再论公共行政系统的熵值效应——管理效率递减规律再探，本文主要内容关键词为：效应论文,规律论文,效率论文,行政论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
官僚制在我国又译为科层制，但这是一个不确切的译法，因为我国在1949年以后，官僚制同官僚主义等是同义语，具有贬义。所以，人们翻译时用科层制代替官僚制，以免引起误会。德文的官僚制并无贬义，而是个中性词汇，这里取其原意。官僚制是政府的组织结构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计。黑格尔、马克思和韦伯都精辟地论述和批评了官僚制。公共行政系统作为一个封闭系统，也有其他封闭系统的共同特点，熵定律也起着决定作用。管理的负熵值由于不能从环境中补充新能量而不断递减，表现为正熵值的不断递增。以效率为中心的官僚制的组织结构却造成了组织的低效，造成了组织的污染。使组织处于从有序发展为无序，从高效率变成低效率，从高能量变成低能量，领导能力递减的状态。造成组织污染的原因是很复杂的，既有组织结构本身的问题，也有人员的素质问题，当然，还有环境的问题。但应当指出的是这是制度性失效，是熵值效应产生的必然结果，是不以人的意志为转移的客观规律，要想使组织效率不呈递减的趋势，就必须使组织成为一个开放系统，不断向组织系统输送新能量，减少造成组织污染的组织结构因素，不能庸人治政。这不仅需要组织创新，也需要领导观念更新。如果纵观历史，就会发现许多国家都出现过治而后乱，治短乱长的现象。再放眼当今世界，各国也多数发生过时乱时治的现象。甚至世界五百强企业几年之后也有许多公司折戟沉沙，销声匿迹了。许多国家的政府在治理一个时期之后，就会出现动荡的局面。管理，作为一种综合性的社会生产力，对任何大组织的发展，包括行政系统的发展来说都是十分重要的。这是国家长治久安，得以持续发展的保证。因此，必须重视管理，解决管理效率递减的问题。
一、黑格尔、马克思和韦伯关于官僚制的论述
官僚制的概念最早是由法国重农主义者德·柯尔内于1764年首次创造并使用的。他当时创造并使用这个概念是为了批评当时法国的法律，认为法国法律的真正精神是公众的利益从属于官僚和官员，并且指出这实际已形成一种新的政府形式。它表达了对那种把手段当作目的、把体制同它为公众利益服务的宗旨相脱离的政府管理形式的愤怒或抱怨。同时，它也包含了对政府的理性期望。在18世纪，黑格尔把康德的道德理性主义和德意志唯心主义与普鲁士的社会现实联系起来，赋予官僚制以理性的和普遍的含义。黑格尔给文官非常高的评价，认为他们是为普遍利益而工作的，而他们的自身利益则在其工作中予以实现。国家治理的好坏与公众对政府的信任程度都取决于文官的行为与素养。在组织结构方面，是官员个人控制下的等级制。马克思在《黑格尔法哲学批判》中猛烈地批评了关于国家与理性同一的论证，认为国家只是人的活动产物，只有在民主制下才能进行合理的设置。在政体形式还不民主的地方，国家就是一个反人民的抽象的东西，而官僚也是与人民相对抗的。马克思还深刻地批判了官僚制，他认为官僚制是与社会大集团联系在一起的。官僚虚构一种普遍利益，并且按照一成不变的精神处理事务。官僚制把形式主义变成目的本身，创造一个知识等级制度，将官员束缚在追逐升迁之中。马克思指出：“官僚政治是一个谁也跳不出的圈子。它的等级制是知识的等级制。上层在各种细小问题的知识方面依靠下层，下层则在有关普遍性的理解方面信赖上层，结果彼此都使对方陷入迷途……官僚机构掌握了国家，掌握了社会的唯灵论实质；这是它的私有财产。官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的公众性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。因此，权威是它的知识原则，而崇拜权威则是它的思维方式。但在官僚界内部，唯灵论变成了粗劣的唯物主义，变成了盲目服从的唯物主义，变成了对权威的信赖的唯物主义，变成了例行公事、成规、成见和传统的机械论的唯物主义。就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的个人目的，变成了他升官发财，飞黄腾达的手段……”（注：马克思《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》（第一卷）1965年版，第298、303页。
马克斯·韦伯则认为官僚制是一种理想的行政管理体制。韦伯指出，无论在任何大规模的组织之内，包括政府、政党、教会、军队、工商企业、工会等，都是由职业专家从事复杂的大规模的行政管理工作，而且他们的管理在任何组织中都将逐步占据优势地位。他认为，以官僚制为组织结构的行政管理体制是一种理想的组织类型，对效率和现代文明的理性是不可或缺的。资本主义通过合理化、效率与稳定促进发展，帝国主义依靠官僚主义进行扩张，工业资本主义的竞争最终是世俗化的合理的官僚制的竞争。
韦伯认为官僚制有如下特点：一、它用法律或行政法来规定国家或官方权限的理论原则。它包括官方以固定的方式分派给政府机构和官员们日常工作作为官方任务进行分工。赋予这些政府机构和官员为完成这些任务以发号施令的权力。这些权力包括物资的、神授的和强制的手段，官员可以自主地行使这些权力，但他们必须受法规的限制。为了完成官方的任务，必须招聘那些有资格的人员。韦伯认为，在合法的政府中，这几个要素构成了一个行政机关。这种官僚制在教会、政党里已经很发达，在资本主义时代，企业也实行官僚制。二、等级节制制度。在官僚制中，实行等级制并按等级赋予相应的权力。这是一种有秩序的牢固的上下级关系。上下级是一种隶属的关系，下级机关必须按照明确的方式把下级机关的决策提交上级权力机关进行审核，上级机关对下级机关进行监督。在官僚制模式得到充分发展的地方，机关等级是按照个人独裁方式组织起来的。在所有的官僚制结构中，都贯彻按等级赋予权力的原则，无论在国家机构、教会机构，还是在政党、私人企业都是如此。三、职业化原则。担任公职是一种职业，一般工作都是专门化的。因此，不仅要求官员有工作能力，而且要经过培训。还要把专门的或一般的考试作为任职的先决条件。它要求官员忠于职守，但它不是忠于某个人，而是只忠于不因人而异的职能性目标。这些职能性目标就成为了那种超现实的人格化的主人的替身。四、纯粹的官僚制官员的职位是由上级任命的，因此，官员只对任命他职务的上级负责。官员在社会上有比较高的地位，受到尊重，官员的职业是终身制的，薪金是固定的，并且有养老金。同时，它要求官员必须做到公私分离。
那么，官僚制的作用是什么呢，它最核心的东西是效率。韦伯与他同时期的管理学家一样，都十分重视效率的作用。泰勒看到了效率对工厂企业的重要作用，韦伯则看到了效率对政府以及其他大型组织的重要性。韦伯同泰勒的一点不同之处是泰勒往往从严格管理和制定严格规章制度的办法来提高效率，而韦伯则看到了组织结构对提高效率的巨大作用。为了确保政府和其他大型组织的效率，他提出了官僚制理论。这种理论是以理性为其追求目标，以避免行政管理过程中的人格化，用严格的等级制、职业化、专业化等制度最大限度地确保对理性和效率的追求。
二、官僚制的负熵值递减与正熵值递增
熵定理是在封闭系统中起决定作用的。它使系统中的能量由高变低，系统状态由有序变为无序，效率递减。这意味着负熵值递减，正熵值递增。官僚制是一种封闭的超稳定的组织结构，政府系统则是一个超稳定系统。这意味着在政府系统和官僚制内部，形成一个非常封闭的组织环境，它们与外界的信息交流很少。这也意味着熵定律在政府系统中也起着决定作用。政府处于统治和管理社会的至高无上的地位，如果是全能政府，它要垄断一切社会权力和社会信息。如果政府的权力仅名义上受约束而实际上不受约束，那么，就没有任何力量能约束政府的行为。韦伯认为，什么地方彻底实现了行政的官僚化，什么地方所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。官僚制是一种工具，任何知道如何控制和使用它的人都能轻易地使它运转。取消官僚制不仅是一种乌托邦，而且人民群众的命运越来越靠官僚组织的运营。无论什么地方，只要有充分发达的官僚制占主导地位，就会使所有类型的宪政制度变得没有意义。官僚制变成了排他性的政治现实。它的支配地位是靠垄断信息、掩盖真相、阻碍官员之间的竞争，以及垄断社会中的专家职能来维护的。官僚制不仅束缚住职业官僚，而且把公民变成依附性的群众。从韦伯的论述可以看出，他认为官僚制有一种垄断权力的发展趋势。历史的发展证明了韦伯预见的正确性。同时也证明了米歇尔关于寡头铁律的担忧是不无道理的。尽管现代政治学、社会学、行政学和经济学都主张限制政府的职能和作用，都对政府管理的社会事务太多而有许多批评和不满，但是从东方到西方，政府的职能和作用却没见减少，反而出现了马尔库塞所说的行政国家了。政府成为现代国家和现代社会的垄断性的巨型组织，它垄断了社会政治、经济、文化等各方面的权力。宪政制度、民主制度的本质都是为了加强政府的合法性而建立的，政府首脑的变更或政府的变换并不是发生了一场革命，而只是以宪政制度和民主制度作为保障而挑选出更能代表统治阶级利益的政治人物担任政府首脑或组织新政府。美国的政党制度、议会制度以及选举制度也都是围绕政府建立起来的，并且也必须围绕政府运转。美国两党在总统选举中争斗，在议会中争斗，都是围绕着谁入主白宫的问题而展开的。只不过美国话说得堂而皇之，认为这是一种民主制度。其实，这只不过是用这一套办法加强政府的合法性，因此，颇具迷惑性。这就是说政党制度、民主制度、议会制度和选举制度都必须以政府为主导。同时，政府也使公众越来越依附它。没有政府提供公共产品，公众会生活得越来越困难，甚至都无法生存。环境污染必须由政府治理，公共交通设施必须由政府来修建，贫困人口也必须靠政府来救济等等，总之，公众在各方面越来越离不开政府。所以，可以认为政府在社会中处于主导地位和起决定作用，政府必须管理社会各方面的事务。因为政府管理的社会事务太多，太复杂，政府各部门必须进行分工才能有效管理。在现代社会，没有分工就没有管理。分工是以提高效率为出发点的。在任何形式分工的初期，确实是有效的，但是，慢慢就会发现效率愈来愈低。政府部门愈多，事情就愈难办，办一件事要盖几百个公章，令人难以理解。分工本身是分权，是对组织的高能量的分解，这种分解就意味着高能量向低能量转化。以增加负熵值为目的的分工其前提是正熵值的增加。但是，这不等于说分工是不必要的，也不是说具体进行分工管理的部门效率是低的。这种分工是必然的，因为现代社会越来越复杂，社会分工越来越细，必须进行专业化、职业化的分工管理。层层分工，能量层层递减。越到低层，效率越低。中央政府的管理效率随着行政层级的下降而呈递减的趋势。这是因为随着行政层级的下降，信息流失率增加，控制权力行使的力度在减少，政策执行力在减弱，如果再加上某些人为的因素，那么，中央政府的政策效力和管理效率必然呈递减趋势。在法制行政的条件下尚且如此，在人格行政的条件下，那是不言而喻的。西蒙指出，在等级结构中，由于层级数量的增加和单个上级面对下级数量的增加，都可以造成信息的流失和控制的丧失。因此，在任何组织中，等级层级数量的增加都会导致上级命令和下级之间信息和控制的丧失。在组织中每一级命令结构的削弱也会由于层级数量的增加而导致信息和控制的丧失。西蒙在这里指出了官僚组织的综合规模应当有严格的限度。面对这种情况，各国政府都没有解决的好办法，只得不断地进行行政改革，输入新的能量，以提高效率。
官僚制是以提高管理公共事务的效率，为公众服务为宗旨的。但是正如马克思所预见的那样，权威是它的知识原则，权威崇拜则是它的思维方式。马克思向来是肯定权威的历史作用的，对此不容置疑。但是他也向来批判权威崇拜。权威崇拜会造成个人崇拜、长官意志、一言堂等弊端。也就是说，官僚制必然出现个人专权的行政，另一方面，由于以权威为知识原则，在上下级关系上是一种权力关系。也正如马克思所说，国家的目的变成了他个人的目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段。他们工作的主要目的是要得到上级的认可，得到提升，从而得到更多的利益。戈登·图洛克1965年在《官僚制政治》一书中分析了理性自利的个人在非常大的公共官僚制中追求利益最大化而导致的结果。他认为，在公共官僚制中的公共雇员是雄心勃勃的经济人，他们追求获得提升的职业机会。既然获得提升的职业机会靠的是上司的有力推荐，以职业为发展目标的公务人员将会取悦于他的上司。因此，他们把有利的信息发送给他们的上司，向上司封锁和控制不利的信息。信息扭曲将会减少控制，并产生行为偏离。这样，规模大的官僚制不仅容易犯错误，而且对环境的反应也比较迟钝。试图用加强控制的方法来纠正官僚制的功能失调，其结果反而使错误加剧，规模回报降低。组织规模越大，其活动与产出的比例越低，花在管理方面的精力所占的比重越大。戈登·图洛克在1965年还指出，在规模非常大的官僚制中限制控制程度，将会产生“官僚性的自由企业”。这会使组织内的集团和个人着手设计自己的目标，并找机会取得附加收入，包括贪污和腐败。为个人私利而置换组织目标和规避风险会导致组织功能失调，因为他们会编造出各种理由来防止上级权威部门可能对他们进行的审查。1964年，米歇尔·克罗齐在研究了法国的官僚制以后断定，官僚制组织是一种不能从错误中吸取教训并从而能改正错误的组织。从以上可以看出，封闭而稳定的官僚制作为一种组织结构必然造成管理效率递减，负熵值递减，正熵值递增。这是制度失效，而不是政府首脑的个人领导能力的问题。
三、官僚制造就庸人治政
官僚制是一种等级节制制度。其上下级之间的关系是领导与服从，命令与执行。它要求下级不折不扣地贯彻执行上级的政策、指示和命令。这种关系是一种法定的权力关系，符合任何组织都公认的价值观，符合各种管理的客观需要。作为法制性、规范性非常强的行政管理则要求更高。这种等级制需要低自尊、个性不成熟的人。换言之，就是听话的人。这样的人在官僚制中往往被重视，晋升较快。其原因再简单不过，就是这样的人领导用起来得心应手。应当承认，任何领导都不可能重用并提拔那些不听话不可靠，甚至反对自己的人，更不愿意用一个反对自己的人做自己的副手，那样也无法工作。有的人比喻为武大郎开店——高个别进来。这样的比喻并不确切，因为那无疑抹煞了大多数主张任人唯贤的领导的良好愿望。官僚制的用人机制不是人为的蓄意造成的，而是结构性、制度性的必然选择。换言之，这样以单人行政为组织结构特点和制度特点的层级节制管理，客观上需要低自尊和个性不成熟的人。我们讲用人要德才兼备。那么，德的标准是什么。可以向一些领导做调查，只要他们说真话，恐怕服从命令，听从指挥是主要标准。正如马克思所说，在官僚制内部，唯灵论变成了粗劣的唯物主义，变成了盲目服从的唯物主义，变成了对权威的信赖的唯物主义，变成了例行公事、成规、成见和机械的唯物主义。这讲得十分明确，盲目服从、信赖权威、例行公事、成规成见，是在官僚制下对其下属的要求。这是不成文的习惯的传统要求，而且它是不会公开予以提出的要求，但人们却按照它去做。那种有个性、有能力、敢于创新、人格成熟的人往往不为组织所容。因为，一则他们不听话，难于领导。二则他们往往标新立异，容易制造麻烦、闯出祸端。他们不遵守官僚制的规则。那种非礼勿听、非礼勿视、非礼勿动、循规蹈矩的人，恰恰是组织最喜欢的人，是最容易得到提拔和重用的人。他们多数是平庸之辈，唯唯诺诺，例行公事之人。他们是地地道道的官僚制的工具。这样讲并不是说他们不好，他们也是组织所需要的，只是讲不应该提拔这种人，尤其不能大量地提拔他们。他们明白，只要得到上级领导的重视和信任，只要对上级领导负责，自己就会得到重视和提拔。因此，他们往往对公众不负责，不关心公众的疾苦。对于上级领导要求做的事情，他们尽心尽力，千方百计地予以完成。他们弄虚作假，造假数字，假政绩，欺蒙上级领导。上级领导有时亦装聋作哑。一则他需要政绩，二则他们是自己提拔起来的，真的查出来，自己的用人有问题，脸上无光。何况官僚制有许多办法欺蒙外界和上级领导。当一个下级明白上级领导的心态之后，便利用手中权力寻粗，滥用权力出了问题也不怕。因为，他们明白，上级领导也不愿把那些有损他们政绩的信息报告更上级领导，那对他们有百弊而无一利，更何况下属是他们提拔的，查下属的问题，也有可能引火烧身。更有甚者，下级用各种财物以及其他各种手段和资源来讨好上级，久而久之，上级与下级便同流合污。上级对下级的问题不但不查，反而予以隐瞒和掩盖。官僚制就是这样在其内部形成了官僚企业。它背离了官僚制的价值和宗旨，成为了少数人利用职权进行谋生和寻租的工具。所以，我们看到有的是以非赢利为目的的政府部门，办事程序繁多，一道程序就是一个收费站，办一件事盖几百个公章者有之。如果放松规制则很难想象。这是官僚制造成组织污染之一，它使正熵值增加。
官僚制的正熵值增加的另一方面是领导能力递减。当然，这不包括那些通过公开竞争选拔出来的领导。在封闭的官僚体系内部产生的领导往往其能力赶不上他的前任。这不是个人问题，而是制度失效的问题。用人唯贤是组织原则，这是尽人皆知的。祁黄羊外举不避仇，内举不避亲，成为千古美谈。但说得容易，做则难。许多领导选拔其副手一要听话，二要能力不如自己。这是一条不能公开讲出来的规则。月光再皎洁也不能掩盖太阳的光辉。副手太能干就会喧宾夺主，甚至威胁到领导的地位。而现实生活中，有的副手越级与上级拉关系，并且有的说领导的坏话，这就使领导更加要求副手听话，更加降低对其能力的要求。一位领导要进行管理和领导，要求其副手得心应手无可厚非。关键是其副手能力较差会造成不良后果。假设一个政府部门，或一个学校，工厂，或其他单位，几十年都处于封闭状态，其每任领导都是以能力不如自己作为选拔副职的条件，那么，几任领导从能力上来讲，是一任比一任差，呈能力递减的趋势。如果再加上领导又用人唯亲，提拔亲信，不管其个人修养和道德品质如何，那么，其权力的合法性也应受到质疑，他们会把一个部门搞乱，甚至搞垮。他们没有权威，没有威信，没有能力，不可能进行卓有成效的领导。所以，目前一些组织死气沉沉，毫无生气；而还有一些组织则管理混乱，其原因就在于此。这种领导能力递减是造成组织负熵值减少，正熵值增加，管理效率递减现象的主要原因。这种现象是客观存在，是不以人们的主观意志为转移的。邓小平同志要求改革人事制度，我国实行国家公务员公开考试制度，公开招聘竞争上岗，以及干部年轻化，知识化，革命化等等，都是针对这种现象而进行的改革，取得了应有的效果。作为一个领导对这种现象必须给予应有的重视，大到政府，小到单位，都是如此。不注意这种现象，就会出现庸人治政。
熵定律作为宇宙普遍的形面上的规律，无论何时何地都起决定作用。因此，它被爱因斯坦称之为整个科学的首要定律。官僚制也不可能不受熵定律的制约，表现为管理从高效走向低效，领导能力逐渐递减，严格的规制变得松弛，管理秩序趋于混乱，职业道德逐渐被削弱，团体凝聚力逐步减弱，管理目标和价值观也渐渐模糊，渐渐淡化。总之一句话，负熵值减少，正熵值增加，在公共行政方面就会出现庸人治政的现象。要改变这种现象就必须进行一系列的改革，而且要不断地进行改革才能保持组织的高能量、高效率。