中国自然保护区土地权属管理现状及发展趋势，本文主要内容关键词为：权属论文,自然保护区论文,发展趋势论文,中国论文,现状及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，土地利用方式的转变也已成为影响生物多样性保护的主要因素，与土地权属有关的冲突是自然保护区与周边社区冲突的最主要原因。我国大量的自然保护区是在一种“抢救式”的模式下建立起来的，限制土地利用对于我国自然保护区发展和生物多样性保护起到了重要作用。但以往那种以无偿或低偿方式获得集体土地建立自然保护区的模式，已经不适应我国社会经济形势的发展。如何对自然保护区的土地(特别是集体土地)进行有效管理，已经成为自然保护区管理的重要内容，也是影响自然保护区管理有效性的重要因素。
自然保护区土地权属的现状
我国的土地按照所有权的不同可以划分为国有土地和集体所有土地，农村主要以集体土地为主。除了在国有林(农)场基础上建立起来的自然保护区外，大多数自然保护区都包含有集体土地，有的甚至完全建立在农村集体土地之上。
这里以林业系统的165个国家级自然保护区为例，说明我国自然保护区的土地权属情况。
土地所有权情况
这165个林业系统的国家级自然保护区，总面积为1772.5万公顷，其中国有土地面积为1310.0万公顷，占总面积的73.9％；集体土地面积为462.5万公顷，占总面积达26.1％。单从面积上看，超过1/4的自然保护区面积是集体土地。从单个自然保护区的情况进一步分析看，共有60个保护区完全是国有土地，其余的105个保护区均包含有集体土地。其中有44个保护区的集体土地面积大于国有土地面积(包括7个完全是集体土地的保护区)。各省的情况差别较大，在国有林区，国有土地面积所占比重要大一些；而在南方集体林区，集体土地所占比重要大一些(表1)。
表1 各省部分自然保护区土地所有权情况
省 份 保护区数 保护区面积(公顷)
国有土地(公顷)
集体土地(公顷)
国有土地比重(％) 集体土地比例(％)
北京 14660 4128 532 88.6 11.4
天津 15360 15833777 29.5 70.5
河北 3
54867 54867
0 100.0
0
山西 5
82400 54900
27500 66.6 33.4
内蒙古121198451506428 692023 42.3 57.7
辽宁 5 165718152009
13709 91.7
8.3
吉林 6 627223366244 260979 58.4 41.6
黑龙江8 898818851822
46996 94.8
5.2
江苏 1
78000 2667
75333
3.4 96.6
上海 1
24155 24155
0 100.0
0
浙江 6
74577 17486
57091 23.5 76.6
安徽 4 112293 28218
84075 25.1 74.9
福建 9 144789 46977
97813 32.4 67.6
江西 5
85019 51454
33565 60.5 39.5
山东 2 158015 95758
62258 60.6 39.4
河南 8 241820172120
69700 71.2 28.8
湖北 3 179770113103
66667 62.9 37.1
湖南 9 395080127745 267335 32.3 67.7
广东 2
27824 202797545 72.9 27.1
广西 8 181330169430
11900 93.4
6.6
海南 5
68538 68238 300 99.6
0.4
重庆 3 185467 67654 117813 36.5 63.5
四川 151333071
1229620 103451 92.2
7.8
贵州 4 132366 69285
63081 52.3 47.7
云南 131308660
1208468 100192 92.3
7.7
陕西 5 1996631914938170 95.9
4.1
甘肃 118328271
6188924 2139347 74.3 25.7
宁夏 4 341100124700 216400 36.6 63.4
新疆 6 1087755
1087755
0 100.0
0
数据来源：主要来自国家林业局野生动植物保护司，部分保护区数据是通过相应保护区的总体规划查得。青海、西藏两省(区)的12个林业系统的国家级自然保护区没有包括在内，另有13处保护区资料没有收集到。
从表1可以看出，国有土地所占比重超过90％的10个省份，主要集中在重点国有林区省份，包括黑龙江、新疆、海南、四川、云南、陕西、广西等；而南方集体林区的浙江、安徽、福建、湖南和重庆等地的自然保护区，60％的土地属于集体土地。相对于西部地区而言，中东部地区的自然保护区中，集体土地所占的比重更大，而这些地区也正是人口密度较大的地区，自然保护区受经济发展的压力也更大，需要有更严格的保护措施。但保护区的集体土地性质决定了其管理要受到相应的限制，也容易产生冲突。
土地使用权情况
自然保护区的土地所有权影响其使用权的获得。在所选定的保护区中，明确表示已经获得土地使用权的面积为1291.4万公顷，占保护区总面积的72.9％，这与其国有土地面积所占73.9％的比重相仿。在165个所选自然保护区中，有86个保护区的全部面积获得了土地所有权，占总数的52.1％；有9个保护区没有任何土地使用权，占总数的5.5％；另外还有17个保护区没有明确定的土地使用权面积，占总数的10.3％，一般情况下，它们也都属于没有土地使用权的保护区。总体看来，国有土地一般来说比较容易获得土地使用权，在60个完全属于国有土地的保护区中，有51个拥有全部的土地使用权，占85.0％；其余的105个包含集体土地自然保护区中，只有35个拥有全部的使用权，占33.3％。
根据我国现行的《自然保护区条例》第18条规定，我国自然保护区可以划分为核心区、缓冲区和试验区，而核心区和缓冲区需要受到比较严格的管理：核心区，“禁止任何单位和个人进入”；缓冲区，“只准进入从事科学研究观测活动”。但实际上，很多保护区的核心区和缓冲区并没有获得土地使用权。除了完全没有土地使用权的自然保护区外，另有34个自然保护区的土地获得的使用权面积小于核心区和缓冲区面积。这就意味着有大约有60个(超过总数1/3)自然保护区，没有充分的土地使用权以确保核心区和缓冲区不受干扰。事实上，很多保护区的核心区和缓冲区还有农户居住，这显然达不到保护区管理条例规定的要求，自然保护区也因此经常与周边社区产生冲突。
土地权属管理产生的冲突
自然保护区的建立往往与周边经济发展的目标相冲突。在现实生活中，这种冲突的表现形式多种多样，可以按照土地权属归结为两大类。
土地权属不清引起的冲突 这主要表现为自然保护区与周边社区对于自然保护区的边界有不同的认识，既可能是因为自然保护区划界不明确而引起，也可能是因为保护区在划界和土地确权时没有得到周边社区的认可而造成的。目前有些自然保护区在名义上的土地权属和界限是清晰的，但保护区和周边社区对于自然保护区管理机构对于边界的认识不同，因而会产生冲突。还有一些自然保护区，边界自身清楚，且土地权属也清晰，但是在确权的过程中没有得到周边社区的认可而造成了冲突。如有些自然保护区在建立的时候，相关部门将原先的自留山和集体林等集体土地变更为国有土地，并颁发了土地证和林权证，但是这一变更没有得到当地居民的认可，从而产生了冲突。
土地收益受到限制而产生的冲突 这是更常见和具有普遍意义的冲突，是社会经济发展与生物多样性保护的冲突。目前大约有1/4的保护区面积属于集体土地，周边社区拥有自然保护区的土地和森林资源，但对土地和自然资源的利用受到严格限制，而且还得不到任何补偿或只有很低的补偿。这些自然保护区的建立影响了当地社区的经济发展和居民收入。在现行的自然保护区管理条例规定下，核心区和缓冲区是限制人为干扰的，就连自然保护区的试验区也不得从事工农业生产活动。这里，我们以保护区的核心区和缓冲区是否含有集体土地来说明保护区的建立对于周边社区的影响程度。由于无法得知每个保护区不同分区的土地所有权构成，所以简单地将核心区以及核心区与缓冲区面积之和与国有土地面积比较，如果它们大于国有土地面积，就意味着其中包含了集体土地。在选取的165个林业系统国家级自然保护区中，有7个完全建立在集体土地上，其核心区和缓冲区全部是集体土地。除此之外，还有28个自然保护区的核心区面积大于其国有土地面积，30个保护区的核心区和缓冲区面积之和大于其所有的国有土地面积。这样就有65个自然保护区的核心区或缓冲区包含有集体土地。这与前面所指的60个自然保护区核心区和缓冲区全部或部分土地没有获得使用权相一致。如果严格执行自然保护区管理条例的规定，这些集体土地权益必然受到极大限制。这也是自然保护区与周边社区利益冲突的根本原因。实际上，很多保护区并没有获得划为核心区和缓冲区的集体土地的使用权，有些保护区的核心区和缓冲区内还有居民和耕地。这时，自然保护区无法按照自然保护区管理条例的要求进行管理，影响了管理的有效性，保护生物多样性的目标也无法实现。因此，妥善解决自然保护区土地权属管理问题，也是提高自然保护区管理有效性、改善生物多样性保护区的重要措施。
土地管理的主要政策选择
从上面的分析来看，我国面临着经济发展与生物多样性保护目标之间的冲突和压力，尤其是人口稠密的中、东部地区的自然保护区，集体土地占了很大比重，管理更加困难。目前我国对于保护区土地的管理主要是通过国家强制力来限制土地利用的传统方式，因而产生了很多矛盾和冲突。这种限制土地利用的政策与改善农民生存状况、提高农民收入的社会意愿相背离。改善对集体土地的管理，将是提高我国自然保护区管理有效性的关键。
除了限制土地利用的政策方法，国际上常见的生物多样性保护的土地管理政策工具有3类。
土地收购政策 即保护者向土地所有者购买土地所有权，支付的价格应该是土地收益的总和，既包括当前放弃的收益，也包括未来可能产生的收益。土地收购是建立自然保护区的传统政策措施，北美和欧洲就是这个政策的实践者。土地收购政策是将土地所有权直接购买过来，自然保护区对于土地的权属获得更彻底，有利于自然保护区的管理。但是，土地购买政策的缺点和局限性也很明显。(1)代价高昂。一次性购买土地所有者未来从土地上获取的所有可能收益价格会很高。如果采取低价的措施，土地所有者可能不愿意出售，这就形成和限制土地利用一样的困境。(2)难于确定补偿价格。如果按照当前的土地收益给予补偿，可能产生一种逆向激励，土地所有者会更早进行土地开发，反而加速了对生物多样性的破坏。
征税和补贴政策 西方国家最近20多年对于生物多样性保护政策的一个重要转变，就是通过价格机制鼓励个人提供公共物品。征税和补贴是其中常见的手段。补贴政策，就是对土地所有者放弃盈利更高但对生物多样性破坏更大的土地利用方式而获得的补贴。征税，就是政府对那些盈利更高但对环境破坏更大的土地利用形式征收一定的税，使土地所有者主动选择环境友好型的土地利用方式。这种政策的好处是可以发挥个人的主动性，根据自己的情况选择适当的生产方式。征税还是补贴，取决于最初的权利分配。但是，这种政策工具局限性也很明显：(1)征税和补贴是通过经济手段来解决问题，有时候对于十分紧迫的情况无法解决，对于生物多样性产生影响的活动本身可能并不清楚，而且生物多样性破坏是不可逆的，因此对于影响不明确的活动无法采用；(2)需要大量的信息和监督工作，除非一些直接的资源利用方式，如采伐和狩猎，一般的活动很难监测，这就对政策效果产生影响。
购买土地保护权 这是近年发展起来并在国际上已经广泛采用的政策。它是通过合约的形式规定土地使用者采用有利于生物多样性保护的土地利用方式，或放弃土地开发的权利。它可以是任何个人、组织或政府机构与土地所有者之间签订的合同。而这种土地保护权还可以通过捐赠等形式转让。购买土地保护权，是购买土地的部分权利，主要是放弃未来开发的机会成本。这种政策工具的优点是灵活而且代价不会太高。但缺点就是合约本身不可能穷尽所有的问题，容易产生将重要的影响因素遗漏的情况，而且对于合约的监督实施也需要大量的成本。
上述3类政策工具代表了我国自然保护区土地管理的发展方向，但从目前来看，它们还无法替代现行的严格保护、限制土地利用的政策。
上述3类政策都给予补偿，但各种政策方法所需的成本和执行条件不同，因而产生的实际效果也不同。对于土地收购政策，从我国的现实情况来看，我国的自然保护区所包含的集体土地的面积太大，如果采用土地收购的方式收购所有的自然保护区的集体土地，政府的财力无法支持。甚至就连收购国家级保护区内的集体土地也无法实现，因此只能对于一些特别重要的保护区的少量土地实行土地收购政策。对于补贴和征税政策，目前在我国环境保护方面还没有广泛应用。由于涉及到税收政策，所以在使用的时候涉及的影响面很大，而且对于监督的要求比较严格。以目前自然保护区的管理能力和管理体制，这种以市场为介质的政策方法很难解决保护区所面临的巨大压力。对于购买保护权的方式，由于采取自愿的方式进行，合约的主体可以是多方面的，所以可以灵活运用。而且只涉及土地的部分使用权而不改变土地所有权结构，在购买的成本上也相对较低，在经济和政治上都比较容易被接受。由于需要比较完备的合约和执行合约的良好环境，所以可以在一些条件成熟的地方试行。
我国的自然保护区中有大量的集体土地，目前无偿的强制性限制土地利用政策使自然保护区的管理与周边社经济发展的目标相矛盾，保护区与周边社区之间因此产生了冲突，影响了自然保护区的管理的有效性和保护区建设目标的实现。但是，它对于我国自然保护区的建立和保护仍然起到了非常重要的作用。从我国的现实情况看，传统的收购土地政策和国际上最近发展的税收和补贴政策以及购买土地保护权的方式，在短期内仍无法代替现有的限制土地利用政策。因此，当前对于自然保护区土地权属管理的重点是对目前的限制土地利用政策加以改进，引进生态补偿等方式，提高现有政策的效果。同时，积极探索和试点其他的政策方法，并调整目前的自然保护区管理体制和相应的法律法规。
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