造内乱；另一方面将禁止在国际关系中非法使用武力及和平解决国际争端的原则扩大适用于一国的内部争端或冲突，限制他国为维护国家主权和领土完整，反对民族分离主义，而在本国境内使用武力的权利。从而达到削弱、遏制、分化、分裂对手的战略目的。联合国安理会对冷战后一国内部冲突的不断介入和干预，反映出西方利用安理会机制将国内问题国际化，进而达到干涉他国内政的意图。
值得注意的是，联合国安理会介入一国内部冲突的一系列决议不仅因为援引了宪章第七章的规定而具有合法性，而且在国际社会还得到了实施。究其原因，既有客观的方面，也有主观的因素。从客观方面来说，随着国际人权法的发展和国家保护人权义务的确立，联合国宪章中规定的国家主权原则并不意味着主权在当今国际社会的价值高于其居民免于遭受种族灭绝或大规模屠杀的人权。这是一方面。另一方面，随着国家间相互依存关系的加强，一国内部的冲突和问题往往会波及和影响邻国，甚至影响国际社会的稳定和安全，从而引起国家社会的关注。从主观方面来看，虽然《联合国宪章》第39条赋予安理会断定对和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在的专属职责，以及决定采取武力或非武力制裁措施的专属权力，但对于何种情况构成和平之威胁与破坏却未作出规定，从而使安理会在这个问题上具有相当的自由裁量权。正是依据这种裁定的灵活性，安理会通过其决议再逐渐扩大对和平之威胁或破坏的解释，把一国内部对待其公民的做法和维护主权与领土完整所采取的行动，提升为国际层面上的和平与安全问题，从而为安理会授权“使用一切必要手段”对目标国采取强制行动提供了合法性的前提。
“人道主义干涉是《联合国宪章》中没有的概念，也从未成为国际法所确立的概念。”[7](P23)冷战后联合国人道主义干涉的实践，既是当今国际关系变化发展的反映，也表明安理会通过其实践在逐渐改变着《联合国宪章》。当事国同意、除自卫外不得使用武力、严守中立，是联合国在长期维和实践中依据主权平等、不干涉内政、禁止使用武力等原则形成的三项基本原则。但冷战后联合国的维和行动，在性质和内容上均有改变。这种改变可能会从根本上带来国际法的变化。
总之，冷战结束后，联合国有关维和行动和人道主义干涉的决议与实践，已经表明，现行的国际秩序和国际法正在经历着演变和变化。如何认识和把握这些变化，并使之循着公正、合理的国际新秩序发展，这既是各国的政府、政治家和外交家必须面对和理性解决的问题，也是国际法工作者应当着力研究的重大课题。
第三，《联合国宪章》某些规定的不确定性对联合国及其会员国实践的影响。《联合国宪章》是一项对全球一切国家产生普遍影响的最大公约，是现代国际法最重要的渊源。它所确立的原则和制度，是联合国及其会员国实践必须遵循的法律依据。但是，宪章只是各会员国特别是各大国已经达成谅解的那一部分条款，有些问题由于未能达成协议，根本无法作出规定；即使已规定的条款，由于历史和认识的局限性，也有些只是很概括的规定，具有不确定性。宪章所留下的国际法“空白”和具有的不确定性，给日后联合国及其会员国的实践留下了自由裁量的空间，也给宪章的解释带来了疑义和分歧。其结果是，有的会员国以及联合国的实践有可能朝着与宪章原始立法意图不同甚至相反的方向演变。
宪章规定的不确定性，在不少条款中均程度不同地存在着。其中，最为突出、争议最多而且影响颇大的，除上述第39条有关“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”的界定不明确外，还有宪章第51条关于自卫权的规定。虽然第51条对自卫作为非经联合国安理会授权合法使用武力的例外情况，进行了严格规定：（一）自卫权行使的前提条件是“受到武力攻击”；（二）自卫的时间须在安理会“采取必要办法以维持国际和平与安全之前”；（三）会员国对于行使自卫权所采取的措施必须向安理会报告；（四）自卫所采取的措施“在任何方面”不得影响安理会行使维持国际和平与安全的职权，但对于构成自卫前提条件的“武力攻击”这个术语本身，宪章并未做出界说，也就是说，对于构成“武力攻击”的要件（如武力攻击的主体、武力攻击的对象、武力攻击的程度和武力攻击的客观效果等）并未做出法律上的明确规定。尽管这些要件可以从宪章的立法意旨和上下文中获得“隐含解释”，但这种解释往往由于时代条件和解释者的主观立场不同而出现争议。因此，正如第9版《奥本海国际法》中所说：“必须有武力攻击这个条件，是清楚的，但是并不是没有困难的”，[1](P308)“武力攻击”是否已经构成的问题，在宪章的范围内并未得到解决，从而客观上提供了对自卫权的适用范围作宽泛解释并将其诉诸国家实践的可能性。
这种可能性在联合国成立50多年的历史中已有多次被一些国家变为现实的实践。（注：例如，以色列于1956年、1967年对埃及部队的攻击，1962年美国对古巴的隔离，1983年底到1984年美国对尼加拉瓜的军事和准军事行动，1990年伊拉克对科威特的攻击，1981年以色列对伊朗核装置的攻击，1986年美国对与恐怖主义有关的利比亚目标的攻击等。）而最近的一次国家实践，则是美国在“9·11”恐怖事件之后，以“自卫”为理由发动的阿富汗战争。在这里，围绕着“9·11”恐怖主义袭击是否构成美国对阿富汗进行武力自卫的“武力攻击”，国际法学界有分歧，而国际法的实践也存在着矛盾。在国际法学界，有的学者（注：如美国国际法学者Gregory H.Fox，佛罗隆萨大学国际法教授Giorgio Gaja等。）认为，“9·11”恐怖主义袭击不能构成美国武力自卫的理由，因为按照《联合国宪章》的规定，它不是来自于一个国家的行为，而是来自于作为“非国家行为者”——“基地组织”的袭击，它不构成“武力攻击”。而且美国也没有足够证据证明这种袭击是由阿富汗塔利班政府直接指示和控制的。即使有证据证明塔利班政府为“基地组织”提供了庇护和支持，那也只是按有关国际条约承担某些国家责任的问题，而不能构成美国武力攻打阿富汗的合法依据。
但是，有的学者，则持有不同的看法。在他们看来，像“9·11”这样严重的恐怖主义袭击，应当被认为已经构成宪章第51条意义上的“武力攻击”行为，从而成为国家诉诸自卫权的合理借口（注：See Said Mahmoudi,Comment On Fox Addendum,ASLL Insight.）。“武力攻击无论是由一外国发动的还是由恐怖主义组织从一外国领土上发动的，受攻击的国家都有权以自卫使用武力进行反击”。[8]因此，不论恐怖主义袭击是否受到了该外国政府的直接指示和控制，只要袭击是从该外国领土上发动的，该外国领土就可以成为自卫权行使的对象。持有这种观点的学者还以联合国安理会第1368号，第1373号决议为根据，认为美国对阿富汗发动的战争具有合法性。在他们看来，两个决议在各自“前言”中，均重申要“尊重各国单独和集体的行使自卫的天然权利”，实际上是对美国武力“自卫”行为合法性的一种默认。
然而，安理会的1368号、1373号决议与联合国安理会的其他类似实践和关于反恐的有关国际条约却是矛盾的。1985年10月1日，以色列飞机轰炸了设在突尼斯境内的巴勒斯坦解放组织总部。以色列对自己轰炸行为的解释就是“自卫”，因为他们认为突尼斯故意为恐怖主义分子提供庇护。但是，安理会明确驳回了以色列的上述解释，并通过了第573号决议，强烈谴责了以色列对突尼斯领土的武装侵略，肯定了突尼斯“有权为其人身伤害和物质损失请求适当的赔偿”。因此，以美国国际法学者Fox教授为代表的一批国际法学家认为，将以反恐为由的自卫行动指向为恐怖主义分子提供庇护的国家，这种做法在国际法上是不被支持的。
另外，在现行国际法体系中，已经有许多国际条约可以作为打击恐怖主义的法律依据。例如，1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》及其1988年《补充议定书》，还有1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年《反对劫持人质的国际公约》，以及新近缔结的1997年《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》和1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》（尚未生效）。所有这些反恐怖主义的国际文件，均将恐怖主义作为一种国际罪行予以谴责，并为缔约国设定国际义务，以确保制造或帮助恐怖主义罪行的罪犯能够被绳之以法。但是，却没有一个文件赋予缔约国采取武力手段报复有关国家或团体的权利，也根本没有所谓“自卫权”的规定。显然，现行的反恐法律体系，侧重的是对个人刑事责任的追究，它与调整国家间关系的现行国际法体系，是两个不同领域的法律。联合国安理会第1368号、第1373号两决议突破了这两种法律的界限：本应由国际刑法管辖的事项，却令人费解地被纳入到联合国集体安全体制中来，并赋予受害国自卫的权利。于是，为了解决武力反恐的合法性问题，就必须在现行的调整国家间关系的法律上寻求突破，而首当其冲的就是对《联合国宪章》第51条进行重新解释。从目前国际社会的实践和众多国际法学者的观点来看，以下看法似乎是可以接受的，即对于那些严重的，且由一国政府直接指示和控制的恐怖主义袭击，可以视为宪章第51条意义上的“武力攻击”，受到这样恐怖主义袭击的国家，无需获得联合国安理会的授权，即可对该国行使自卫权。但是，受害国在行使自卫权时，必须提供足够的证据证明：（一）袭击（规模、后果）严重到非用武力还击不可；（二）袭击是由外国政府直接指示和控制。两者缺一不可。如果没有证据或证据不足，则武力反恐的合法性就不被国际法所支持。
总之，现行国际法体制和规范与冷战后国际社会现实是不相适应的，以上所分析的只是与伊拉克战争有关的三个问题。这种不相适应的状况表明，在对眼前发生的国际事件与实践寻求现有国际法依据的同时，必须以积极的态度革新现行的国际法体制与规范。只要在国际合作的基础上，总结国际社会的实践，解决国际社会的问题，国际法就会迎来一个崭新的发展时期。
收稿日期：2004-02-15
标签：伊拉克战争论文; 国际法论文; 联合国安全理事会论文; 军事论文; 美国军事论文; 联合国秘书长论文; 和平与发展论文; 美国政治论文; 法律论文; 自卫论文;