外资农业项目绩效审计的实践探索和启示，本文主要内容关键词为：绩效论文,外资论文,启示论文,农业论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、影响外资农业项目绩效的基本因素
影响外资农业项目绩效的因素很多，从多年来外资审计的情况来看，项目本身的一些特征对预期绩效的发挥形成了重要的制约。分析我国外资农业项目的持续发展状况，其呈现出以下主要特征：
（一）项目的基本特征
1.外资总体规模上，用于农业占比小，到位速度慢。有资料显示，近2年来，即从2008-2009年我国实际使用外资达1826亿美元，同期农业领域实际利用外资额31.45亿美元，占资金总量的1.73%，其中直接用于农业的外资额为16.52亿美元，仅占总额的0.9%。在外债风险可控的范围内，政府农业外债规模与我国农业大国极不相符。另外，外资到位速度慢，当年到位率仅为45%左右，也制约着农业发展的效率。
2.项目具体规模普遍较小，资金投向分散。投资的项目区分散，单体项目小而多。项目投资规模过小，决定了其作用的局限性，难以推动我国农业生产方式的根本转变，以及在更深的程度上和更广的范围内实现农业的产业化和集约化经营。同时，也影响着项目决策预期的绩效发挥。
3.国内配套资金不足。国内农业资金来源多层次、多渠道，政策上不协调，部门间少沟通；配套投资中地（市）县承诺的部分因财力有限，资金不能及时到位；农民投劳折资不合适，无形中加重了农民的经济负担，挫伤农民参与项目的积极性，导致用于农业外资项目的国内配套资金贫乏。
4.农业生产的企业化和产业化程度低，限制着利用外资项目的规划和运作。我国农业生产经营方式是以家庭为单位的小规模生产占主导地位，还没有建立起专业化和社会化分工基础上的现代农业生产方式，缺乏现代农业生产所必需的组织载体。因此，与外资要求的规模化、机构化、低成本、高效率的生产方式无法对接，必然造成政府性外债项目的规划与运作。
5.具体投资项目单一。利用外资贷款推动农业项目发展中，国家在宏观上缺少具体政策引导，资金投向单一，主要是围绕农业农村基础设施建设。对农业技术研发、农业生物制品生产、农产品品种改良、高附加值的项目缺乏兴趣；对荒山、荒地、荒滩等开放项目关注度少，因而难以提高我国农业现代化水平，同样也影响着资金利用的预期绩效。
（二）项目的实施特征
随着我国农村经济结构的调整和经济的快速发展，外资农业项目的发展和实施大致可以分为两个阶段，具体的特征也大相径庭（详见表1）。
表1 实施特征对比
从以上特征可以看出，农业外资项目实施中的违法违规问题逐步减少，公正审计已经不能满足项目监督的需要，同时项目的规划、管理、管护等形成了对项目绩效的深层次制约，应该在更高层次、更广范围、更深力度上进行绩效审计，为外资农业项目的科学规划、宏观政策、投资决策、管理水平、制度建设等方面作出有效服务。
二、江苏省农业外资项目绩效审计的实践探索及成效
近五年来，江苏省利用外资贷款农业项目总投资超过10亿元，项目区主要分布在长江以北，涉及25个县86个乡镇1个省级农垦集团。省辖各级审计机关根据工作计划每年都不同程度地对外资贷款农业项目进行绩效审计调查或绩效审计，从而使全省项目区审查面达到100%。审计结果显示，各项目区绩效明显，基本实现了投资目标。一是项目区内水土资源得到了合理利用和开发。每年改善农田面积153万亩，发展节水64万亩，一个灌溉期均用水量节约300立方／亩。二是项目区内农业生产结构得到调整，实现了农业增产、农民增收。利用项目优势发展了蔬菜、水果等无公害农产品，优质高效农业得到发展，农民人均收入增加380元以上。三是项目区内农业生产成本降低，减轻了农民负担。项目区灌溉费用由原来每亩45～50元减少为每亩25元左右，一个行政村插秧期可节省灌溉费2万元。四是改善了农业生产条件和生态环境，提高了农业防灾抗灾的能力。如原来插秧期灌水需12个昼夜，现在只需要4个昼夜；农田林网的建设，调节了气候，促进了水土的保持。
（一）开展绩效审计的基本做法
1.构建绩效审计新思路。在探索绩效审计的模式上，我省审计机关破除单一的公证审计模式，充分利用下级审计机关自立项目审计的结果，遵循科学性、有效性、服务性、可比性的绩效审计原则，实现了三个转变。一是从单纯的查错纠弊向追求项目投资总体效果转变，分析项目的规划、设计、建设、后续养护管理等各种因素对项目整体绩效产生的影响，力图从宏观上准确把握项目的绩效。二是从资金财务审计向业务流程、制度执行审计转变，以制度健全性为基准点，以制度遵循性为启动点，以业务流程为切入点开展绩效审计。三是从单纯的审计监督向服务项目建设转变，揭示项目建设、管护中的有关问题，做到项目促进整改，规范制度，服务百姓，为政府部门决策提供准确信息（详见图1）。
图1
2.创新审计技术方法体系。构建审计技术方法体系，主要是不断总结积累经验，不断提高审计技术水平，力图实现审计成本最低化，达到相对较佳的审计效果。鉴于外资农业项目的实施特征，我省审计机关根据审计实践，运用国际、国内现有的外资项目审计理论，结合农业外资贷款在全省的投向及其取得的效果，积极探索创新审计技术方法，围绕问题、关注结果、追踪制度，构建了审计方法、审计目标、审计评价三位一体的技术方法体系，从而提高了审计效率和审计质量（详见表2）。
表2 绩效审计方法体系
从表中可以看出，随着审计目标的变化，审计评价的方向不断演变，审计技术方法也随之演变。当然，不是要把每种方法都用到，而是结合外资项目区的具体特点，选取适合项目情况的技术方法。在审计实践中，利用该技术方法体系取得了显著的成效。
3.拓展绩效审计内涵。在审计实践探索中，积极拓展绩效审计的内涵，丰富绩效审计的层次，将审计目标和重点内容分为三个层次，即绩效审计基本目标和内容层，项目绩效实现程度层，政策、制度和体制机制层（如图2）。在具体项目的审计中，根据项目的特点，考虑审计环境与资源的约束，确定分层投入的工作量，搭配相应的审计资源，拟定项目实施时间。
图2
4.选择恰当的绩效评价指标。评价外资农业项目绩效的关键在于一套科学、恰当的评价指标，便于衡量和比较项目绩效的优劣。为此，我们探索建立了绩效审计评价指标库，从投资效果、投资决策、经济效益、社会效益、管理效益、生态环境效益等方面建立了一系列评价指标。审计实践中，我们破除了对量化评价指标的迷信，向多样化、科学化转变，采取因地制宜的方法进行审计结论和评价，区别不同项目、针对不同审计目标进行审计评价，有的侧重经济性，有的侧重行为过程的规范性，有的侧重效果性；在无法把握对审计总目标的评价时，对分解后的每一个具体目标进行审计评价和结论。
5.提高绩效审计分析报告的深度。绩效审计范围和内容具有广泛、复杂性，因此，绩效审计分析报告应具备准确、客观，逻辑性、完整性较强等特点。报告反映内容应具有综合性；在信息披露表达上，要灵活多样；审计建议上，要关注宏观政策、制度层面存在的导致项目实施低绩效的缺陷，能够为宏观调控服务，为科学决策提供参考依据。图3为绩效审计分析报告实践架构。
6.及时加强沟通，促进项目整改。外资农业项目绩效审计的最终目的，是对审计获取的信息深入分析、研究，探求问题根源，杜绝重大损失浪费，探索项目绩效最大化途径，向政府有关部门提出宏观服务性建议，促进资金有效利用，提高外资贷款使用的绩效和管理水平。因此，报告发出之后，我们及时沟通相关单位，督促项目整改，完善相关制度建设，引导其从三个方面重视项目运营效益：一是提高已有项目的效益；二是将正在建设的项目纳入到跟踪体系，使这些在建项目尽早发挥效益；三是促使新建项目追求社会效益、环保效益等的最大化。
图3
（二）取得的成效
1.为政府部门宏观决策提供了依据。在审计实施中，查出个别项目区存在选项内容不科学、选址欠研究、项目过于分散、投资重点不突出、投资项目局部闲置、投资效益不明显问题等。审计组与项目主管或批复单位及时沟通，从科学决策、规范管理角度提出建设性建议，得到省级领导及项目主管部门的高度重视，积极采纳意见，发挥了绩效审计宏观服务功能。
2.促进整改，完善措施，发挥作用。近几年来，我省审计厅在外资绩效审计项目中，查出项目建设管理及资金管理方面存在的影响绩效的问题，如图纸设计深度不足、资金及材料损失浪费、工程质量低劣、偷工减料现象、工程造价不实、进度滞后、虚假报账、提前报账、虚假或提前验收等；查出资产管理方面存在的影响绩效的问题，如资产毁损、丢失，管护责任未落实到人，工程完工使用后受损、无管护办法或办法未及时制定等。
针对这些问题，及时提出了审计意见和建议，促进被审计单位边审边改，审计整改率达到98%；相关部门提高了管理水平及设计质量，完善了制度建设，如新沂市政府出台《农业基础设施管护办法》等，有效发挥了绩效审计的作用。
3.严查违规违纪问题，确保外资农业项目的健康运行。从全省审计统计资料反映，五年来共查处项目完成不实、变卖串换项目物资、虚报项目支出、配套资金不到位等违反财经法规和项目贷款协议问题金额9860万元，向司法机关移交案件5起，目前已被判处的有2起。审计监督为项目实施及后期绩效的实现发挥了应有的作用。
4.探讨前瞻性体制缺陷。从投资渠道上看，我国投向农业资金涉及财政、交通、水利、国土以及农业等部门；从投资效果上看，一是外资资金相互独立和分散，二是外资和内资相互独立和分散。在审计实践中，我省审计机关特别关注资金整合的绩效情况，从体制角度积极探索农业发展“小资金”整合，提出资金整合的建议，在全国走出了第一步，得到省级各主管部门的高度关注，促使各部门在项目选取、上报计划、部门协调上下工夫，通过整合“小资金”达到项目效益最大化。如徐州市农发局与交通局通过整合各自小资金，改农村砂石路为水泥路，提高农田路使用寿命等；邳州市农业、国土、交通部门整合资金推广无公害蔬菜规模化发展等，充分发挥农业基础设施的长期效益。
5.充分发挥审计公告的作用。注重加强绩效审计成果转化利用，是审计公告的中心作用。我省审计坚持审计结果如实披露、对内与对外负责相一致的原则，通过新闻报道、网站、书面公告等方式，增强审计的透明度，引起各级领导和项目实施区群众的重视。通过公告，部分管理部门把群众的意见和建议，通过一定渠道反馈给主管或决策部门，提高了项目决策和管理的科学性。同时，对审计意见的落实、项目整改情况起到了有效的监督，对审计质量也起到了有效的监督作用。
三、外资农业项目绩效审计存在的问题和对策建议
（一）绩效审计宏观关注度不足，报告的服务性不强。尤其是对项目投资整体规划、贷款的规模和结构、项目持续性研究以及调整农业结构等国家投资政策目标的关注度还不够。对此，一方面应通过对审计人员的培训和学习来提高把握宏观决策、经济管理等方面的知识判断能力，必要时进一步扩大对外部专家的使用；另一方面，可以选择合适的形式、向适当的对象展示不同层次的外资绩效审计成果，如审计分析简报、审计要情、专题系列汇报等，并上报到党委、政府领导，以及有关主管单位。
（二）缺少完善的绩效评价标准体系，社会绩效和环境绩效评价难以把握。目前外资项目的绩效管理还处在半自发状态，未形成体系，也没有达到制度化、规范化，使绩效审计分析报告难于作出准确、科学的评价。有关部门应强化对外资项目的绩效管理，尽快建立健全外资项目建设和实施的绩效标准，这样既有利于对外资项目开展绩效评价，也有利于利用绩效审计成果，追究相关部门、相关人员的管理责任。
（三）外资审计工作量与审计资源的矛盾突出。由于审计署对外资审计仅授权省级审计机关，而外资投向地区分散，审计成本有限，审计时间一定，导致大量的审计任务和报告积压在省级审计机关，因此，审计任务分配时，人员难以固定、业务素质难以提高，审计力度和深度不足，从而影响绩效审计的质量。对此，在省级审计机关开展公证审计的同时，应允许市级机关自行开展相应的绩效审计调查，互相利用审计成果，节约审计资源。
（四）缺少绩效审计项目评估制度。结合绩效审计考核制度，应当建立绩效审计项目评估制度，这将有利于科学规划绩效审计项目选择、扩大审计成果、总结经验，有利于探索绩效审计理论和实践体系，有利于提高队伍素质及激励机制，推动绩效审计发挥更大的作用。
（五）外资审计整改机制有待完善。在审计实践中，由于审计查出的一些影响绩效的问题牵涉范围较广，导致整改难度较大，或者整改得不彻底。对此，要着力推动外资项目相关部门，如发改委、财政、审计、监察等多部门联动机制的建立，形成制度，并明确部门责任，实行责任追究，共同推动外资运用效益的发挥。
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