加强深圳市流动人口管理之对策，本文主要内容关键词为：流动人口论文,深圳市论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、深圳市流动人口管理现状分析
深圳经济特区自创办以来，流动人口逐年增多。至1995年底，全市有流动人口290.7万人，比1981年的3.3万人增长87倍，外来流动人口与常住人口的比例为3∶1。如此悬殊的比例在新中国的历史上在全国各大中城市都是罕见的，外来流动人口管理任务之繁重也是可想而知的。在如何加强管理的问题上，历届市委、市政府都非常重视，做了大量的工作，主要体现在以下几个方面：一是根据不同时期流动人口的特点，设立专门领导机构加强管理。二是各部门各司其职，实行“以证管人”的管理模式。三是结合社会治安综合治理开展流动人口管理工作。比如建设安全文明小区；经常开展劳务用工大检查，规范劳动用工行为；把清理“三无”人员作为搞好社会治安、净化社会环境的重要环节；加强巡警和基层户管队伍建设等。
由于深圳市流动人口数量多，滞留量大，人员结构复杂，居住范围广，犯罪率高，被雇请的管理人员素质低等因素，使得流动人口管理仍然存在许多问题，主要有：一是办理劳务暂住证与办理劳务工及聘干手续在同一时间进行（即每年的3至5月），时间过于集中。二是未能对大量的劳务工组织有序流动，大部分企业私招滥雇严重，无法使流动人员做到“有工则来、无工则去”。三是在增容费收取方面，“搭车”收费严重，加重了企业和劳务人员的负担。四是暂住人员居住的出租屋管理较混乱，特区内三个区管理率在50%左右，宝安、龙岗两区基本上处于失控状态，以致有些出租屋成了藏污纳垢的场所。五是进入特区口子多、漏洞大。90公里长的“二线”常出现“三无”人员非法混进特区的现象，主要渠道有藏匿车上、爬铁丝网、钻桥洞、海上进入、“蛇头”引带和无证人员乘火车进入等六种。此外，有些内地公安机关在深设立办证点和个体户私办或出卖边防证的现象也存在。六是对流动人口管理有漏洞。据初步统计，约有30多万流动人口未被纳入正常的管理，在工厂、企业务工的人员约有30%左右未办务工和暂住手续，企业老板采取瞒报、少报劳务工人数的手法逃避管理；一部分居住在亲戚、朋友家中的人员不愿办证；有不少流动性大的工商小贩、从事发廊、种养、建筑等行业的人员，以及一些购、租房屋的港澳台人士和他们的妻儿亲属，未办任何证件登记手续；居住在非法性出租屋、“三边”窝棚人员，以及乞丐、擦车仔、卖花女等未能被彻底清理，反复滞留在市内。七是“三无”人员收容遣送工作遗留问题较多。
二、深圳市流动人口管理存在问题的原因
上述问题的存在，原因是多方面的。深圳市对进入特区的流动人口总量无法控制，是最主要的客观原因。全国各地县以上公安机关都可以发放“边防证”，特区对流动人口需求，计划不了，控制不住，从而给管理工作带来困难。从主观上看，还存在如下几方面原因：
原因之一，管理机构重叠。目前，我国人口管理有三个机构，即市人口管理领导小组、市流动人口管理领导小组和市社会治安综合治理委员会。但从各级管理机构的设立、人员编制、隶属关系及管理程序上都存在机构重叠、业务交叉、编制不落实、人员不到位、管理关系不顺等问题，因此，工作效果不明显。
原因之二，法规不够完善。目前，涉及流动人口管理的法规、规章的主要执行机关为公安、劳动、规划国土、城管、计生等部门。由于有些法规、规章在制订时未注意相互衔接，造成实际操作上的困难。例如《深圳经济特区房屋租赁条例》与《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》，对暂住人员先办《暂住证》，或者先租用房屋两者间存在矛盾；缺乏一个具有法律约束力的、能有效协调有关部门对外来人口实行配合管理的法规。流动人口管理工作涉及10多个政府部门，虽各部门都有部门法规可依，但对部门之间如何协作和配合却未作出规定。
原因之三，某些政策规定脱离实际。由于一些部门工作不深入，制订的政策，市民难于接受，不利于流动人口管理工作的开展。例如我市私人出租屋纳税的税种有房产税、个人收入所得税、营业税、印花税、教育费附加及城市建设维护税等6种，总税率最高达到月租金总额的30%。税率太高使部分业主以各种名目变相抵制租赁管理，这也是造成部分出租屋失控的原因之一。
原因之四，各有关职能部门缺乏协调，配合不力。有时只顾及本部门利益，对许多管理工作互相推诿，未能形成部门之间链条式的管理局面。以城市增容费的收取为例，市政府明确规定对劳务工收取的城市增容费是每人每年300元，但有些部门缺乏全局观念，“搭车”收费，加重了企业和劳务工的负担。
原因之五，管理手段比较落后，缺乏必要的现代化、高效率的硬件设备。
流动人口管理工作中存在的上述问题，给社会、经济各方面带来许多负面影响：其一是扰乱了社会治安，影响社会稳定与经济的发展。据统计，1995年全市刑事案件的94%为流动人员所为；其二是劳动者的合法权益得不到保护，劳资纠纷案件大幅上升；其三是外来劳务工无序流动，加大了我市劳动就业的压力。其四是严重影响了计划生育工作的开展；其五是给城市管理带来许多问题，如违章搭建、“三边”窝棚清不完、拆不绝，乞丐、擦车童、卖花女等屡清不止等等。
三、加强我市流动人口管理的对策
（一）建立统一的、有权威的领导机构
建立领导机构，加强“流管办”的力量是搞好流动人口管理的关键。由于我市外来流动人口与常住人口比例悬殊，人口多、任务重，必须强化“市流动人口管理领导小组”及其办公室的职能，并加强其力量。建议将办公室设在市综治委或市公安局，同时，各区、街道办（镇）也要成立相应机构，形成一级管理网络，人员、编制必须落实。市流动人口管理办公室为“市流动人口管理领导小组”的日常办事机构。其主要职责是：①对我市流动人口管理工作情况进行调查研究，提出工作意见；②协调各有关部门的管理工作；③督促检查各部门各单位落实流动人口管理工作情况；④承办领导小组交办的其他事项。
（二）调查政策，修改法规
1.重新调整城市增容费的收取标准及缴交办法。市政府明确规定对劳务人员收取的城市增容费是每人每年300元，但现在劳务人员办一张《暂住证》，普遍要交500元至600元，有的甚至高达700多元。建议市政府重申收取城市增容费的标准和收取办法，其他部门不得将本部门收费作为办《暂住证》的附带条件，“搭车”收费一律取消。
劳务人员的城市增容费原来规定由雇、聘企业负担。但在实践中这种作法存在两方面弊端：一方面，由于城市增容费由企业统一缴交，劳务人员难以真正按市场机制合理流动；另一方面，一些外来劳务人员携带暂住证“跳槽”，经企业造成损失，加重了企业的负担。因此有相当一部分企业，特别是经济效益差、服务性及流动性大的单位，缺乏为劳务人员办暂住证的积极性和自觉性，从而导致一部分劳务人员未被纳入管理。为堵住这一漏洞，建议调整上述政策，改“增容费”由企业负担为企业或个人负担。
2.调整房屋租赁的税收政策。我市私房出租应交的税率有六种，六种税既有重复，种类也偏多，税额偏大。而内地的普遍作法是出租屋不缴税（如珠海、中山）或少缴税（如南京、杭州）。建议减少税种，将税率调低至18%以内，从而减少房屋租赁双方共同逃税的问题。
3.修订《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》（以下简称《暂住人员户口管理条例》）与《深圳经济特区房屋租赁条例》（以下简称《房屋租赁条例》）中关于房屋出租与外来人员管理程序上的矛盾条款。《房屋租赁条例》第三十八条第一款规定，特区外承租人租用房屋必须持有《暂住证》，即《暂住证》在先；而暂住人员户口管理条例》第十四条、第三项规定，外来人员申办《暂住证》必须提交“固定、合法居所证明或由出租人、户主等负责申办”，即“租住房屋”在先。为便于管理，建议以《暂住人员户口管理条例》为依据，即外来人员办理《暂住证》须先“租住房屋”，同时限定日期当在“居留两个月满十五日前向公安机关申办暂住证”。理由：①该条例公布在后；②让外来人员先有安身之所合乎情理；③便于对出租屋的跟踪管理。
4.修改、增补“二线”管理的有关法规，强化违法处罚措施。自成立特区以来，“二线”管理一直沿用1986年省人大通过的《深圳经济特区与内地之间人员往来管理规定》及1992年深圳市政府颁布的《深圳经济特区与内地之间人员往来管理规定实施细则》，其中，对违反规定者未作具体处理办法，特别是对许多违规违章人员的惩处太轻，根本起不到威慑作用。同时，管理法规中只规定检查进入特区人员证件，而外来人员进特区的时间、证件的时限、需住多久都不能掌握。因此，建议对《深圳经济特区与内地之间人员往来管理规定实施细则》加以修订、完善，实施跟踪管理，强化处罚措施，加大处罚力度。
5.建议制订有关部门对流动人口管理的具体协作规定。为使流动人口管理做到严密、有效，鉴于以往的经验，有必要制订一个具体的各部门协作法规，以减少因协调、合作不利所造成的管理上的漏洞。具体协作规定的主要内容：①明确各有关部门的管理职责：公安机关，主要负责对流动人口的户籍管理和治安管理；劳动部门，主要负责对外来劳动力的管理和劳动监察、劳资纠纷的处理；人事部门，主要负责对从特区外或外省市聘派的专业技术人员和管理人员的管理；②确定公安与劳动、人事部门在《劳动手册》、聘干手续与《暂住证》办理上的业务衔接，减少环节，方便群众；③确定公安与规划国土部门对暂住人员居住性出租屋的市场与治安管理上的业务协作，实行房户管合一，联合办公的管理办法。通过明确各有关部门的业务协作办法，达到齐抓共管的目的。此规定建议由市流动人口管理办公室召集有关部门协商起草。
6.依据《广东省出租屋暂住人员治安管理规定》，结合我市的实际，制订《深圳经济特区出租屋治安管理实施细则》。
7.加大对《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》的宣传力度，增强特区内所有公民（含常住户口和流动人口）应随身携带其有效身份证件、以备查验的观念。
（三）改革特区“二线”管理体制
目前，特区“二线”在管理体制上为义务兵役制，直属广东省边防局领导。这一管理体制有诸多弊端：义务兵为短期服役，易使执勤战士产生临时观念，责任心不强，干部队伍也存在不稳定因素，工作中有消极情绪，再加上管理者与把关者分属不同部门，不利于协调配合。建议改“二线”管理义务兵役制为职业制，即公务员化（工勤人员可列为非财政拨款的事业编制），直接归深圳市管理。这样，既做到了归口管理，使得管理者与把关者相一致，也提高了管理质量与效率。
（四）改进往来特区检证办法与管理手段
1.改进往来特区检证办法。①内地人员持“边防证”进、出特区时，检查部门在其“边防证”上加盖标有进出特区日期的“验讫章”，作为其进出、停留特区以备查验的凭证。②检查部门依据“边防证”提供的信息，对照旅客的身份证原件，将有关资料输入电脑。③“验讫章”的具体式样可由公安、特检部门设计，具体操作办法和运作程序也可由公安、特检两部门作进一步研究。
2.改进管理手段，完善管理措施。目前深圳特区检查站的验证手段极其落后、简单，未能留下任何检查痕迹，致使有关部门不能掌握流动人口进入特区后的情况，造成管理失控，也是造成“三无”人员问题长期困扰特区的原因之一。因此，要真正作好外来人口管理工作，必须先从“关口”作起。具体措施：①配备先进的电脑验证设备。电脑与全市的流动人口信息中心联网，以掌握每个进、出特区旅客的时间及其证件的时限，便于跟踪管理。②扩建、改建进、出口检查通道及场地。③旅客若在特区内或在检查站出口通道被发现证件过期时，检查部门有权对其按规定作出相应的处罚。④加强口岸治安管理，各口岸派出所要严打“蛇头”引带及贩卖假证件活动。
3.经费问题。①每年从增容费中返拨一定比例用于特区“二线”与检查站的维修管理费用。②建议中央财政部将《机动车辆进出经济特区查验证》收费留给深圳，以作为“二线”和检查站的人员培训及设施维修经费。
（五）加强对暂住人员出租屋的治安管理
从目前的做法来看，我市在出租屋管理上，主要偏重于房地产市场的管理，加上与之相关的管理部门相互间配合不力，从而直接导致管理工作中出现漏洞。为做好出租屋治安管理工作，建议：
1.实行出租管理的“两证三书”制。根据《广东省城镇房屋租赁条例》、《广东省出租屋暂住人员治安管理规定》和《深圳经济特区房屋租赁条例》的要求，屋主出租房屋必须分别到房屋租赁部门办理《房屋租赁许可证》，到住地派出所申请领取《出租房屋治安管理许可证》，签订《治安责任书》。租赁双方须与租赁办签订统一的《房屋租赁合同书》，暂住人员也必须与暂住地派出所签订《治安责任书》，与街道办（镇）计生部门签订《计划生育责任合同书》（暂住人员居住两个月以上的要申办《暂住证》）。
2.实行“房户管合一”的管理模式。公安与房屋租赁部门要密切合作，各自配备一定数量的管理人员实行联合办公，统一收管理费，电脑联网、联合行动。
3.从严查处非法性出租屋。非法性出租屋指各类违章建筑、政策性限制的房屋（如福利房、微利房）和乱搭乱建的“三边窝棚”。对这类出租屋，由租赁办牵头，配合其他相关的管理部门经常性定期进行查处。
（六）建立“三无”人员待遣“四边”基地
“三无”人员屡清不绝，成了我市近年来社会治安的“老大难”问题。对此，建议借鉴上海市的做法，在我市（特区外）建立一个由公安或民政部门管理的“三无”人员待遣“四边”基地，对待遣人员，以半年为周期，在基地内实行“边劳动、边教育、边审查、边遣送”，最终起到教育与遏制作用。
（七）建立全市流动人口信息网络
将所有涉及流动人口管理的部门如特检、公安、劳动、人事、计划、规划国土、计生等配备电脑设备，建立总的信息库，电脑联网，资料共享，以便于相互协作、共同管理。
流动人口管理问题，既是老问题又是新问题、大问题，管理得好安居乐业、国泰民安，管理不好则怨声载道、鸡犬不宁。因此，我们一定要把流动人口管理问题提到关系社会主义市场经济改革的成败、关系到国家繁荣社会稳定的高度来认识，制订科学、严谨、操作性强、切合特区实际、有超前意义的人口管理法规，强化和健全管理机构、改进管理手段，以系统工程的观念指导流动人口管理的运作，使我市的流动人口管理工作跃上一个新台阶。