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一、两种不同含义的国有股“减持”
国有股“减持”最初作为促进国企改革和发展的一项重要政策被写入中央文件是在1999年召开的党的十四届五中全会上。国有股“减持”政策提出的背景是，当时原定的实现国企三年脱困目标的时间已经过半，而许多国企依然处于高负债、高负担和严重亏损的困境，降低负债率、减负和扭亏为盈是压倒一切的中心任务，而要完成这一任务，筹资以增加国企资本金是重要的一方面。因此，减持一部分国有股以筹集资金被作为措施之一，与债转股、有偿转让土地使用权及变现企业资产、发行企业债券等同时被提了出来。可见，国有股“减持”的直接目标是为国企改革和发展筹集资本金。当时国有股“减持”这一提法具有特定的含义，即作为上市公司大股东的国家，以不放弃其控股地位为前提，适当减少自身持有的股份。国有股“减持”的主体是国有股股东，减持的对象是国有股权，减持的范围限于那些信誉好、发展潜力大的国有控股上市公司，减持的程度是以国家不失去控股地位为限，减持的方式是有偿转让，受让方是非国有单位或个人，通过减持收回的资金由国家用于国有企业的改革和发展。然而从国企三年脱困目标已基本实现的今天看来，国有股“减持”在促进国有企业改革和发展方面的作用并不大（其间只在两家上市公司进行了算不上成功的试点，筹集了很少一部分资金），对国企脱困贡献最大的是减息、债转股和兼并破产。诚然，在某个特定时期，资金对国有企业具有十分重要的意义，但从长远来看，制度创新更为重要。显然，将出售一部分优质国有股取得的资金用于支持困难国有企业，是一种拆东墙补西墙的做法，无助于从根本上解决国企低效率和国有经济结构不合理的问题。而且这种意义上的“减持”，既不能真正优化上市公司股权结构从而建立起有效的法人治理结构（因国家仍处于控股地位），也难以对规范证券市场起到明显的作用（不能流通的国有股在市场上仍占压倒优势）。
2001年6月12日下发的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》（以下简称《减持办法》），从文件名看，减持的目标就一目了然，即筹集社保资金。《减持办法》第一条也开宗明义地指出了这一减持的直接目标，而该条同时指出的“支持国有企业的改革和发展”，只是减持的间接目标，或者说是实现筹资这一目标后的自然结果。该办法所界定的国有股“减持”的含义与以前有所不同。其中第二条指国有股减持为向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司及拟上市公司国有股的行为。这里没有限定被减持国有股受让方的资格，也就是说，受让国有股的公共投资者可能既包括非国有单位也包括国有单位。但从该办法的全文来看，按不同的减持方式，国有股减持具有不同的含义：在存量发行方式下，国有股以市场价售出后进入流通即发生了减持，而不论受让方是社会公众、国有法人或非国有法人。而在协议转让方式下，只有受让方为非国有投资者才意味着发生了减持。概括地说，国有股转让给非国有投资者或进入流通即为国有股减持。可见，比之十五届四中全会提出的国有股“减持”，《减持办法》中这一概念的内涵较前宽泛，且减持程度不再以保持国家控股权为限，减持范围和减持收回资金的使用也发生了变化，这是二者的不同点。但二者有一个最大的共同点，即减持国有股都是为了筹资。
二、确定国有股减持目标的依据
国有股减持目标的确定既要考虑政府当时的财政需要，更要服从于企业深化改革和证券市场乃至整个国民经济长期健康发展的大局。笔者认为，在我国目标情况下，把筹资作为减持国有股的直接和主要的目标是不恰当的。
这些年来，我国上市公司和证券市场在快速发展的同时也存在不少问题，集中体现为：股市投机色彩较为浓厚；上市公司会计信息失真现象较为普遍；企业经营者没有合理预期，短期化行为突出；政企不分仍然存在，作为大股东的政府对企业乱干预的事例并不鲜见，等等。这些问题的发生源于各种各样的原因，但大都与上市公司改制不彻底造成的国有股比重过高及其在证券市场上不能流动有关。
从上市公司看，上市公司是证券市场发展的基石，我国上市公司整体素质低下，业绩不佳，使市场缺乏稳定发展的基础。其一，我国上市公司近2/3的国有股是不流通的，这使得流通股票的价格和全部企业股票的真正价值相背离，导致股票价格不能准确反映公司业绩，造成投机盛行。其二，由于国有股一股独大，使公司治理结构形同虚设。一方面，在公司决策、经营等问题上，其他股东没有实质性的权利，而有绝对控制权的国家股股东，却因为无人真正负责，造成公司的所有者缺位下的低效率的“内部人控制”状态及经常发生滥用其占绝对优势的表决权的行为；另一方面，天然具有浓厚行政色彩的国家股股东又可能出于非市场化的考虑而随时改变对经营者的要求或对其进行任免，加之没有形成一个行之有效的激励机制，使经营者行为出现短期化的倾向。
从证券市场本身看，一个成熟的股市能起到反映国民经济状况的晴雨表作用，而占我国证券市场绝大比重的国有资本滞死，这样的股市就很难体现经济成长状况。而这也是造成我国证券市场价格信号扭曲、股价大起大落、市盈率不合理等的一个根源。
随着我国即将加入WTO，上市公司将直接面对跨国公司的竞争，证券市场国际化步伐将进一步加快。这一切都使得将上市公司建设成真正符合国际惯例的现代企业制度及实现我国证券市场与国际市场的全面接轨具有了紧迫的意义。而我国上市公司如此不合理的股权结构和治理机制与证券市场尚不完善的功能都与国际化的要求相距甚远，难以应对入世后国际市场的激烈竞争。把国有股减持放在这样的背景下加以考虑，我们就不能简单地将它看作只是为国企和社保筹资的战术性行动，而要作为一项关系到国有企业和上市公司深化改革与证券市场健康发展乃至整个国民经济发展全局的重大战略举措郑重推出并全面加以落实。以全新的战略眼光看国有股减持，笔者认为，必须重新定位我国国有股减持的目标。
三、科学定位国有股减持的目标
笔者认为，我国国有股减持的目标应该定位为：
首先，优化上市公司股权结构，明晰产权关系，完善法人治理，彻底转换经营机制，建立真正的现代企业制度，提高作为证券市场基石的上市公司的质量。从国家这方面来说，将大部分国有企业改制上市的初衷是要转换其机制，使之成为以盈利最大化为目标的真正的市场主体。而国有股比重过高、股权集中，不利于投资主体多元化和形成多元产权主体制衡机制，也不利于建立科学的法人治理结构。在国家股东控股甚至绝对控股，而现行公司法又不能有效保护小股东的情况下，必然出现大股东为所欲为、搞“一言堂”甚而损害小股东利益的行为，企业通过改制转换经营机制的目的在很大程度上落空。更为值得一提的是，由全民财产转化而来的国有股权天然地就是一种代理股权，其委托代理关系具有内生性。而经济理论和无数的经济实践都证明，国有股权的初始委托人缺位，或者说找不到能够真正承担财产责任的具体责任人，委托代理层次过多，难以做到责权利明确即产权不够清晰，代理费用很高，导致国有股东在单纯以盈利为目标追求资产高效运营方面并无竞争优势。同时，在国有股内部不可能实现彻底的政企分开。只有大大降低国有股比重，使之成为少数股东甚至不当股东，才可能真正实现政企分开，在严格意义上建立起适应市场经济要求的比较规范的现代企业制度。
其次，规范发展我国证券市场，使之成为国民经济的“晴雨表”，充分发挥其在资源配置中的基础性作用，达也是国有股减持的一个主要目标。我国相当一部分上市公司的国有股早晚是要上市的，这对一个新生的、规模还不大的股市来说是一个很大的压力。目前，随着大型国企不断改制上市，不流通的国有股数量还在增加，这加剧了市场的投机性。必须通过国有股减持，使长期凝滞的一大部分股份早日流通起来，才能更好地发挥证券市场在资源配置中的基础性作用。
第三，合理调整我国国有经济的产业领域布局，让其真正担当起自身应有的功能，更好地促进证券市场和整个国民经济的健康发展，这是国有股减持的带有全局意义和战略意义的目标。上市公司国有股减持的实质是减少国家掌握资本的数量，收缩国有经济战线，将一部分国有资本撤出其本不应进入的产业领域，从证券市场脱身。必须清醒地认识到，国有经济完善自身功能、增强自身控制力的关键领域不在证券市场，证券市场失灵的地方才是国有经济真正显示其“英雄本色”的主战场，现代经济理论和市场经济的实践早已验证了这一点。我国证券市场发端于国企的股份制改造，在其幼年就形成了国有资本唱主角的格局，延续至今则造成了国有资本介入过深的局面。随着市场化改革的深化和证券市场国际化的加快，大部分国有资本要加速从证券市场脱身。纵观世界各国健全、成熟的证券市场，还没有一个是由国有资本唱主角的。我们切不可混淆了市场经济条件下政府与市场在资源配置中行使各自功能的领域和国有经济与非国有经济发挥作用的界限。这样，通过国有股减持让一部分国有资本退出其误入的产业领域和证券市场，而让更有竞争优势的民间资本填入，退出的国有资本转而用于搞社会保障或投入本应由国有经济发挥主导作用的部门，就使得国有资本和民间资本各得其所，共同推进证券市场和整个国民经济的健康发展。
除了上述三个目标，筹集社保资金当然也是国有股减持的目标之一。但是，筹集社会保障资金的方式有很多种，国有股尤其是上市公司国有股变现只是可能的方式之一。党的十五届四中全会提出要通过变现一部分国有资产来充实社会保障资金，上市公司国有股在我国庞大的国有存量资产中只占很小的一部分，我们不能指望将国有股减持作为筹集社会保障资金的主要方式，它充其量只是一种次要的方式，或者说，筹集社会保障资金只是国有股减持的次要目标。从这个角度看，《减持办法》的出台只是完成国有股减持这一庞大系统工程中的一个阶段性的步骤。