依法治国，建设社会主义法制国家，本文主要内容关键词为：依法治国论文,社会主义法制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文试图对党中央不久前提出的“依法治国，建设社会主义法制国家”的号召进行某些理论上的探讨。其中首先分析了法制、法治和人治三词词义和历史上对法治和人治的不同理解。接着对依法治国的基本条件与基本原则作了探索性思考。进而论述了依法治国的优越性和局限性。最后，对依法治国的前景作了预测。
关键词 法制 法治 人治 依法治国
一、法制、法治和人治的概念[①]
（一）法制的三种含义
“法制”一词在我国古代就已出现。“命有司，修法制，缮囹圄（音yǔ，指监狱）。”[②]但在1949年人民共和国建国前，法制一词较少使用，主要用作以“法制史”命名的著作或法制局、法制委员会之类机关名称。就“中国法制史”研究对象而论，法制史学家历来有广义和狭义两种解释，广义说以丁元普等人为代表，认为法制指法律和制度，因而中国法制史研究范围包括法律和法律以外的制度，狭义说以程树德等人为代表，认为法制仅指有关法律规定，因而法制史研究范围以律和刑为限。[③]
1949年后，“法制”一词广为使用。“文革”前对我国法制一般称为“革命法制”或“人民民主法制”。在1978年末党的十一届三中全会后，才通称“社会主义法制”。近年来，“法制”一词，大体上指以下三种含义。
第一，静态意义上的法律和制度，或简称法律制度。在现代社会中，与中世纪不同，重要的制度通常都有相应法律规定或都在相应法律范畴内发生作用，就这一意义上讲，“法律和制度”和“法律制度”这两个词组可以说基本上是同义的。但另一方面，“制度化、法律化”二词有时是有区别的，法律化固然是一种制度化，反过来，并不是所有制度化都是法律化。例如体现党内民主或社会组织、企事业民主管理的制度，并不属于或不一定属于法律范畴。再有，这里讲的法律和制度一般是指静态意义上的，主要指有关法律和制度的条文规定。少数是惯例。
第二，动态意义上的法律，即立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节构成的一个系统。类似西方社会学法学家所讲的法律概念。例如美国社会学法学家庞德（R·Pound）就将法律称为“社会工程”[④]，并对法律的概念作了很广泛的解释。
第三，指“依法办事”的原则，也即十一届三中全会公报中所讲的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这一意义上的“法制”，就词意而言，相当于17—18世纪以来西方国家所讲的“法治”、“依法治国”等原则。“依法治国”一词在更广泛、更庄重意义上表达了“依法办事”的原则。董必武在1956年党的第八次全国代表大会上发言中曾讲到，“依法办事是进一步加强法制的中心环节”[⑤]。
在我们日常生活中，以上三种含义有时单独使用，有时结合使用，依不同情况而定。
（二）历史上对“法治”和“人治”的不同理解
我国和西方国家历史上关于法治和人治的争论主要指以下三次：第一次是我国春秋战国时期儒法两家对这一问题的不同观点。儒家主张人治（或德治、礼治）；法家主张法治。第二次指古希腊思想家柏拉图和亚里士多德在这一问题上的不同观点。前者主张人治，后者主张法治。第三次指17—18世纪资产阶级先进思想家为反对封建专制提出的有关法治的观点。
在这三次争论中，法治论者和人治论者对法治和人治二词的词义是怎样理解的呢？为了说明这一问题，我们就需要了解双方的分歧究竟是什么。就了解法治和人治的词义而论，这些分歧大体上可概括为以下三点：
（1）国家治理主要依靠什么？是法律还是道德？人治论者认为国家主要应由具有高尚道德的圣君、贤人通过道德感化来进行治理。法治论者则认为主要应由掌握国家权力的人通过强制性的法律（实际上指刑法）来治理。（2）对人的行为的指引，主要依靠一般性的法律规则，还是依靠针对具体情况的具体指引？人治论强调具体指引，法治论强调一般性规则。（3）在政治制度上应实行民主还是专制？法治论者主张民主、共和（包括君主立宪），人治论者主张君主制、君主专制或寡头政治。
从以上可以看出，那时法治论者和人治论者对法治和人治赋予多种含义。在中国古代儒法两家的争论中，人治指的是主要依靠道德高尚的圣贤通过道德感化来治理国家，法治则是指主要依靠掌握国家权力的人通过强制性的法律来治理国家。在古希腊柏拉图和亚里士多德之争中，人治和法治的含义比较复杂。人治不仅指主要依靠道德高尚的人以道德感化手段来治理国家，而且指对人们行为的指引主要应依靠根据不同情况而定的具体指引，也还指君主或少数寡头的统治。法治则不仅指主要依靠由不受人的感情支配的法律来治理国家，而且还指对人们行为的指引主要通过一般性的规则的指引，也指民主、共和政制。在17—18世纪反封建斗争中所讲的法治主要指民主、共和制，人治则代表君主专制、等级特权等。
在西方国家，自17—18世纪起，民主、共和制意义上的法治论取得了巨大的胜利。自此以后，也有人对“法治政府而非人治政府”之说提出质疑。例如美国法学家派特逊就认为这一讲法是“自我矛盾的”，“法律没有公职人员就等于开了药方没有人去配药”。[⑥]但一般地说，“要法治不要人治”、“法治政府而非人治政府”、“法律至上”等已成了西方流行的用语。
尽管如此，西方法学家对法治的具体内容或原则却始终众说不一。19世纪末英国宪法学家戴西（A.V.Dicey,1835-1922）曾以英国政制和法律传统为基础，提出了法治的三个著名原则：任何人都不因从事法律不禁止的行为而受罚；任何人的法律权利和责任都应由普通法院审理；每个人的个人权利不是宪法的产物而是宪法所赖以建立的基础。但这些原则以后也不断遭到反对，被认为已不符合20世纪的现实。50—60年代，西方法学家也曾围绕法治这一主题召开过几次国际会议，但也并未就法治的具体内容和原则取得一致的意见。随着“福利国家”方案的兴起，国家权力日益扩大，西方法学家中也一度展开了“福利国家”与“法治”是否矛盾的争论。但这已不是“法治”和“人治”之争，因为现在争论双方都主张法治，分歧主要在于一方认为福利国家意味国家权力加强，从而危害个人自由和法治。另一方则认为福利国家、个人自由和法治三者可以相互结合。[⑦]
总的来说，在西方国家，有关法治与人治之争已消失了几个世纪。但在20世纪80年代的中国，法学家却展开了有关法治与人治的争论。[⑧]
然而中国法学界关于法治与人治的争论，即使从形式上看，也不同于以上所讲的历史上的三次争论。这一争论中一方固可称为“法治论”，但另一方似可称为“法治与人治结合论”（以下简称“结合论”），而不能称为“人治论”。这也就是说，80年代中国法学家存在“法治论”和“结合论”之争，它主要来自对“法治”和“人治”二词的词义有不同理解。为了说明这一点，我们不妨将双方基本论点简化如下：法治论者：要法治不要人治；法治与人治是对立的；法治指以代表全国人民意志的法律为准，人治则指以个别领导人意志为准。换句话说，法治代表民主，人治代表专制、独裁。结合论者：法治与人治不可分，二者必须结合；法律是由人制定并由人实行的，没有人的作用，还有什么法治？换句话说，法治指依法办事，人治指要由人来制定和实施法律，必须重视人的作用。
对用词的选择，一般地说，除非是特别不科学或不合适的，我们应尊重社会上多数人的理解，这也就是尊重“约定俗成”的原则。对法治、人治二词词义的理解，就象对任何词义的理解一样，没有什么永恒的、普遍的真理，它们都是特定历史条件下形成和发展变化的。显然，在近十多年来，在中国的特定历史条件下，法学界或一般舆论界已广泛地接受了“要法治不要人治”的原则，这也就是说，绝大多数人已接受了17—18世纪广为传播的一种理解：法治代表民主、人治代表专制，人们要法治而不要人治。
二、依法治国的基本条件与基本原则的探索性思考
依法治国的实现必须具备某些基本条件并确定某些基本原则。当代中国正在建设依法治国的社会。在这里只能提出一些笔者在研究过程中的一些探索性思考。
（一）基本条件
就具有不同世界观和价值观的人来说，他们对人类社会的理想模式当然会有不同的理解。但对一个长期生活在缺乏民主与法制传统中的人来说，实行法治或依法治国原则的社会的确是一个值得追求的现实社会。
一般地说，实行法治的社会必须具备某些前提条件，例如，一般居民生活比较安定，社会秩序相对稳定，有一定程度的民主，社会成员拥有基本的道德水平和法律意识，等等。相反地，在一个动乱不已、人民饥寒交迫、统治者专制暴虐、官吏专横跋扈的社会中，是不可能有法治的。
从历史上看，法治社会是在近现代社会才出现的，在古代和中世纪，除了个别时期外，一般是不存在法治的。当然在近现代社会，即资本主义社会和社会主义社会，也并不一定是实行法治的。或者说，仅在少数国家并在一定时期实行。
资本主义社会大体上在17世纪后期才开始出现（以英国1688年“光荣革命”为界），到现在已经历了三个多世纪。但在资本主义国家中，法治或依法治国原则的形成都经历了相当长的过程，长的几百年（例如英、法、美三国），短的也有几十年（例如二战后的德、意、日三国）。在前苏维埃，社会主义社会自俄国1917年十月革命胜利开始，至90年代初苏联解体止，约70年中，也难说曾形成过法治社会。
（二）基本原则
构成法治社会的基本原则有哪些？古今中外的学者众说纷纭。但大体上说，可分为两类原则，一类是实体原则或价值原则，也即指法治要实现的主要目标，另一类是形式原则或程序原则，它们指实现法治目标所必须确立的形式或程序。
1.实体原则
亚里士多德讲法治是指“最好的法律”的统治。但最好的法律又指什么。17—18世纪以来的西方思想家、法学家所讲的法治的基本原则多半是同他们所主张的政治制度或政治纲领密切联系的。二战后英国新分析法学的主要代表哈特（H.L.Hart）认为，构成一个社会的法律和道德的共同因素，也即他所称的“自然法的最低限度的内容”的出发点是人的“继续生存”（continued existence）。[⑨]与他的学说对立的新自然法学的代表富勒（L.Fuller）认为，法律的实体目的应该是人们的相互“交往”（communication），它是超过继续生存的事，通过交往，人们继承以往人类的成就，也使自己的成就丰富后代的生活。[⑩]更多的西方法学家，则以正义、自由、平等、人权、安全和共同福利等概念作为法律的理想。
但是，“继续生存”、“交往”、“正义”、“自由”、“平等”、“人权”、“安全”和“共同福利”等等，都是些抽象的概念。信仰不同社会制度、不同意识形态的人可以赋予不同的甚至根本对立的理解，所以，法治国家的基本原则，说到底还在于以什么社会制度和什么意识形态为基础或指导。
当代中国是一个社会主义国家，存在了社会主义法律制度，什么是社会主义？按照邓小平的理论概括：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[(11)]这一科学概括强调社会主义社会的发展目标是消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕以及实现这一目标必须以解放和发展生产力为基础。
在邓小平建设有中国特色社会主义理论指导下，中国共产党形成了社会主义初级阶段的基本路线，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放（简称为“一个中心，两个基本点”）。
总之，中国的社会主义法治的实体原则，即它要实现的实体目标，从根本上讲就是社会主义的本质以及中国共产党在社会主义初级阶段上的基本路线。
我国法学家对当代中国法治的价值原则必然会有各种不同的理解，也可能提出诸如正义、自由、平等、人权等概念或原则，但都应注意以社会主义本质和基本路线为基础来阐述。
2.形式原则
为了有效地实现“依法治国”的原则，必须提出实现这种原则的实体目标，而且还应建立为实现这个目标所应具备的形式或程序方面的原则。
在当代中国，对法制的含义一般根据党的十一届三中全会公报中的表述，即：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。在法理学教材中，又作了具体的阐述，“一般认为，有法可依是前提，有法必依是关键，执法必严是要求，违法必究是保障”[(12)]。
十一届三中全会公报中关于法制的表述对加强法制起了重要作用，它以通俗易懂的语句概述了依法办事的逻辑含义。这一表述是我国法制的一个重要的形式原则，但并不代表整个法制的实体的和形式的基本原则。
在二战后的西方法学中，法制原则是一个热门问题。美国法学家富勒首先提出了作为一个真正法律制度前提的八项法制原则：
（1）法律的一般性，即人们有规则可循，法律是对一般人都适用的，同样情况应受同样待遇；（2）法律应公布；（3）法律适用于后来的事情而不是溯及既往的；（4）法律是明确的；（5）法律中不应有矛盾；（6）法律不应要求不可能实现的事；（7）法律应是稳定的；（8）官方行为和法律应是一致的。[(13)]
在富勒以后，有些法学家对以上八个基本原则加以补充，如补充司法独立；司法审查；一般人有接近法院的可能性；律师咨询；防止警察机构滥用权力或歪曲法律；法律应有可预测性；法律应通过规则和机构体系调整它自己的创造，即规则确定机构，机构创立和执行规则，等等。
以上这些基本原则，有的是西方国家实行法治的经验总结，有的也仅是法学家的主观想象，并不是有可能真正实现的原则。这里需要注意的是，在他们所讲的原则中有些是任何现代法律共同适用的原则，如法律应是一般规则的、公布的、不溯及既往的、明确的，不应有矛盾的，应是可以实现的、稳定的等等。但这些共同适用的原则也并不是都能真正实现的，相反地，往往是被违反的。例如，将仅适用于个别情况的行政指令作为法律，将不公开的、秘密规定称作法律，等等。还有一类原则是与特定的社会制度或意识形态直接联系的，例如，上面讲的司法独立与司法审查是一般西方国家实行的原则，它们与西方代议民主制、三权分立原则是密切联系的，但与中国社会主义政治和法律制度却是对立的。当代中国宪法和法律规定法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。中国实行人民代表大会制，行政、司法机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督，不可能实行西方的司法审查之类的制度。
还应注意，依法治国基本原则中的形式原则，目的是为了有效地实现依法治国，它对广大公民、企事业组织、社会团体和国家机关、政党、武装力量是普遍适用的，一方面它保护公民合法权利和利益，并防止他们对权利的滥用。另一方面，也维护国家机关依法行使职权，防止它们滥用权力。对这两个方面，应保持适当平衡。
一国法治在形式方面的基本原则是本国法律发展经验的总结。我们在确定这些原则时，必须从本国国情，即本国社会制度和各种现实条件出发。当然在这一过程中，应参考本国历史上和外国的经验，但应以本国国情为基础。
这些原则如果符合本国法治发展情况，将指引和促进依法治国原则的实现，而且也可以作为检验这一原则的标准。因此，认真总结本国法治发展经验教训，确定这些原则是我国有关立法、执法、司法部门以及法学工作者的一个重大任务。
三、依法治国的优越性和局限性
在研究“依法治国”问题时，人们一定首先会问：为什么一定要实行“依法治国”，也就是说，“依法治国”有什么优越性？是否还有什么局限性？为此，必须简单地说明法学中一个可以说是最普通但又是最深奥的问题：法律是什么？为什么人类需要法律？
法律是一个极为复杂的现象，特别是要概括出一个对各个不同历史时代、不同国家法律都能适用的法律概念，更为困难。这里只能分析现代国家（资本主义国家和社会主义国家）的法律概念。
从现象上看，法律是由各种法律规范或规则构成的，这种规则一般包括两个部分：行为模式和法律后果。行为模式大体上有三种：（1）可以这样行为；（2）应该这样行为；（3）不应该这样行为。第一种行为模式的规定可称为授权性规则，第二和第三种模式的规定可合称为义务性规则（即令行禁止）。法律后果大体上也可分为两类：（1）肯定性后果，即法律承认这种行为有效、合法、加以保护或奖励；（2）否定性后果，即法律不予承认，加以撤销以至制裁。
社会生活中存在有各种规范或规则，但法律规则不同于任何其他规则，首先因为它代表了“国家意志”，是以国家名义制定、发布和实施的，具有特殊的权威性。
再有，法律是一种规则，这是从静态意义上讲的。从动态意义上讲，法律是指一种过程或事业，即包括立法、守法、执法、司法、法律实施的监督等一系列活动。
这里需要指出一些对法律的片面的甚至错误的认识。有人认为，法律只是一种达到一定目的的手段。法律是达到一定目的的手段，但这种手段不是象实验室器具意义上的手段。就法律作为一种手段来说，它与目的是相对的，有时是可以转化的。例如，法律促进社会、经济的发展，反过来，社会经济的发展也促进了法律的发展。而且法律不仅是一种实现一定目的的手段，它本身也有一定的价值，例如法律代表一种理性、文化、秩序，而与非理性主义、野蛮与无政府主义相对立。一般地说，现代法律总意味某种民主、自由与平等，而与专制、独裁相对立。
也有人认为，法律的作用在于管理、监督、调节和控制。法律在实行管理、监督、调节和控制方面的作用是非常重要的，但法律的作用不限于此，它还有一种促进人们合作，达成自愿协调的作用（例如国内法中的合同以及国际法中的条约）。法律还有刺激人们奋发向上的作用，它不可能直接下令使某人成为一个发明家或创造出优秀的作品，但却可以为人们发挥创造性才能提供必要的条件。
还有人认为法律是“专管老百姓”的。这是完全错误的看法，是封建社会中法律是“防民之具”的腐朽思想，与“以言代法”、“权大于法”的思想是相通的。这种思想与现代法律，特别是社会主义法律是根本对立的。现代法律对公民和国家公职人员都有约束力。对所有人都授予权利或设定义务。也还有人认为“法就是刑”。刑法当然是每个国家法律体系中的一个极重要的部门法，但刑法并不代表整个国家的法律。将法律看作仅仅是刑法，就必然会对法律以及“依法治国”产生很错误的看法。
总的来说，法律由于它的各种特征，特别是规范性、权威性、可预见性等，从而具有特有的社会作用。它大体上可归结为以下六个方面：（1）维护社会秩序、和平，促进改革、文明、民主与社会、经济的可持续发展；（2）根据一定价值准则进行利益分配，确定和维护个人在法律上的权利和义务；（3）为国家机关及其公职人员的公务行为提供法律根据以及对他们滥用权力的行为实行制约；（4）预防和解决社会成员之间的争端；（5）预防或制裁违法、犯罪行为；（6）为法律本身运行和发展提供制度和程序。所有这些作用都可以概括为一句话，“依法治国”，就是发扬正义、民主，尊重人的尊严，为人们选择生活目标提供可靠框架。
这里还应注意，法律或“依法治国”的意义和作用是极为巨大的，但也应认识到，法律本身作用的局限性。这是因为，社会生活千头万绪，无比复杂。有的问题的解决可以或主要应该依靠法律手段，大量的问题需要法律与其他手段的配合，也有的问题并不需要也不应采用法律手段（例如人们的思想认识问题或个人隐私问题），更重要的是，正如中国古代思想家孟子讲的，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。[(13)]因为法律制定后需要人们去遵守、执行、适用和解释，对违法者加以制裁，对法律实施进行监督，等等，所有这些方面，都离不开人的作用。再有，法律总是抽象的，概括的，而现实生活中的问题却是具体的，千姿百态的，将法律运用到现实生活中去是很不容易的，要想将现实生活中所有问题都一一规定在法律中，更是一个幻想。还有，法律的实施不能依靠法律本身，而需要有经济、政治、文化等各种条件的配合。
总之，轻视法律或依法治国的原则是错误的。反过来，将法律的作用夸大到极端的地步，也就成了法律思想史中讲的“法律万能论”的思想，同样也是错误的。事实上，这种思想在现实生活中也是存在的，例如有人认为凡事都应一一立法，或者认为，一立了法就什么事情都解决了，等等。
四、中国实行“依法治国”的前景
1996年2月，党中央提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的号召。在中国社会主义民主与法制发展中，这是有重大历史意义的号召。
早在70年代末中国实行改革开始时，党中央就提出了“发展社会主义民主、加强社会主义法制”的方针，经过不到20年的时间，发展到“依法治国，建设社会主义法制国家”的号召。这是党中央和全国人民对民主与法制认识与实践不断提高与成熟的产物。
在70年代末，中国主要是从“文革”十年动乱的历史教训来认识加强民主与法制的必要性的。1981年《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出，“文革”之所以发生并持续十年之久，除了前面已分析过的直接原因外，还有复杂的社会历史原因，其中一个重大原因是：“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一，建国以来没有重视这一任务成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。”[(14)]
邓小平在80年代初的一次重要讲话中，又从制度和个人的关系这一理论高度分析了没有切实建设民主政治的历史教训：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行。制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使象毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响……这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[(15)]
从80年代初以来，随着改革开放的逐步开展，中国也进一步认识到加强民主与法制的迫切性。改革使人们较清楚地看到旧体制（包括自建国以来长期“无法可依”的状态）的弊端；开放则使人们认识到如果法制不完善，国外或境外的技术或资金就难于进入中国大陆。90年代初，中国宣告要建立社会主义市场经济，市场经济是法制经济，至少就立法而论，近几年来，中国大踏步地增加立法，为迎接“依法治国”创造一个良好的前提。总之，绝大多数中国人从自己的切身体会中逐步体会到必须实行依法治国。
但中国要真正成为“依法治国”的社会仍会有各种阻力。以上已指出，在中国历史上，缺乏民主法制传统，但却有长期封建专制、特权的传统。中国的民族文化传统中既有有利于社会主义现代化事业的极为宝贵的因素，但也有不利于民主、法制发展的消极因素。文革十年的动乱，使无政府主义遗毒在社会上，特别在年轻一代中，有很大影响。改革开放以来，特别是市场经济的发展，也带来了利己主义，金钱至上、贪婪、腐败之风的盛行。中国经济、文化还相当落后，人口众多，幅员广阔，情况极为复杂，中国迄今缺乏足够的、素质较高的行政官、法官、检察官以及律师。中国的经济、政治体制中还有许多不利于民主、法制发展的弊端，还有待改革的逐步深入。
自实行改革开放以来，中国在立法方面取得了很大成就。据统计，自1979年起，中国制定了现行宪法并通过了两个宪法修正案；先后制定了300个法律和有关法律的决定，800多个行政法规，4200多个地方性法规。[(16)]
然而，正如法律社会学家所指出的，我们应注意区别书本上的法律和行动中的法律。法律条文规定的事情和事实上发生事情之间的不一致是到处都存在的。在当代中国近几年来，这种不一致的现象不仅存在，而且严重存在，这就是中国通常所说的不依法办事、有法不依、执法不严、违法不究或不重视、不遵守法律等等严重现象。
这里讲的“有法不依”或“不依法办事”等现象，并不是指望中国境内每一个人实际上都会遵守法律，没有任何违法现象。显然，这种指望是不切实际的幻想。这里讲的严重现象主要是指有相当数量的人，其中包括一些属于高级职位的国家工作人员，不依法办事，有法不依，执法不严或根本不重视法制，甚至本人从事违法犯罪行为。
以上在分析中国实行“依法治国”的各种阻力时已经表明，要从根本上改变不依法办事，不重视法制的现象，决不可能迅速地、轻易地实现，它需要采取各种有效的措施，经过长期的、艰苦的努力。其中有两个重要措施：一个是加强对法律实施的监督；另一个是在全社会开展法制教育。全国人大常委会在1986年决定，开始在全国进行法制宣传教育工作，1996年5月15日又通过法制教育的第三个规划，要求从1996年至2000年继续进行以宪法、基本法律和社会主义市场经济法律知识为主要内容的法制宣传教育；并要求一切有接受教育能力的公民，都应学习法律知识，各级领导干部特别是高级领导干部更应带头学习。
注释：
①这一节是笔者在1989年第4期《法学研究》上发表的论文《法制、法治和人治的词义分析》的基础上修改而成的。
②《礼记·月令》。
③林咏荣：《中国法制史》，第1页。
④R.Pound,"Interpretations of Legal History"(1946),P.157.
⑤董必武：《论社会主义民主和法制》（1979），第136页。
⑥E.Patterson,"Jurisprudence"(1953),P.101.
⑦W.Friedmann,"Legal Theory"(1953),PP.422-429.
⑧《法治与人治问题论文集》（1980年），群众出版社出版；又参见王礼明：《法治与人治不能分开吗？》，1988年9月6日《人民日报》（海外版），吴家麟谈“法治与人治不能结合”的摘要。
⑨Hart,"Concept of Law"(1961),P.188.
⑩Fuller,"The Morality of Law"(1969),P.186.
(11)《邓小平文选》第3卷，第373页。
(12)《法理学》，高教出版社1994年版，第184页。
(13)Fuller:"The Morality of law",PP.46-91.
(14)《孟子·离娄上》。
(15)《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》，第33、56页。
(16)《邓小平文选》（第2版），第333页。
(17)据全国人大常委会副委员长田纪云讲话，载1996年9月12日《人民日报》。
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