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【内容摘要】针对经济集中与垄断趋势的发展，美国于1890年颁布实施了第一部反托拉斯法──《谢尔曼法》，但未有效地遏止垄断。又于1914年颁布实施了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》，此后，《克莱顿法》经历了三次大的修改补充，并以美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会负责监察，取得了某些成效。80年代以来，美国的反垄断和竞争政策有所转变，一是放宽了竞争性部门市场行为的限制，二是放松了对非竞争性部门在市场上的国家监控与调节。
【关键词】《谢尔曼法》《克莱顿法》《联邦贸易委员会法》价格岐视 价格约束 独家经营
一、竞争法与竞争政策的形成
美国是世界上最早制定竞争法律、实行竞争政策的国家，对于欧洲各国，特别是德国的竞争法和竞争政策产生过重要的影响。
19世纪后半叶，随着第一次产业革命的基本完成，美国经济集中与垄断趋势日益明显。美国国会于1890年经过激烈争论，通过了由议员谢尔曼提出的议案、颁布实施了第一部反托拉斯法，即《谢尔曼法》
《谢尔曼法》的颁布实施并没有真正有效地遏止托拉斯组织的继续发展，这一方面是因为，《谢尔曼法》虽然规定了禁止垄断和竞争限制的条款，但不够明确、具体；另一方面是因为当时执政的政府奉行的是放松管制的政策，采取的拆散大托拉斯组织的措施不够彻底、有力。为了切实制止垄断的发展，防止经济权力的集中和滥用，美国议会又先后通过了《联邦贸易委员会法》和由议员克莱顿提出的议案，即《克莱顿法》。这三部法律奠定了美国竞争政策的法律基础，直至今天仍具有法律效力。
《谢尔曼法》的主要目标是控制经济权力，消除竞争限制，保护自由竞争。它共有8个条款，主要集中在两个方面：一是禁止价格约束；二是禁止横向、纵向的市场协调行为和滥用市场垄断地位。该法在后来又进行了四次大的修订、补充。
1914年颁布和实施的《克莱顿法》进一步扩展了禁止垄断和竞争限制的范围，对于《谢尔曼法》中没有涉及的内容做出了规定，弥补其不足，并且立足于把垄断和竞争限制的行为和企图在其萌芽状态加以消除。它共有17个条款，主要集中在三个方面：一是禁止价格岐视；二是禁止限定独家经营和搭配销售协议；三是实行企业兼并控制。自该法颁布以来，至今为止有过三次较大的修订补充。
同年颁布和实施的《联邦贸易委员会法》主要由两部分内容构成，一是有关反对不正当竞争的规定，其目标是保证公正的效率竞争，维护消费者利益；二是补充《谢尔曼法》和《克莱顿法》中未包括的条款，从而更进一步完善禁止垄断和竞争限制的措施。同时，该法中也明确规定了联邦贸易委员会在权限、任务和机构的设置。不难看出，这三种法律各有侧重又互有交叉，而且随着实践的发展不断地调整、变化。
二、有关禁止垄断和竞争限制的规定
三部有关竞争的法律规定的禁止垄断和竞争限制的措施，概括起来主要是三个方面：一是禁止相互协调市场行为和卡特尔协定；二是禁止滥用市场地位和市场权力；三是防止垄断，对企业兼并进行控制。
在《谢尔曼法》中，明确规定了下述限制竞争的市场行为是严格禁止的：(1)竞争者之间订立价格协议；(2)订立限制生产协议；(3)订立分配市场协议；(4)实行集体封锁或共同协调拒绝供货；(5)产品搭配约束。这些行为均属于相互协调市场行为，其目的是限制竞争、排挤其它竞争者，以确保参与企业获取高额利润。它破坏了市场竞争与价格机制的有效作用，损害了其它竞争者和消费者的利益，降低了整个社会的经济福利。因此，都在事先禁止范围之内。
防止和消除垄断是为了控制垄断企业形成市场统治地位、滥用市场地位和市场权力，对其它企业实行阻碍与岐视策略。因此，包括垄断企图和实际垄断行为都是禁止的。垄断企业滥用市场地位和市场权力主要表现为价格岐视、价格约束、独家经营和产品搭配。
价格岐视分为两种形式：一种是为排挤竞争对手实行地区价格差别，在一定地区压价倾销；另一种是对相同交易条件的不同买主实行不同价格，区别对待。这种价格岐视行为是滥用市场地位和市场权力的表现，它限制了正常的市场竞争。《克莱顿法》第二条明确规定，价格岐视行为是违法的，属于禁止之列。
价格约束就是生产企业为销售商限定最终销售价格，旨在阻止产品销售中的价格竞争，保持稳定的市场，扩大销售量。生产企业利用具有的市场权力向销售商施加压力，以减少供货、中断供货等方式进行威胁，迫使销售商接受规定的价格。它对销售商的价格竞争形成了限制，使其失去了自由定价权。《谢尔曼法》中明确规定禁止价格约束行为，但在1937年的修订中允许名牌产品的生产企业对销售商实行价格约束，后来在1957年又重新把它纳入了禁止范围。
独家经营是指生产企业只允许它的销售商独家经销自己的产品，而不允许同时经销其它厂家的同类产品。按照市场竞争原则，企业有权选择自己固定的销售商，建立自己的销售渠道和网络，但不能强迫对方只销售自己的产品，阻止销售商与其它生产企业建立供销关系。《克莱顿法》第三条中规定：任何人进行出租或销售或签订货物销售合同，并以其承租人或买主不得使用或购买其竞争对手的商品为条件，只要其结果可能会实质性地削弱竞争或势必在任何商业行业中形成垄断，就都是违法的。
产品搭配是指在销售一种产品时强行搭配另一种产品，这种行为大多数发生在销售者的产品具有一定的垄断性和独特性，因此具有一定的市场支配能力。它属于滥用市场地位和市场权力的行为。通过这种方式，占市场支配地位的企业不仅可以获得巨额利润，而且可以把一种产品的市场上的优势扩展到另一种产品的市场上，而无需付出真正的努力。它违背了效率竞争的原则，损害了购买者的利益，因此属于违法行为。《克莱顿法》第三条和《谢尔曼法》中关于限制贸易或垄断化的条款，都对此做出了相应的规定。
控制企业兼并、防止形成垄断性市场结构是竞争法和竞争政策的一项重要内容。《谢尔曼法》第二条和《克莱顿法》第七条，都对此做出了规定。一般说来，企业集中导致形成垄断性市场结构，主要是通过企业兼并实现的。为了控制企业兼并，防止企业集中，首先要确立企业集中的测定标准。美国司法部反托拉斯局主要运用希尔施曼一赫尔芬达指数（HHI）来测企业集中程度。如果HHI＜1000，那么就意味着不存在集中，如果1000≤HHI≤1800，则被视为存在着适度的集中，如果HHI＞1800，就是形成了高度的企业集中。在大部分案件中直接运用市场份额标准。如果一个企业的市场份额超过70%，就被判定为具有垄断性的市场支配地位；如果小于50%，就不在控制临督之内；市场份额在50-70%之间的，还要提供其它证据。①除了这些标准之外，法庭具体判定企业兼并是否违法时，还常常考虑到下述因素：在两年内潜在竞争者是否容易进入该市场；企业生产的产品种类（同质的还是异质的）和在市场上的经营行为；在以往的市场上是否有竞争限制行为；是否有利于提高效率；等等。为了有效地控制兼并，在1976年对《克莱顿法》的修订中引入了企业兼并申报制度。凡是达到一定规模的企业兼并，必须事先向监察部门申报。
为了消除已经形成高度集中的大企业的垄断地位，三部有关竞争的法律都在不同程度上规定了对大垄断企业实行强制拆散的措施。在具体运用过程中，拆散大企业的方式主要有：将企业购买的股份重新在交易所出卖；把一个大企业按生产范围分解为几个独立的企业；将企业购买的股份出卖给经反托拉斯局同意的私人购买者；等等。例如，1911年美孚石油公司就曾被强制拆散，1984年拆散了美国电话电报公司，然而对IBM公司的拆散措施却一直没有结果，后来不得不停止了。
除了以上各种禁止垄断和竞争限制规定之外，《联邦贸易委员会法》还对一系列不正当竞争行为做出了明确规定，如禁止商业贿赂、欺骗性定价、虚假广告，等等。
三、竞争法与竞争政策的实施与监察机构
与大多数西方国家不同，美国竞争法与竞争政策的实施与监察机构实行“两分法”，即由联邦司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会共同负责。在涉及到民事和刑事责任时由法庭判决。
司法部反托拉斯局成立于1903年，是一个在司法部长助理领导下的独立机构。反托拉斯局的主要任务是负责监察《谢尔最法》和《克莱顿法》的实施，具体包括：负责处理特别调查案件，监督执行法庭的判决；分析现存市场结构的竞争与垄断状况，提出相应的中长期政策措施并为国会准备有关的立法建议提供咨询；与其它机构协调，处理涉及国际方面的有关案件等。
联邦贸易委员会是根据《联邦委员会法》在1914年设立的独立执法监察机构。联邦贸易委员会负责监察执行《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》有关条款（与司法部反托拉斯局配合协调）。它主要承担三大任务，即：保护有效竞争（反托拉斯），阻止和消除企业的不正当竞争行为，保护消费者免受不正当竞争的侵害。此外，还负责研究制定贸易规则，并就有关问题向政府和国会提供建议、咨询。
司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会的职权范围和工作任务既有分工侧重，又有相互交叉、协调配合，形成一种竞争性的协调配合关系。这是美国竞争法与竞争政策监察与实施机构不同于其它国家的一个特色。这两个机构有权依法对竞争限制和不正当竞争行为进行“行政监察”，并做出相应的处理。除此之外，企业的竞争限制和不正当竞争行为对社会（包括生产者和消费者）造成损害的，还要追究其民事责任和刑事责任。刑事责任包括罚款和判刑两类。对个人的罚款最高可达25万美元，对企业的罚款最高可达1百万美元或者是获益数额的两倍。判刑期限最长达三年。民事责任主要是私人提出控告要求赔偿，也包括司法部反托拉斯局提出控告要求企业停止违法行为并对所造成的损失予以赔偿。
四、竞争例外范围
美国自称为一个“自由市场经济”国家。与西方其它国家相比，市场竞争与价格机制调节的范围、领域要大得多，竞争例外范围则相对地小。然而即使在美国这样一个国家，无论是按照经济理论上的解释，还是按照立法者的观点，都承认在一定的经济部门和领域无法形成有效竞争，或者从社会福利的角度看，难以带来令人满意的市场成果。因此，这些部门和领域在不同程度上构成了竞争例外范围，或者在竞争法中做出专门规定，或者不受竞争法的约束而代之以国家的直接、间接监控调节。
属于竞争法中做出专门规定的产要是允许一定形式和一定程度的私人垄断和竞争限制行为，它们主要包括：在一定前提条件下（主要是看对国内市场竞争有无不利影响）允许私人企业建立出口卡特尔组织；为增强国际竞争能力允许私人企业之间（主要是大企业）在研究与发展领域相互合作、协调；为增强经济活力，允许中小企业之间进行协作，建立协调生产经营活动的组织；在一段时期内（1937～1975年）允许生产企业对其产品的销售商实行价格约束。
属于不受竞争法约束而由国家直接或间接监控的部门和领域主要是那些自然垄断部门、社会公共产品和服务部门、存在明显外部效益的部门以及一定范围内的金融保险领域。它们主要包括：交通运输、航空、邮电通讯、电力、能源以及金融保险等部门和领域。美国政府对这些部门和领域的直接或间接监控调节是逐步形成的，其发展历史大体可分为三个阶段②：第一个阶段是19世纪80年代到20世纪初。在这一时期内，开始对具有自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等部门和领域进行监控调节。第二个阶段是20世纪30年代到40年代。在这一时期内，以1929～1933年的经济危机为背景，国家监控调节的范围扩展到银行证券、广播、公路和管道运输、海运、航空和电力等部门和领域。第三个阶段是20世纪50年代至70年代，在这一时期内，主要集中在能源领域。1954年对天然气、1960年对输油管道、1973年对石油（特别是汽油）价格进一步扩大和加强了监督控制。
国家对不同部门和领域的监控调节是由各种独立的行政委员会承担的。分为联邦委员会（负责联邦范围内跨州的事务）和各州的委员会（只对本州内的事务负责）两级机构。属于联邦一级的委员会主要有五大委员会：(1)州际商业委员会(Interstate Commerce Commission)，主要负责铁路公路运输；(2)联邦电力委员会(Federal Power Commission)，负责电力生产与输送；(3)联邦通信委员会(Federal Communications Commission)，负责电信、广播；(4)证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)，负责金融证券市场；(5)联邦航空委员会(Federal Aviation Agency)主要负责航空。除此之外，还有一些小的、专门的委员会，如联邦能源委员会、联邦海运委员会。
这些委员会是国家在属于竞争例外范围的各部门和领域设立的专门监察调节机构，在其主管范围内，具有法律赋予的监察调节权限。它们可以在本部门和领域制定和实施专门的规章、条例，并且具有法律效力。它们不仅拥有行政监督与管理的权力，而且拥有处罚的权力。具体地说包括：制定法规的行政权限、认可收费标准的审查与审判职能的准司法权限、对违反规定的行为处以罚款或起诉的准司法权限，等等。
从上述分折中不难看出，自19世纪末到20世纪70年代，国家监控调节的部门和领域不断扩大，政府各个专设机构的权限与作用也日益加强。这也从一个侧面反映了随着自由竞争经济向私人垄断经济进而国家垄断经济的发展，国家干预调节经济活动的力度和广度不断扩展、深化。不仅市场竞争过程本身受到越来越严格的规范，而且对于非竞争性部门国家监控调节也越来越扩大和加强。这种政策取向，在很长一个时期内取得了积极的效果。然而，发展到一定阶段，积累的问题也逐渐突出地暴露出来。尤其是在国家实行监控调节的非竞争性部门中，随着各主管部门的机构膨胀和权限的扩大，它们本身的效率在下降，与被监管企业的矛盾也在增加，其合理性和有效性越来越受到人们的怀疑。这主要表现在：(1)这些机构的行为往往取决于被监控部门大的利益团体的影响，很难做到公正、合理；(2)机构本身的庞大、人员素质降低，导致行政管理费用增大、调节效率下降；(3)这些机构的行为目标模糊，行政权力又相当大，它们在一定的自由活动空间内追求自身的利益，(4)以颁布实施行政管理规章条例为主对企业经济活动进行监控调节，不仅与被监控企业的利益发生冲突，而且在一定程度上也常常与以保护私有制为己任的法庭发生冲突。
以上讨论的问题大体是在19世纪末至20世纪70年代这一历史时期内，美国竞争法和竞争政策的演变与实践。从本世纪70年代后期，特别是进入80年代，美国竞争政策发生了重大转变。
五、80年代以来竞争政策的转变
80年代以来，美国竞争政策的转变有两个标志：一是在受竞争法约束的竞争性市场部门放宽了对于私人企业各种市场行为的限制；二是放松了对于非竞争性市场部门的国家监控调节，把相当一部分原来属于竞争例外范围的部门和领域重新归入了市场竞争轨道，即所谓“放松管制”或“放松规制”。这种转变是以芝加哥学派的竞争理论和竞争政策主张为理论基础和政策依据的。芝加哥学派对美国竞争政策转变的影响作用，不仅表现在其理论的兴起和政策主张的广泛传播，对政府决策的间接影响力越来越大，而且也表现在人事参与的直接影响逐渐加强。进入80年代，在政府竞争政策实施与监察机构中，特别是法官的位置中，有相当一大部分人是芝加哥学派的追随者和拥护者。(3)这是一个不容忽视的现象。
在里根政府执政期间，奉行新自由主义经济政策，减少国家干预调节。在竞争政策上首先表现为对竞争性市场部门放宽了对于私人企业市场行为的法律约束和限制。(1)受竞争法约束和禁止的行为仅仅局限在企业间的价格协定和分配市场，即横向的市场协调行为；(2)纵向竞争限制行为，如独家经营、价格约束等，不再被视为违反竞争原则的行为，只有涉及当这种纵向竞争限制行为使生产领域和市场分配上的横向市场协调行为更加容易时，才被追究；(3)价格岐视和搭配销售也不再列为一律禁止的范围，允许企业进行排挤性的价格战，只能在个别情况下，如对某一市场的竞争造成极大损害时，才予以禁止；(4)改变了对企业兼并进行控制的“指导原则”，包括放宽划定市场界限、降低市场份额标准等，同时停止了对石油工业、快餐业和计算机制造业（IBM公司）的大企业已进行了长达10年之久而又未见成效的强制拆散措施，企业兼并和大企业的形成被视为具有高效率的表现。
为了实现这种转变，美国政府和竞争政策主管机构（联邦司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会）采取了一系列具体措施。其中主要包括：(1)停止有关市场竞争状况和市场结构方面的信息收集、处理和统计报告，这些数据和报告过去是政府决策和立法的基本依据；(2)对于未形成市场权力的企业兼并不再干预；(3)通过修改有关法律条款减少对私人控告的赔偿，特别是对法庭的判例施加影响；(4)加强理论和公众宣传方面的工作，使公众和法庭逐步接受新的竞争政策观念；(5)为了保证新的竞争政策的贯彻实施，任命一批新的法官，大约50%以上的联邦法官都曾分别在芝加哥大学、弗罗里达大学④接受了培训，并且得到了工业界的资助。
作为美国竞争政策转变的一个例证，80年代中，政府和私人对企业提起的竞争限制行为的控告例案数量，与以前相比大大减少了，其中私人控告的数量下降了将近一半。
在原来由国家监控调节的非竞争性市场部门，也采取了一系列放松监控调节的措施，把许多属于竞争例外范围的部门和领域重新归入了市场竞争轨道。从70年代后期开始，美国政府及其各个监控调节委员会颁布了若干放松政府管制的法规、条例。通过这些法规、条例，在相当一部分包括能源、电力、交通、航空、城市基础设施、邮电通讯、广播、金融保险等在内的部门和领域，取消或放松了国家监控调节。某些监控调节委员会，如民间航空委员会，也宣告解散。
这些措施曾一度取得积极成果，但也带来一些新的问题，如企业集中和私人垄断进一步发展，社会公共福利增长缓慢，中小企业在竞争中处于更加不利的地位，等等。因此，到了80年代末、90年代初，美国政府的竞争政策又略有变化，在某些方面又加强了约束限制。未来的竞争政策取向是否能在50、60年代的强化和80年代的弱化之间选择一条“中间道路”，现在还很难下一个定论，还有待于进一步观察。
以上概括性地考察分析了美国竞争法与竞争政策的演变与实践。西方国家的竞争制度与竞争政策，一方面必然反映出以私有制为基础的资本主义经济制度的特点和要求，另一方面它同时也反映出市场经济的一般特点和要求。这后一个方面，在某种程度上，对于我国建立有效的竞争制度、选择合理的竞争政策具有一定的借鉴意义和参考作用。特别是在一些具体的政策手段上，我们可以从中吸取有益的经验。
注释：
①马歇尔·G·霍华德：《美国反托拉斯与贸易法规──典型问题与案例分析》，中译本，第171页。
②植草益：《微观规制经济学》，中译本，第168～169页。
③G·阿贝勒：《竞争理论与竞争政策》，德文版，第15页。
④这两所大学是美国新自由主义经济思想的大本营。
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