论保税区在实施“大经贸”战略中的功能作用，本文主要内容关键词为：保税区论文,经贸论文,作用论文,战略论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国对外经贸领域正在积极推进“大经贸”战略的实施。“大经贸”战略内涵相当广泛，既包括外经贸领域的管理方式的转变和经济增长方式的转变，又包括外经贸业务的协调发展。简言之，作为“大经贸”战略的一个基本内涵，就是要实现对外贸易、利用外资、对外投资、对外劳务输出、对外承包工程等业务的融合，促进这些业务的迅速发展。保税区作为海关机构实施监管的特别经济区域，是目前我国对外开放程度最高、政策最灵活的经济区域。保税区的特殊政策、特别的功能，使其在推进我国“大经贸”战略的实施过程中具有不可忽视的作用。
一、保税区在实施“大经贸”战略中的功能作用
1.保税区具有推动对外贸易发展的重要功能 对外贸易的发展水平，是“大经贸”战略实施成效的一个标志性因素。国家明确要求保税区按照出口加工、国际贸易、保税仓储三大功能进行开发。这就使得我国保税区成为发展对外贸易的重要区域。
首先，我国保税区具有国际上通称的出口加工区的某些重要特征。出口加工区是在一个国家或地区的港口或靠近港口的地方划出一定的区域，投资者进入该区域设立“两头在外”的加工企业，可享受关税优惠待遇。我国保税区的隔离管理及其出口加工功能，正是印证了保税区具有出口加工区的重要特征。根据出口加工功能，保税区以发展两头在外的来料加工、进料加工项目为主，以此带动区域外向型经济的发展。同时，国家也明确要求，保税区的加工项目原则上不得面向国内市场，面向国内市场的加工项目应放在非保税区，而保税区的加工项目则主要围绕国际贸易来进行。由此可见，保税区的出口加工功能，从根本上看还是推动对外贸易扩张的一项重要功能。
其次，我国保税区具有国际上通称自由贸易区（美国称之为“对外贸易区”）的基本特征。自由贸易区是从一个国家或地区的港口区域或港口附近划分出来，准许境外物品自由出入该区而勿需向海关机构申报（只需报备），对于从境外进入该区域的货物视同未进口而实行免税或保税管理。我国保税区的国际贸易功能，主要是借鉴了国际上发展自由贸易区的成功经验，利用各保税区的特殊条件及区位优势，拓展国际转口贸易。
最后，我国保税区具有国际货物集散中心的基本特征。根据我国保税区的保税仓储功能，境外货物进入保税可在保税条件下无限期地存储，在区内可对保税区仓储货物进行拆卸、分级、装配、重新包装、刷唛、贴标签，然后再出口。除国家禁止进出口的商品外，保税区可存储关系国计民生的综合性生产资料，并向非保税区供应。保税区的保税仓储功能，实际上是贸易服务功能的延伸，目的是要把保税区办成周边国家和地区的商品分拨中心。
总之，我国保税区的功能设定是以发展对外贸易为主线的。正是由于保税区具有如此突出的贸易特征，保税区作为我国对外贸易新增长点的地位日趋上升。据统计，1994年全国保税区进出口货值为24.83亿美元，其中进口货值为17.53亿美元，出口货值为7.3亿美元；1995年各保税区进出口货值达45.92亿美元，较上一年增长84.94%，其中进口货值为28.24亿美元，出口货值为17.68亿美元；1996年各保税区进出口货值为63.77亿美元，较上一年增长38.87%，其中进口货值为41.32亿美元，出口货值为22.45亿美元。所以说，保税区的政策功能与“大经贸”战略可谓相当吻合。
2.保税区具有促进对外贸易、加速实现“两个根本性转变”的功能“两个根本性转变”即实现经济体制从计划经济体制向市场经济体制的转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变。而保税区在建立新型外贸体制方面具有超前试验的功能。外贸体制的科学与否，对我国对外贸易的发展具有重大影响。我国外贸体制改革的基本思路是，统一政策，放开经营，平等竞争，自负盈亏，工贸结合，推行代理制。应该说，10多年来，我国外贸体制改革取得了重大的进展，但离建立新型的外贸体制还有较大的距离。特别是我国正努力争取加入世界贸易组织（WTO），客观上要求加快我国外贸体制改革的步伐，在市场准入、外贸经营方面需要有大的突破。然而，就我国外贸企业的竞争意识、竞争能力来看，市场准入也好，外贸经营权的放开也好，都只能是渐进式的。这与加入WTO的要求又有矛盾的一面。而正是在这种情况下，保税区在推动外贸体制市场化取向改革方面的特殊作用便显现出来。
首先，保税区在进出口经营方面的平等竞争，使广大外贸企业增强了竞争意识。按照现行做法，进入保税区的企业，不分其投资者性质，一律享有区内进出口经营权，被非保税区挡在门外的外商投资、民营投资也在保税区内顺利地办起了进出口公司。保税区率先实行贸易经营权放开，使外贸企业看到了放开经营带来的竞争，从而增强了竞争观念、竞争意识，为加入WTO奠定了较好的思想基础。
其次，保税区探索了一些新的贸易经营方式。保税区企业在开展转口及其他国际贸易业务的同时，探索了离岸贸易（离区贸易）等新的经营方式，即以联运提单方式交运货物，其交货点及提货点均在保税区（甚至在我国关税区）以外的地方，或者货物直接向国内生产地交运到境外客户而不必经过保税区。离岸贸易（离区贸易）的出现，为我国对外贸易的发展，以及从更深层次参与国际经济分工与竞争开辟了一条新的道路。
最后，保税区成为建立适应新型外贸体制的人才队伍的培训基地。由于投资者进入保税区即可开展国际贸易、转口贸易、保税仓储、出口加工等外向型经贸业务。与此相适应，许多从未接触过外经贸业务的员工，进入保税区企业工作后，即享有与国际贸易商、投资商接洽的机会，并能学习对外洽谈、签约、信用证业务等外贸实务知识和操作办法，成为优秀的外向型经济人才。保税区在促进对外贸易转向效益型增长方式方面也具有特殊的作用。保税区的保税仓储功能，以及保税区的二线管理政策特征（货物从非保税区运入保税区视同出口，按国家的出口政策向海关办理货物出口手续），为出口生产企业获取最佳经济效益创造了条件。如，某厂生产的产品属于许可证管理商品。有一次该厂许可证即将到期，但此时其产品在国际市场上价格一直走落。该厂便将其供出口的产品运入保税区，既充分发挥即将到期的出口许可证的作用，后来又因其产品国际市场转好，使该厂抓住了最佳出口时机，获得了可观的经济效益。可见，保税区的运作实践，对推进我国外贸体制改革的深化，促进外贸增长方式的转变，进而推动“大经贸”战略的实施，具有不可忽视的作用。
3.保税区具有推动吸引外商投资的重要功能 保税区的功能设定以贸易为主，同时保税区又是吸引外商投资的一个重要区域，是实现利用外资与发展对外贸易直接结合的特别经济区。一方面，保税区已成为我国改革开放取得一定成功经验后推出的一种政策灵活度更大的经济开放区域。从这一角度而言，保税区不仅要发展对外贸易，而且要引进外资发展更多的出口加工贸易业务及仓储贸易业务。另一方面，保税区具有对外商投资的政策吸引力。其一，由于保税区具有较大的经济自由度，外商在保税区投资具有广阔的商业空间，既可投资保税区的基础设施项目，也可投资加工项目、贸易项目，以及商品展示与仓储、商品分拨项目。外商在保税区可设立商品展示中心、商品分拨中心，以及开展货物分级、包装、分装、挑选、刷贴标签等简单的商业性加工活动。其二，外商在保税区投资，其进口自用机器设备、建设物资、办公用品可以免税。其加工产品所需的进口原材料、零配件实行保税管理，只有在产品销往国内非保税区时才需补交关税。这项政策在我国经贸政策调整（即取消外商投资企业进口自用机器设备的免税政策，改加工贸易进口原材料免税为征收相当于进口关税税额的保证金，并实行银行保证金台帐制度，等等）后优势更加明显。这一政策可使外商投资企业最大限度地减少资金占用，加速资金流转，最大限度地降低投资经营成本。其三，外商在保税区投资，享有经济特区外商投资企业同等的税收优惠。如：经营期10年以上的外商投资生产性企业，自其获利年度可两年免缴、三年减半缴纳企业所得税，所得税减免期满后则按15%的税率缴纳。同时，保税区的加工企业与仓储企业之间、加工企业之间的生产资料、加工料件、半成品等可自由流转，外商在保税区内开展商品加工免缴增值税、消费税。可见，外商投资保税区在税收方面享有的优惠是显而易见的，正是由于保税区具有吸引外商投资的特殊功能、政策，我国保税区很快成为外商关注的热点，并在引进外商投资方面取得了明显的成效。据统计，到1996年底，我国早几年设立的13个保税区（即未包括深圳盐田港保税区及珠海保税区）累计批准外商投资企业7538个，合同利用外资82.63亿美元。一批国际知名的跨国公司（如日本佳能、东芝、丸红、松下，韩国大宇，英国怡和，德国奔驰，美国派克等）均已落户保税区。
4.保税区具有完善我国外商投资环境的服务功能 就经济总量而言，保税区在我国国民经济发展中的地位可以说是微不足道的。但保税区在经济发展，特别是在外向型经济发展方面的作用是不可忽视的。就宏观层面看，保税区的设立本身已印证了我国对改革开放坚定不移的信念，从而也稳定了一批原来对我国改革开放心存疑虑的外商。再就实践情况看，保税区在促进我国非保税区投资环境完善方面也发挥了相当重要的作用。首先，保税区原材料分拨中心的形成，促进了市场体系的完善。我国推行改革开放政策以来，外商投资大量涌入，但越来越多的出口加工型企业的原材料采购却成为问题。在通常情况下，这类外商投资企业必须直接到境外采购原材料，结果，往往因规模不足而造成经济成本的增加，并经常延误工时。而保税区的设立使这类问题得以迎刃而解。保税区具有保税仓储功能，货物在保税区保税储存不受时间限制，保税区经营的综合性生产资料可向非保税区供应。这些政策使外商有可能在保税区设立国际商品集散中心和原材料分拨中心。例如，日本、美国、德国、英国等国家的一些在华有较多投资项目的世界著名跨国公司在上海外高桥保税区设立了维修用零部件分拨中心，为其在华子公司提供各种零部件分拨和维修及相关技术服务。又如，台湾某集团在厦门及其周边地区有上百家下游企业从事服装、雨伞生产。以前这些企业各自从台湾进口原材料，但大部分企业每月进货不足一个货柜，经济成本相当高。厦门象屿保税区设立后该集团便在保税区设点，然后集中进货后向各下游企业分拨，既节省了大量费用，又有效地保证了供货。可见，保税区的设立，极大改善了外商投资企业原材料采购市场的环境。同时，通过保税区的原材料分拨中心，可有效地加强对外商投资的成本监管，防止其在原材料采购中采取“高进低出”的办法逃避税收，提高利用外资的综合效果。其次，保税区的设立为外商投资企业创造了更合理的产品销售渠道。客观地说，对大多数外商而言，来华投资的最终目的是进入中国市场，基于保护民族工业的需要，我国在吸引外资方面，更多地鼓励外商投资企业产品外销。因此，在批准外商投资项目时，大多事先约定其产品外销比例。结果一些可供国内其它外商投资企业或内资企业配套的原料性产品，却因外销比例的限制而必须出口到境外，而国内需求方则又必须从境外采购，给买卖双方造成了麻烦，且大大增加了经济成本，也给对外运输带来了压力。而保税区的政策功能，却有效地解决了这一问题。根据保税区的政策，货物从保税区运往非保税区视同进口，从非保税区运入保税区视同出口。也就是说，当外商投资企业产品运入保税区时算为出口，可计算外销比例。因此，可供国内企业配套的外商投资企业的原材料性商品，可进入保税区内仓储，并可向非保税区的外商投资企业或有进口经营权的企业供应。因此，保税区的政策功能，实际上解决了在华外商投资企业货物买卖渠道的问题，这无疑使外商投资环境得到了改善。最后，保税区的政策功能还体现在外商进入国内市场有了绿色通道上。一方面，外商可在保税区设立贸易性公司，并因此更加接近国内市场，有助于其了解国内市场信息。有的外商因此在国内非保税区找到了新的投资项目，以期培育商品出口。另一方面，保税区具有商品展示功能，外商可直接进入保税区开展商品展示业务，建立国际商品“橱窗”，供国内厂家（包括国内外商投资企业）选购。有的外商通过在保税区开展商品展示业务，搜集国内市场对其产品的需求信息，有些外商还因此找到了合作伙伴。由此可见，保税区特殊的政策功能，大大促进了国内非保税区投资环境的改善，增加了对外商投资的吸引力。
二、发挥保税区“大经贸”战略功能亟待解决的若干问题
以上分析表明，保税区的特殊政策与功能，对我国对外贸易的扩张，以及增强对外商投资的吸引力具有明显的效果。因此，保税区在推进我国“大经贸”战略的实施过程中所能发挥的作用是不容低估的。然而，就目前各方面的认识来看，要充分有效地发挥保税区在“大经贸”战略实施中的功能作用，还须解决以下几个问题：
1.尽快从观念上把保税区纳入“大经贸”战略范畴，促进保税区健康、快速发展 保税区作为我国90年代以后才出现的新生事物，尚未得到人们的普遍了解，更未引起相关方面的重视，甚至在实施“大经贸”战略中，保税区基本上被遗忘。因此，当保税区在执行其政策功能与相关部门的“条条”政策发生冲突时，往往缺乏一个权威机构进行协调，以致保税区的政策功能作用大大削弱。此外，从加入WTO来看，把保税区纳入“大经贸”战略之中是相当必要的。根据我国的对外承诺，加入WTO后，我国将全面开放市场，包括开放服务贸易。在此情况下，要更有效地实施“大经贸”战略，也需要发挥保税区的作用。这是因为按照国际惯例，按国际自由贸易区或出口加工区的通行准则设立的保税区并不受WTO的约束而可实行特殊的政策。因此，有关方面应从观念上使保税区纳入“大经贸”战略范畴，并将外经贸领域的一些深层次的改革措施率先在保税区试验，从而使保税区在促进对外贸易扩张、加速引进外资方面的功能作用与国家外经贸政策进一步协调起来，既推动保税区的健康发展，又推进我国“大经贸”战略的有效实施。
2.保税区要加强功能开发，既要加速自身的发展，更应强化对外辐射能力 由于保税区的主要作用体现在为非保税区服务，这就要求加强对保税区功能的开发。其主要内容包括以下几方面：一是各保税区应转变观念，不要过份依靠减税让利等直接的经济刺激手段吸引投资，而应集中精力强化功能开发。二是各保税区要根据各自的区位及港口运输条件，参照国际规范的做法，确立各自的功能特征。有的保税区以“两头在外”的加工项目为主，办成出口加工区，这类保税区主要包括：海口、深圳沙头角、汕头、宁波、珠海、张家港、青岛、福州等保税区；有的保税区可办成以仓储贸易、商品分拨及展示为主的自由贸易区，这类保税区有深圳盐田港、厦门象屿等保税区；有的保税区则办成发展“两头在外”的加工项目及保税仓储、贸易、商品分拨为主的兼容型保税区，使其具有出口加工区、自由贸易区的双重功能。这类保税区如深圳福田、广州、上海外高桥、天津港、大连等保税区。通过各保税区在功能方面的分工，既保证保税区的健康发展，又保证从宏观层面上能最有效地发挥保税区的功能作用。三是按照最佳资源配置的原则，提高服务功能。保税区不仅仅是一个对外开放的经济区域，而且更是一种高价值的经济资源。因此，保税区应多角度、全方位地进行功能开发，增强对非保税区的经济辐射，以实现对经济资源的最佳配置。除了要巩固并加强保税区的商品分拨中心、展示中心功能，以及为在华外商投资企业创造合理的产品销售渠道创造良好的原材料采购环境外，更要发挥保税区的保税仓储功能，吸收非保税区的货物进入保税区仓储。特别是在港口条件较好的保税区，应通过港区一体化，吸引非保税区企业的进口货物进入保税区储存。
3.保税区的政策要规范、稳定 保税区是新生事物，在国家对保税区尚未作出科学定位的情况下，保税区如何发展也一直未能解决。正因如此，有的相关部门把保税区当作国内的一般经济开发区进行管理，其政策也是一天一个样，既限制了保税区的功能作用发挥，又影响了保税区的稳定发展。因此，从更好地发挥保税区在实施“大经贸”战略中的作用来看，应对保税区政策尽快作出规范。要明确保税区的定位，把保税区办成按国际通行规则运行的出口加工区或自由贸易区。在此基础上，要制订出规范性的保税区政策方针，各保税区则在既定政策方针的框架中根据各自的实际情况及条件制订实施细则。同时，为了确保政策的权威性、稳定性，国家应明确由一个权威的协调管理机构对保税区实施有效的管理。