建立防止农民负担反弹的长效机制初探，本文主要内容关键词为：长效机制论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 农民负担反弹的主要隐患
近年来，党中央、国务院及有关部门相继续出台了一系列有关减轻农民负担的政策和法律法规。2004年3月，国务院决定在黑龙江、 吉林两省进行全部免征农业税的改革试点。2005年3月，国务院决定，2006 年在全国范围内全部取消农业税。2005年4月4日，国务院又出台了《关于2005年深化经济体制改革的意见》，把继续深化农村经济体制改革作为当年的首要任务，提出了要继续深化农村税费改革，积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制，巩固改革成果。可见，党中央、国务院对农民负担问题是非常重视的，并且把它作为头等大事来抓。为了贯彻落实党中央、国务院的有关政策、法规和部署，切实减轻农民负担，各地根据自己的实际情况，扩大宣传教育，健全制度，相继出台了不少配套性的地方法规，将减轻农民负担工作纳入法制轨道。同时，各地不断加大农民负担监督管理力度，严格控制农民负担程度，力促各项监督管理措施落实到位，使减轻农民负担工作取得了很大的成效。特别是在实行农村税费改革的过程中，各地在落实减征、免征农业税政策方面做了大量工作，农民负担大大减轻。据2004年10月20日国家税务总局召开的全国农业税收工作会议上的有关资料显示，全国通过免征农业税和降低税率减轻农民负担220亿元，再加上取消烟叶以外的农业特产税，共减轻农民负担280亿元左右[1]。但我们也应该清醒地看到，减轻农民负担的工作形势不容乐观，农民负担过重问题在一些地方仍然存在，农民负担反弹的潜在隐患较大，必须引起我们的高度重视。
隐患一：臃肿的乡镇机构和沉重的债务。农村税费改革以后，农民确实增加了收入，减轻了负担。但是，目前我国乡镇机构改革仍未到位。改革开放以来，我国曾几次进行了机构改革，然而，由于改革的力度不够，后续政策措施未跟上，反而步入了每改一次机构便臃肿一次的怪圈。比如，2002年的行政机构改革，包括乡镇机构改革，除了提前退养、主动离岗的外，剩下超编人员理应硬性分流，但在实际的操作中，由于没有相应的配套措施，结果是分而不流，致使乡镇机构臃肿的问题至今没有得到根本性的解决。目前，乡镇吃“皇粮”的人员仍然太多，这是农民负担反弹的最大隐患。再则，目前我国乡镇的债务数量很大，据统计全国已逾4000多亿元。沉重的乡镇债务，也是诱发农民负担反弹的主要隐患。
隐患二：“三乱”屡禁不止。目前，在一些地方减负政策不落实的情况仍比较突出，农民负担仍高居不下。乱收费、乱摊派、乱集资等现象依然比较严重，且呈现出由明处逐步转向暗处、由生产领域逐步转向生活领域、由规费逐步转向以市场交易为名的乱收费的特点。有的地方以新的方式和名目要求农民出资用于修路、办电、中小学危房改造等。还有一些地方以超过实际灌溉面积的控制灌溉面积强行向农民摊派水费。有些地方还在继续向农民摊派报刊订阅费，并且突破了限额。此外，还有许多名目繁多的收费，如农民建房要交“地皮费”、“开垦费”、“登记费”、“证书工本费”等，农民办身份证的收费也高了，农村中小学超标准乱收费现象不但没收敛，反而越收越多，甚至有些地方政府还以红头文件的形式支持“三乱”[2]。还有，农民负担监督卡和税费发票上所显示的金额与实际严重不符合，且票据不规范，有些收费名目农民根本不清楚，有的地方还存在向农民搭车收费的现象，所有这些，都加重了农民负担。“三乱”不止，农民负担必然反弹。
隐患三：监督管理体系的不完善。目前，我国远未建立起一个与农村税费改革相适应的、系统的农民负担监督管理体系。一是农民负担法律体系不健全。毋庸置疑，在过去的十几年里，为了减轻农民负担，国家先后出台了不少法律法规，1985年颁布了《中华人民共和国义务教育法》，1991年颁布了《农民承担费用和劳务条例》，1993年颁布了《中华人民共和国农业法》，1998年正式颁布了《中华人民共和国村委员会组织法》等等。应该说，这些重要法律法规的制定与实施，对减轻农民负担、调动农民积极性、促进农村经济发展和社会稳定，确实起到了重要作用。但是，随着时间的推移，由于诸方面的原因，农民负担越来越重的问题日趋突出。为此，早在2001年3月九届人大四次会议上， 有些代表就提出了关于制定“减轻农民负担法”、“农民承担费用和劳务法”、“保障农民合法权益法”等议案，而九届人大常委会只将“农民权益保护法”列入了五年立法规划。遗憾的是，“农民权益保护法”至今仍未出台。可见，这方面的法律明显滞后。二是有的地方农民负担监督管理机构和人员不落实，农民负担监督管理机构缺乏必要的权威性。虽然国务院明确规定由各级农业行政主管部门主管农民负担监督管理工作，但由于缺乏相应的行政执法手段和可操作的量化标准，致使他们对有些加重农民负担的案件，往往是想查查不了，即使查清了也处理不了。三是部门之间、上下之间配合不够，农民负担监督管理网络尚未形成。这些都说明，目前我国农民负担的监督管理体系不完善，监管力度不够，难以避免农民负担不反弹。
2 采取全面、系统的综合措施，建立防止农民负担反弹的长效机制
加强农民负担监督管理，建立防止农民负担反弹的长效机制，是党和国家长期坚持的一项基本政策，是解决“三农”问题，增加农民收入，发展农村经济，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重要措施。因此，必须采取全面、系统的综合措施，真正建立起防止农民负担反弹的长效机制，才能维护农村社会稳定，促进农村经济持续健康发展。
第一，必须进一步完善农民负担法律体系。农民负担问题是个十分复杂的问题，它不仅是经济问题，也是个政治问题，是一个不仅直接关系到农村经济和社会事业的发展，而且直接影响农村社会稳定乃至整个国家稳定的大局问题。随着农村税费改革的深入推进，特别是2006年将在全国取消农业税的征收，为了积极稳妥地在全国推行全部免征农业税的改革工作，把减轻农民负担落实到实处，确保免征农业税以后农民负担不再反弹，确保农村稳定、社会稳定，必须建立健全相关法律法规，尤其需要制定“减轻农民负担法”、“农民承担费用和劳务法”等法律，修订和制定一批与农民负担相关的法规，使之形成一个较为完善的法律体系，依法保护农民的合法权益，为防止农民负担反弹提供法律上的保障。
第二，真正转变政府职能，改革乡镇机构。这里之所以要用“真正”二字是基于两点：一是过去的教训告诉我们，如果不真正把乡镇机构精简下来，冗员不裁减下来，农民负担必然反弹。二是全部取消农业税以后，乡（镇）政府的职能必然由原来的管理型向管理服务型转变，且以服务职能为主。乡（镇）政府除了负责农村社会管理，维护农村社会稳定外，主要负责党的路线、方针和政策在农村的贯彻落实，农村公共服务和社会化服务体系建设，引导农村劳动力转移和就业，发展农村社会公共和集体公益事业，推动农村经济发展等。这种以服务职能为主的新的政府特征，必然要求大幅度精简乡镇党政机关行政编制，裁减冗员。因此，积极稳妥地调整乡镇建制，撤乡并镇，是防止农民负担反弹的一个根本措施。目前，全国不少地方都在进行以撤乡并镇为主要内容的新一轮乡镇机构改革，关键在于要动真格，不能够再像过去那样雷声大雨点小，再出现“雨过地皮湿”的现象。否则，防止农民负担反弹就有可能成为一句空话。
第三，进一步深化财政体制改革，调整县乡财政体制。为了使农民负担不再反弹，我们应该抓住继续深化体制改革这个关键环节。一是要深化政府和财政体制改革。目前我国实行的是五级政府，与之相适的是五级财政，由于中间层次太多，行政成本过高，导致效率较低。应按照“精简、精干、高效”的原则，把政府减为中央、省、县、乡（镇）四级，把财政体制缩减到四级。在此基础上，进一步明确各级政府的职能，按照财权和事权相结合的原则，合理确定各级政府的收支范围。在收入方面，应完善现行分税制，要根据农村费改税和将要全部取消农业税的实际情况，将部分好的税种留给县和乡镇，使其有固定的、必要的、可靠的财源，保证乡镇财政供给人员工资、机构运转经费，以免它们再去和农民争利益。在支出方面，要按照科学的标准核定乡镇财政的支出数额，保证乡镇财政资金的拨付，彻底消除乡镇政府制度外收费的根源。要完善财政转移支付制度，规范省级以下的转移支付制度，加大对乡镇这一级的转移支付力度。中央对乡镇财政转移支付资金要全部兑现到乡镇，对乡镇因改革出现的收支缺口，由县级财政予以弥补。二是要改革乡镇财政管理机制，积极推行“乡财乡用县监管”的财政管理机制改革。“乡财乡用县监管”，这是一种新的财政管理方式，它对于规范乡（镇）财政收支行为，调动乡（镇）政府发展经济增收节支的积极性，确保乡（镇）基本支出需要，减轻乡（镇）财政负担，防范和化解乡（镇）债务风险，维护农村基层政权运转和社会政治稳定，促进乡镇经济和社会各项事业健康发展都有着非常重要的作用，有利于防止农民负担反弹。从近年来在全国一些地方推行这一管理方式的实践来看，效果是非常明显的，待条件成熟时应该作为一种制度在全国普遍推行。
第四，积极稳妥地化解乡镇债务。如前所述，目前我国的乡镇债务数量大，涉及的乡镇多，已成为一个全国性问题，是农民负担反弹的主要隐患。而化解乡镇债务单靠乡镇自身是根本不可能的，国家应该介入。乡镇债务的化解，应在摸清底数的基础上，明确责任，分类处理，逐年化解。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，中央应用转移支付的办法解决。对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，上级政府可拨付一部分资金削减其债务。对那些属于乡镇自己的债务，由乡镇通过自身经济发展逐步消化解决。同时，在化解乡村债务的过程中，要重新严明纪律：（1）不允许通过向农民收费来还债，把债务转嫁到农民身上。（2）不允许再搞政绩工程、达标工程，产生新的不良债务。违者一经发现，从严惩处。若因政绩工程、达标工程而产生的新的债务，由责任人自行负责解决。
第五，建立和完善农民负担监督制约机制。一是规范涉农税费。要进一步清理、整顿和规范各种涉农收费，严格执行新的农村税费制度，逐步形成农民负担的刚性约束机制。对涉农价格和收费应坚持实行公示制，未经公示的一律不能够作为收费依据。农村中小学义务教育收费必须实行一费制，不允许以任何理由加收。村级组织报刊订阅费用实行限额制，不得向农民摊派。目前，要继续治理农民反映突出的问题，针对农民反映强烈的农村中小学乱收费、农村建房乱收费等问题深入开展专项治理。要规范经营服务收费，不得以任何借口和理由向农民强制收取服务费，或只收费不服务，特别要严禁以经营服务的名义变相加重农民负担。要继续清理针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨区就业及进城务工的各种手续。二是要加大执法、监督和执法力度。（1）要充分发挥各级政府农业主管部门的职能作用。一方面，要完善相关法律，赋予他们应有的行政执法权力，依法对农民负担进行监督管理，严厉查处乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资、乱筹资、乱筹劳等加重农民负担的违法违纪行为。特别是要加大一些大案要案和影响恶劣的涉农恶性案件的查处力度，切实保护农民的合法权益。另一方面，要建立农民负担案件责任追究制，对于那些有案不查或查处不力、不及时的行政行为人，要追究其责任。（2）强化各级人大的监督职能。各级人大既是各级最高权力机关，又是法制监督机构，必须依法对农民负担进行监督检查。既要监督农民负担执法主体的执法行为，又要监督政府在防止农民负担反弹中的行政行为作为或不作为。尤其要发挥县乡镇两级人大的监督作用，因为他们对农民负担情况了解和掌握更及时、更全面。三是加强司法监督和舆论监督。（1）各级司法机关要利用司法手段，按照法律程序， 对农民负担执法行为中的重大违法案件和重大涉农负担的刑事案件，要绝不手软，不论涉及到什么人，都要一查到底，依法制裁。（2）要发挥各级政协和各新闻媒体的监督职能。各级政协要深入实际，加大对防止农民负担反弹工作的监督力度，一经发现问题，及时向有关部门反映，为减轻农民负担鼓与呼。各新闻媒体要发挥舆论监督的强势作用，利用有效载体及时地向广大农民宣传党和国家有关农民负担的政策法规，报道执法监督工作中的典型，反映工作中的薄弱环节和存在问题。对一些重大涉农负担案件或具有普遍性的案件要进行追踪报道，以引起社会各界的广泛关注，形成公众舆论压力，督促有关部门采取相应措施妥善解决。
第六，建立防止农民负担反弹的联动机制。加强农民负担监督管理，建立防止农民负担反弹的长效机制，是一个涉及面广、工作量大的复杂的系统工程，光靠某个或某几个部门是根本不可能的，必须多方密切配合、上下联动、齐抓共管，形成一个有效的联动机制。这个机制的建立，除上述各级政府农民负担的执法部门、各级人大与政协、司法机关和各新闻媒体应切实履行好自己的职责外，各级党委、政府，各有关部门（包括财政、纪检、监察、物价、审计等部门），都要在各自的职责范围内做好防止农民负担反弹的工作。各级党委、政府要加强防止农民负担反弹工作的领导和管理，把该项工作作为“一把手”工程，实行领导负责制。县级以上的财政、纪检、监察、物价、审计等部门也要在各自的职权范围内做好工作。纪检、监察部门要加大农民负担工作监督管理力度，对于那些利用各种非法手段擅自或变相加大农民负担的部门责任人予以党纪政纪处分。财政、物价、审计等部门要加大各自的监督力度，尤其是物价部门，要加强涉农价格和涉农收费项目的监督检查力度，一经发现，要严肃处理。我相信，只要上述部门既分工又协作，形成合力，常抓不懈，就一定能够有效地遏止农民负担反弹。