转变观念 切实履职政府在PPP项目中须扮多重角色
文 / 马书楷
根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，下称“156号文”）：“在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。”
156号文同时还规定：“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”
政府角色是政府在行使国家权力、管理社会公共事物的过程中应当发挥的作用，其中涉及政府的职责权限、行为方式、功能作用等，与政府性质、地位、规模、责任、权力等息息相关。政府职责和权力的行使是其扮演的角色所赋予的，从一定程度上讲，政府角色与政府责任、政府职能与作用在本质上并无区别。另外，政府角色还受到历史环境和政治经济因素的影响，不同的历史时期，政府角色的侧重点也有所不同。在转型期，我国政府角色主要表现为市场经济的补充者和监管者、公共产品和服务的提供者以及公共利益的代表者。根据对PPP模式的参与主体和项目运行过程分析，我们可以发现，使用PPP模式提供公共产品和服务时，政府的角色有很大不同。在传统提供公共产品和服务的体制下，政府直接参与项目的规划、投资、建设和运营，具有决策权和人事任免权，而在PPP模式中，政府通过招投标吸引民间资本进行投资，由项目公司负责运营，政府的角色成为合作者和监管者，同时政府又是国家权力的行使者和政策的执行者，承担着宏观调控的重要职能，因此政府也要承担项目风险分担的重要职能，以保障项目正常运行，维护公共利益。
政府作为私营部门的合作者
《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金〔2015〕21号，以下称“21号文”）规定：“对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。”即政府支付社会资本方的建设成本、运营成本、合理利润之和减去使用者付费作为项目可行性缺口补助。
政府由公共产品和服务的直接生产者和提供者转变为PPP项目中社会资本的合作者和特许经营权授予者。在PPP模式中，政府将项目的特许经营权授予私营部门投资者，通过订立合同的方式进行合作，强调双方通过平等协商建立伙伴关系，打破了传统模式下政府和社会资本的合作模式，社会资本不再仅是政府的“附庸”和“执行者”，双方作为地位平等的市场主体展开合作。在这种模式下，政府作为合同的一方当事人，要保证政府信用，严格按照合同约定办事，遵守合同规定的权利义务关系，在违反合同时要承担相应的法律责任。
原有的利益格局发生了变化，政府要按照利益共享的原则与投资者合作。在项目收益分配时，除允许私营部门获得项目日常经营性收益外，政府可以通过购买公共服务、税收优惠或者直接给予相应补贴等方式给私营部门提供资金支持，以实现项目的正常运营，在保障公共利益的同时，避免因企业亏损导致项目计划中断。
农业是我国社会经济发展的基础，可以有效促进人们的生活水平和社会经济的发展，随着互联网技术的快速普及，互联网在很多方面都已经得到了广泛的应用，农业经济的发展需要抓住互联网这一契机，通过“互联网+”实现对农业资源的整合，促进农业经济的发展，本文就“互联网+”时代下推动农业经济发展进行了简要的分析探讨，希望通过本文能够给相关工作者带来帮助。
政府作为项目监管者
全局空间自相关用于分析某种特征的全部布局情况，确定此特征在空间中是否产生集聚现象，但并不会明确显示集聚区域类型。在进行空间计量分析时，运用由Moran（1950）提出的空间相关指数来检验被解释变量是否有空间关联性。Moran's I的计算公式如下：
在PPP项目实际操作中，政府和私营部门合作成立PPP项目公司负责项目的开发和运营，政府不再是传统模式下公共产品和服务的垄断提供者，但是政府提供公共产品和公共服务的根本责任并没有发生变化。随着民间资本进入公共产品与服务领域，政府的生产责任逐渐退出，无法再像过去那样随时监控项目运营，但是私人资本的本质是以追求经济利益为目的，公共产品和服务本身具有很强的公益性，这两者之间必将产生冲突，这就需要政府进行协调和监管。首先，政府要对项目合同进行监管。PPP项目参与方依照合同规范各自的权利义务，政府不仅要负责制定规范的合同，而且要对合同履行情况进行监管，防止出现参与方角色错位。另外，政府对PPP项目整个过程负有监管责任。在项目准备阶段，政府要做好项目审批和立项过程监督，不但要保证审批渠道畅通，而且要监督相关审批部门严格履行审批程序和要求，防止寻租现象发生。在项目实施阶段，由于PPP项目本身具有公益性，本质是为公众提供公共产品和服务，为保障公众利益，政府要对项目公司提供公共产品和公共服务的质量和价格进行监管，防止因价格过高或者质量较差损害公众利益。
对于PPP项目而言，政府是政策制订者、规则设计者、标准制订者、审批者、监管者，是“裁判员”；政府也是项目的参与方，是“运动员”。在PPP项目中，政府处理不同事项，需以不同身份出现，不同身份就要遵守不同的“游戏规则”。
政府作为风险分担者
政府和社会资本合作（PPP）模式为政府和社会资本在风险分担、利益共享的基础上建立并维持长期的合作伙伴关系，通过发挥各自的优势及特长，最终为公众提供质量更高、效果更好的公共产品及服务的一种项目投融资方式。根据国务院办公厅转发的财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）明确：“开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。”“原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”可见，PPP对政府转变职能提出了要求。在PPP项目中，社会资本方负责项目的建设运营并承担相应风险，而政府方要对社会资本方的工作进行绩效考评并支付相应对价。
PPP模式一般应用在基础设施、市政工程和环境保护等领域，投资金额大，建设周期长，涉及对象众多，不可避免会面临多重风险。比如在国家政治层面，会出现政治稳定、政策变化、法律法规风险等，在项目建设和运营中，会出现质量不合格、违反合同、管理决策失误和价格失衡等风险，另外，还面临着政府和企业都不可抗的自然灾害风险，比如地震、洪水、暴雪等。在传统的融资模式中，一般由政府单独承担主要的政治、经济和不可抗力风险，而PPP模式则强调政府和企业共担风险，能够有效降低项目的失败率。根据政府和私营部门各自的优势和对风险的控制能力，一般情况下，由政府来承担政府换届、政策法律调整等政治风险，由私营部门承担融资、建设和运营过程中的经济风险，环境变化和自然灾害等带来的不可抗力风险由双方共同承担。但要注意的是，提供公共产品和服务的责任归根结底仍旧在政府，政府有义务做项目风险的承担者和兜底者，因此在项目运营中，不仅要求政府要做好项目的合作者，加强对项目过程监管，更要强化政府的风险预测能力，为项目运行提供政策支持和法律保障等。
以石英为主的矿床主要有热液石英脉型矿床、伟晶花岗岩型矿床、沉积硅质砂岩型矿床以及变质沉积石英岩矿床，这类矿床经开采选别后所产生的尾矿中SiO2的含量一般为60%～90%。常见如金矿和铁矿。石英脉型金矿是我国主要的金矿工业类型，其数量和储量分别占金矿床总数量和金总储量的50%以上[5]。我国最大的高硅鞍山型铁矿，其尾矿中SiO2含量可达83%，如本钢、鞍钢、首钢、太钢和唐钢等公司下属选矿厂排出的尾矿；据资料显示，鞍钢矿山公司尾矿库尾矿中的SiO2含量在80%左右[6-8]。
（作者单位：中铁十五局集团有限公司）
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