摘要：“阳光是最好的防腐剂”，扶贫领域的政府信息公开有利于公众监督，预防腐败，但公开可能导致贫困户私人信息被泄露，个人隐私权被侵犯，导致贫困户不愿上报真实信息。如何既保护公众的知情权，又维护个人的隐私权便成为了问题。笔者认为，应将信息分为网站上主动公开的信息、特定方式公开的信息、依申请公开的信息，不同公开方式对应不同公开内容。若是依申请公开的信息，须综合考虑申请人是否具有法律上的利害关系，信息是否属于个人隐私，以及运用比例原则权衡公共利益。
关键词：扶贫；隐私权；信息公开；比例原则
一、相关概念
（一）政府信息公开
政府信息公开指的是依据法律规定，国家行政机关（包括职能部门、企事业单位和法律法规授权的管理公共事务的组织），将行政过程中处理的信息主动或者依申请向特定对象公开。2019年4月3日，国务院新修订《政府信息公开条例》，该行政法规明确指出，行政机关应主动公开履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，并将此作为常态，将不公开作为例外。为了增进对脱贫攻坚的知情、参与和监督，国务院扶贫办相应出台了《国务院扶贫办政务信息公开管理办法（试行）》，分六章二十一条，为了契合脱贫攻坚的实际需要，并未规定要主动公开所有信息，只是明确了应公开的重点信息，主要涉及财政和项目领域。
（二）个人隐私
个人隐私规定于各项法律法规中，如：《行政许可法》第5条、《广告法》第9条、《刑事诉讼法》第54条、第152条、第188条，《人类遗传资源管理条例》第12条、《科学数据管理办法》第5章等，但这些法律法规只是简单提到了个人隐私这个词，均未明确个人隐私的含义，因此从法律意义而言，我国目前并无对个人隐私的明确规定。
北京市第三人民法院在审理“邱某与北京市通州区食品药品监督管理局政府信息公开行为”一案中（(2019)京03行终600号），明确指出“个人隐私”一词的内涵和外延现行法律法规均无明确界定，但该法院同时根据经验判断，个人隐私一般是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，判断的最重要的标准是个人是否愿意公开。最高人民法院在审理“奇某与松江区人民政府再审”案中（(2017)最高法行申311号）指出，个人隐私指的是公民个人生活中不愿为他人公开或者知悉的秘密，一般包括姓名、肖像、住所、电话号码、家庭情况、亲属关系以及教育、职业、收入等信息。
虽然我国不是判例法国家，但笔者认为，法院、特别是最高人民法院的判决对下级法院的审判具有重要的参考作用，个人隐私应当参照判例理解为公民不愿为他人公开或者知悉的秘密。
二、问题和冲突
正如上文所述，个人隐私的概念不明确，会导致在个案之中本不应公开的个人隐私未被行政机关认定为隐私而公布于众，或者行政机关以个人隐私为由，对本应公开的信息不予公开，侵犯公民的知情权。
知情权是政府信息公开的基础，而隐私权是政府公开的限制，两者不可避免会产生冲突和矛盾。在扶贫领域，一方面，政府公开信息，保证了公民的知情权，有利于构建阳光型的政府，使政府的权利得到监督和制约，防止扶贫领域产生腐败，但另一方面，贫困户的名单被公布，个人的住址、电话、致贫原因等敏感信息被公开，侵害了贫困户的隐私权。这会导致贫困户降低对政府的信任度，不愿意把真正的信息提交给政府，或者确有困难的人害怕被广为告知而拒绝申请贫困户，这些都会对政府履职产生不利影响。如何既保护公民的知情权，又保护个人的隐私权成为了问题。
三、解决思路
笔者认为，为了明确何种信息当公开，何种信息当保密，应对不同信息种类加以区分，分为以下两类。
（一）政府主动公开的信息
政府主动公开的信息分为两类，第一类是在网站、微信、微博等平台上公开的信息，第二类是采取特定方式主动公开的信息。
针对第一类信息，考虑到信息一旦公开在网站上，就难以撤回，且传播速度极快，所以公开应当无比慎重。在扶贫领域，笔者检索了各地网站。以浙江省杭州市为例，该市扶贫工作信息公开栏中重点公示了项目资金、补助资金、活动安排。广东省湛江市则包括了四个板块，分别为：扶贫政策法规、认定标准、扶贫资金项目信息、脱贫成效及考核信息。云南省马关县则公开项目公示、管理费资金、补助金兑付名单（只包括所述乡镇及贫困户姓名）等信息，福建省福安市则公示扶贫政策、扶贫成效（包括建档立卡贫困户有关数据，但只有全市总的贫困户户数和人数，无具体的信息）、项目安排、扶贫资金。因此，结合《国务院扶贫办政务信息公开管理办法（试行）》第5条的规定，政府网站上应当主动公开的脱贫攻坚信息包括，扶贫政策及方案、项目安排、资金流动。涉及到个人的信息，除了必要的信息，如姓名、地址外，应尽量避免在网站上公布。
针对第二类信息，扶贫领域的特定公示方式包括使用公示牌和公示栏。其中，公示牌悬挂于贫困户的家中，具有一定的私密性，不向不特定对象公开，因此所涵盖内容可以详细，以笔者所在安徽省安庆市宜秀区为例，公示牌内容中包括脱贫时间、家庭人口、致贫原因、帮扶责任人等，这有利于外界快速了解贫困户的信息，提高帮扶效率，也便于进行动态管理。贫困户的认定需经过“两评议两公示一比对一公告”程序，公示栏则用于其中，公开评议结果，它的作用是接受群众监督，防止发生腐败现象，但考虑这毕竟是公开渠道，公示信息不应过宽过多，包括贫困户的姓名和住址即可，类似于致贫原因，家庭具体收入等信息则不应公开，否则会涉嫌侵犯贫困户的隐私权，加重行政机关运行成本，降低行政效率。
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（二）政府依申请公开的信息
不同于政府主动公开的信息，该类信息很可能涉及当事人的隐私。在判断该类信息是否公开时，首先，应考虑该类申请人是否具有法律上的利害关系；其次，考虑公开的信息是否属于隐私的范畴；最后，如果申请人具有法律上的利害关系，所申请信息属于隐私，需审查第三方是否同意，以及是否会对公共利益造成重大影响。在扶贫领域，实践中信息公开一般不涉及询问第三方的意见，《国务院扶贫办政务信息公开管理办法（试行）》中也未有专门规定征求第三方意见的环节，因此，信息是否公开的核心是判断信息公开是否影响到公共利益。下文将通过三个实践案例进行论证。
四、实践案例
（一）判断当事人是否具有法律上的利害关系
在“陈某、袁某等诉于都县人民政府”一案中（(2017)赣07行初73号），陈某等人于2017年2月1日以邮寄的方式向于都县人民政府邮寄了信息公开的申请，请求公开2016年度于都县结对帮扶贫困户的户数及贫困户的资料信息，包括户籍、年龄、劳动力、收入，居住房屋情况。但是，在本案中，陈某等人和所公开的信息之间没有利害关系。因此，法院判决认定行政机关可以不予提供。由此可知，扶贫领域之中，若申请人同所申请公开信息之间无利害关系，行政机关有权不予公开。
（二）判断公开的信息是否属于隐私
在“杨某诉郑州高新技术产业开发区管理委员会”一案中（(2017)豫行终1122号），该案由河南省高级人民法院审理，案件中杨某想要申请公开农村低保资金实际发放明细、农村五保户资金实际发放明细、春节慰问困难群众救助对象人员名单及款物实际发放明细、农村五保户审计后的资金发放明细，但高新区管委以所公开的信息涉及到个人隐私为由拒绝公开。法院在审理后认为农村五保资金和低保资金使用情况应当接受社会监督，属于政府应当主动公开的信息，而非个人隐私，因此责令高新区管委向杨某作重新答复。由此可知，若公开的信息不属于个人隐私，则政府部门有义务进行公开，否则即违反行政法相关规定。
（三）判断是否对公共利益有重大影响
在最高人民法院2014年9月12日发布的《人民法院政府信息公开十大案例》中，“杨政权与肥城市房产管理局”一案（(2013)泰行终字第42号）便体现了该原则。在该案中，杨政权向被告肥城市房管局等单位申请廉租住房，但因人均居住面积不符合标准，未能获得居住条件，于是杨政权于2013年3月16日向肥城市人民政府申请公开经适房、廉租房的分配信息并公开所有享受该住房住户的审查资料信息、该案中二审法院同一审法院持有完全不同的观点。一审法院认为上述信息属于个人隐私，应当不予公开，而二审法院推翻了一审的观点，认为该案中，公众利益的知情权同个人的隐私产生了冲突，虽然涉案信息属于个人隐私，但在衡量二者利益后认为，这些信息公开有利于社会的监督和保障房制度的健康发展，因此撤销了一审判决。由此可知，要将个人隐私置于公共利益的环境下予以衡量，综合各方相关因素后方可作出是否公开的决定。若公开有利于保障公众的利益，促进社会公平正义，即便侵犯了个人隐私，也应予以公开。
五、总结
政府信息公开分为两种方式。其一是主动公开，包括在网站上公开和采取特定方式公开。网站上公开面对的是不特定对象，公开内容当予以限定，包括扶贫政策及方案、项目安排、资金流动，涉及到个人的信息，除了必要的信息，如姓名、地址外不予公开。特定方式的公开，公示牌因为在贫困户自己家中，信息相对难以传播，因此可以规定的详细一些；而在公示栏中的公开，因为是面对不特定的对象，贫困户的姓名和住址即可，类似于致贫原因，家庭具体收入等信息则不应公开。
其二是依申请的公开，从上述三个案例中可以得出结论，在判断扶贫领域信息是否公开时，首先判断申请人是否具有法律上的利害关系，若没有，则不予公开；若有，则判断公开的信息是否属于隐私，若不属于隐私，则予以公开；若属于隐私，则需运用比例原则，考虑到个人隐私保护和公共利益之间的关系，再决定是否公开，唯有如此，才能既保障公民的知情权，又保障公民的隐私权。
参考文献
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论文作者:沈伟
论文发表刊物:《知识-力量》2019年11月47期
论文发表时间:2019/10/29
标签：信息论文; 贫困户论文; 政府论文; 个人隐私论文; 知情权论文; 隐私权论文; 主动论文; 《知识-力量》2019年11月47期论文;