区域高职教育发展的政府责任，本文主要内容关键词为：区域论文,政府论文,责任论文,高职教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高等职业教育的公益性与区域性
1.高等职业教育的公益性
高等职业教育是面向受众群体最为广泛的高等教育类型，其提供的是公共产品，具有明显的公益性质；其发展直接关系社会就业与教育公平，关系民生发展与公民幸福。目前全球都高度重视人力资源的培养开发，加快教育发展尤其是高等职业教育发展是各国实现人力资源转化的根本途径，如美国社区学院、德国双元制教育、澳大利亚的TAFE教育等都在各自国家人力资源转化时期发挥了巨大作用。我国要实现从人口大国向人力资源大国乃至人力资源强国迈进，必须大力发展高等职业教育。实际上，随着科学技术的迅猛发展，产业领域的技术结构与职业结构变化不仅对人们接受职业教育提出了要求，而且也为人们向上进行社会流动提供了空间和可能。接受教育是现代社会成员生存发展的基本要求和必备手段，而教育的差别常常导致社会地位的差别，教育的发展必然推进社会阶层流动的加快，很多国家在职业教育中所采取的积极政策正是对职业教育促进社会分层和社会流动的肯定。[1]我国高职教育承担着培养新型农民、缩小城乡差距、促进社会和谐的历史使命，加上国家对社会弱势群体发展及其生存公平、教育公平的更多关注，高职教育很大程度上承载着推进阶层流动和教育补偿的社会功能与内在价值。然而，我国高职教育发展仍存在诸多问题，如教育对象局限于在校学生、受惠人口不足、社会行业企业参与程度较低、毕业生就业质量不高。这些问题都需要站在国家战略高度上思考解决，需要政府加大经费投入，制定相应的政策、制度，提高高职教育的社会地位，保证高职教育的整体发展水平。
2.高等职业教育的区域性
高等职业教育是与地方经济、科技、职业发展结合最为紧密的高等教育类型，在改变地方经济、消除地区贫困以及促进劳动力发展方面具有天然的区域性特征。区域是一个相对独立的地理范围或空间单位，区域发展的非均衡性导致区域间形成差异，由此各地区力求通过区域发展战略形成比较优势，提高区域竞争力。高等职业教育服务区域、依赖区域，与区域社会相伴而生并要求与区域社会发展相协调。有研究表明，工业化时代的高等职业教育是国家和区域富强的直接推动力，比如德国职业教育是实现国家崛起的“秘密武器”。上世纪以来，德国在国家层面上大力发展职业教育并形成职业教育体系，二战之后通过国家政策保障非国家性的社会力量投入，激励企业积极参与职业教育与培训，有效实现了区域经济的强劲发展。高等职业教育的区域化发展包括外在适应的区域性与内在适应的区域性：“外在适应”是指高职教育规模、结构、层次的整体发展始终应该与区域产业结构、企业技术水平、就业结构相适应；“内在适应”是指高职教育在功能发挥上应始终遵循教育本质、培养社会公民，其课程体系、教学内容、教育改革等应与促进区域受教育者技能提高、就业乐业、公民幸福相适应，并与受教育者意愿选择相适应。一定程度上讲，高等职业教育的区域性特征使其作为一种独特的教育类型彰显了高等教育的价值与功能，并成为促进区域协调发展和形成区域竞争优势中不可或缺的力量源泉。
二、区域高职教育发展中的政府责任
1.发展高职教育是政府的公共责任
高职教育的公益性要求国家从法律、政策、经费层面推进其统筹规划与科学发展，政府应该承担起主导高职教育财政的公共责任；高职教育的区域性要求地方政府承担起主要管理职责，加大经费投入和制度供给，激励行业企业加大对高职教育的投资与参与。国际经验表明，政府介入劳资关系，置职业教育于“国家战略”地位进行统筹推进和制度设计，是职业教育成功的根本途径。[2]如德国构建法制化的校企合作模式成功实现“双元制”教育；澳大利亚政府通过政策杠杆主导构建“培训包体系”，成功促进校企合作机制变革。我国现阶段发展教育的重点是促进教育公平，政府有责任规划教育发展、构建教育体系、保障教育条件、制定教育标准、监督教育质量，并为推动区域教育发展提供指导与服务。各级政府既要对高职教育规模、结构、布局进行宏观调控，又要对区域高职教育发展进行主导和指导；既要制定高职教育政策法规，又要提供有效的制度并承担制度推行的责任；既要为高职教育发展提供经费保障和条件，又要为创新教育发展机制提供公共服务。我国已确立教育优先发展、优先投入的法律地位，为促进高职发展提出一系列法规政策，但在国家政策的真正落实方面还存在许多问题(如缺乏操作性强的实施细则)，最突出的是教育经费投入和企业参与等方面缺乏地方性制度规制与地方政府问责。地方政府理应在责任担当中成为“责任政府”，既要将教育作为财政支出重点领域予以保障(按财政性教育经费支出占GDP的4％预算)，又要通过系统化设计、综合性制度改革和政策安排，维护区域高职教育的整体质量。
2.发展高职教育是政府的历史责任
我国已成为世界第二大经济体和全球第二大工业制造国，但综合竞争力排名仅位列世界第29位，[3]离“工业强国”还有很大差距。宏观上我国是农业大国，提高农业现代化水平和缩小城乡差距，就要大力培育新型农民、转移大量的农村劳动力加以支持保证。尤其是城镇化进程的整体推进，要求将大量的农村剩余劳动力向城镇(劳动密集型)生产部门转移，促进区域经济增长和社会和谐发展。职业教育与培训是劳动力发展的基本途径，地方政府必须为区域劳动力转移和劳动力发展提供必要的职业教育和培训机会。上世纪70年代爆发的经济危机直接导致西方国家就业市场危机和失业人口剧增，美国(通过社区学院)、德国(通过高等专科学院)、英国(通过高级技术学院)、日本(通过短期大学)等都着力发展高职教育，以职业资格证书等为媒介促进职业院校教学任务与企业工作任务相匹配，从而帮助劳动者获得新的职业技能，实现劳动力动态转移和经济复苏。无须讳言，我国高职教育目前尚不能满足产业转型升级的现实需要，有些区域面临技术应用性人才整体需求“短缺”和整体供应“过剩”的尴尬困境，区域劳动力就业结构性矛盾依然突出。而这些矛盾不是光靠职业院校自身就能解决的，它离不开各级政府的主导、协调和解决，这也是产业转型升级时期各级政府应承担的历史责任。
3.政府发展高职教育的责任目标
研究表明，世界各国职业教育都因政府对劳动力重视程度不同而不同，发达国家职业教育的成功几乎都与职业教育国家战略地位密切相关，政府介入劳资关系是促进区域产教合作的有效途径。[4]发达国家通过立法与税收减免政策促进企业参与职业院校的专业建设和教学工作，而我国高职教育校企合作还缺乏行之有效的法律政策支持与政府制度设计，各地高职教育都不同程度面临着“产教难以对话”、“校企难以融合”的实践困境，突出表现为专业无法与区域产业发展动态对接。产教之间的围墙之隔加上政府资源配置导向的推进，使得很多高职院校力求专业门类齐全，不断向新的专业领域扩展甚至向综合型大学模式发展，最终带来区域内许多专业重复开设，区域教育资源配置失衡。当然，讨论这一问题不能忽视人口环境，中国是人口大国也是劳动力供给大国，劳动力市场“供过于求”的总体不平衡长期存在，这种供求不平衡必然导致产教合作主体的积极性不对等。作为劳动力供给方的职业院校在供给市场中面临激烈竞争，希望通过校企合作提高学生就业竞争力；而作为需求方的企业其选择劳动力的空间较大，不愿因参与人才培养而额外增加成本。借鉴国际经验，校企合作势必要有第三方介入，而地方政府(或代表政府职能的行业协会)无疑是最合适的介入者，其适度介入劳资关系，主导建立劳动力质量与资格认证体系，并在体制机制、政策制度上予以主导和指导，则有望走出产教合作的现实困境。由此，各级政府要以促进社会就业、教育公平、民生幸福为根本目标，以推动产业转型升级和劳动力发展为直接目标，担当起发展区域高职教育的公共责任和历史责任，尤其要以法律、政策、制度的有效供给为突破口，促进校企合作，维护区域高职教育的质量水平。
三、政府发展区域高职教育的责任体现
1.主导高职教育体制改革
体制即“机构”与“规范”的结合，教育体制就是教育机构与相应教育规范的结合。[5]教育体制决定教育发展的方向并影响教育发展水平，政府在体制层面的责任在于促进各级高职教育机构及职能的最有效发挥。英国上世纪80年代以来从改革政府机构入手，将教育部与就业部合并成教育就业部，成立国家职业资格委员会；[6]为促进高职学生技能培养，于1995年将教育部和人事部合并，随后又与职业资格管理整合成立了“教育技能部”。实际上，区域高职教育发展中，地方政府的责任很大程度上体现在高职教育体制的建立、优化与创新上，主要包括三方面内容：一是政府有责任设计或组建科学合理的高职教育管理机构，比如省域的教育厅及相应职能部门、市域的教育局及相应职能部门等；二是政府有责任举办高职教育实施机构，比如高职院校以及以高职院校为核心的高职教育集团；三是政府有责任建立联系各高职教育(管理与实施)机构的各种教育制度与管理制度，建立教育行政体制和学校管理体制。近年来我国各地探索的高职教育集团化办学，在体制层面上便是区域内教育实施机构、管理机构之间职能发挥的优化组合，其根本就是高职教育体制上的创新。
2.制定高职教育制度细则
纵观古今、横亘内外，政府责任总伴随政策制度的有效供给而实现，政府执政力也总在制度改革创新中得以提升。政府在制度层面的责任主要是出台规范、激励与保障区域高职教育发展的系列制度并监督制度的有效实施，即通过规范性制度约束高职教育各行为主体的责任与义务；通过激励性制度增强利益相关者合作意愿，鼓励社会力量投资办学；通过保障性制度落实高职教育经费、设备投入等。与普通高等教育相比，职业教育多数情况下是一种弱势教育，尽管与产业、职业、行业、企业关系最紧密，但都很难在市场竞争中成为自由的主导力量，其改革发展必须依赖政府权力与责任得以大力推进。美国在上世纪大多数时间，职业教育主要为黑人子女等下层社会群体提供工作“技术准备”，进而导致种族的更加不平等和收入的更大差距；近年来受“自由教育”和“新职业主义”思潮影响，政府从制度上积极推进职业教育与学术教育的课程并轨。[7]当然，政府提供教育制度的直接功能在于“管理”与“协调”，以促进教育目标的实现。德国模式中政府在职业教育与培训方面发挥协调、管理与控制作用，着重是通过制度形式控制但不包揽一切，即政府的作用在于围绕国家法则建设制度框架，通过制度绑定资本与劳动力的关系。在德国制度框架中，地方政府、雇主与行业委员会积极执行相关政策与制度，形成了完全成熟的社会伙伴形式。[8]我国正处在产业结构调整的关键时期，高职教育既要为经济转型提供人力资源和人才保障，又要为促进社会就业与民生幸福提供路径。政府就要围绕区域经济目标、教育目标和社会目标的全面实现，制定有利于促进产教对话、校企合作的相关制度与细则(如建立就业资格准入制度)，倒逼行业企业参与高职人才培养。
3.激活校企联动协作机制
地方政府在机制层面促进区域高职教育发展，其核心就是要建立区域统筹供给机制、区域协调联动机制，以主导高职教育各建设要素的流向与统一。包括宏观上通过各种相互关联的制度在经济、科技与教育领域间形成联动机制、产生联动效应；中观上通过具体制度供给联结学校、企业与行业协会，调动多方合作积极性；微观上通过制定岗位技能标准促使专业标准、课程标准等与其相衔接。当前，我国高职教育正处于规模扩张转向内涵提升的关键阶段，专业服务产业的基础能力还很弱，在专业的内涵发展上迫切需要地方政府加大财政投入，需要地方政府主导推行高职教育综合改革方案，激活学校与行业企业多方联动的综合协作机制。事实上，我国区域高职发展中较为成功的园区模式、集团模式，其核心就是围绕建立“经科教联动机制”或“校所企合作机制”进行探索与创新，如常州高职教育园区模式、苏州工业园区模式以及各种行业区域职教集团模式无不如此。
4.指导服务高职改革发展
世界上任何一个国家或区域，其综合发展水平与发展速度的加快推进，与政府提供的各种各样的有效服务紧密相关，背后总有一个重服务、讲效率的服务型政府。现阶段我国“服务型政府”建设的战略性目标，从根本上要求地方政府必须从公共利益与公共服务出发开展活动，实现公共责任。其“指导-服务”式行动方式落实到高职教育发展上，就是着重加强对区域高职教育发展的规划、指导、主导与服务。“规划”就是将区域高职教育发展的规模、质量、进程等纳入区域发展战略，科学谋划其发展方向、目标、任务与措施，同时做好教育资源配置，并向社会公布争取舆论支持。“指导”就是站在区域战略高度上指导高职教育机构确定发展目标与发展方式，创建机制促进教育管理部门与生产部门、技术部门等沟通协调、共同解决矛盾。“主导”就是通过政策、资金、税收等多种调控手段，倾向性支持“体制创新”、“机制创新”的高职教育模式改革，通过各种途径推广改革成果与经验。“服务”就是为区域高职教育发展所需要的各种条件、制度、信息以及获取方式等提供良好的公共服务，尤其为校企合作提供外部环境。可见，地方政府行动方式上体现的责任本质上是一种对公共权力负责任的姿态，是一种生态的“服务型”理念。
四、地方政府发展高职教育的制度突破
1.整合区域内高职教育相关制度体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》突出“人力资源开发”的教育事业发展主题，提出政府要履行发展职业教育的职责，“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。”这要求地方(省市)政府将区域的相关制度体系加以整合，促使区域内职业教育制度与经济发展制度、企业发展制度相“嵌入”，推动经科教联动发展。当然，任何一项制度安排都必须包括目标价值系统、规则表达系统和实施保障系统等基本要素，地方政府在整合制度体系的过程中，势必要注意不同类别制度的“目标”、“规则”及“实施”相吻合、相嵌入。既要促进不同领域主体追求域内“公平”、“效率”、“质量”，又在推进不同领域主体达成“默契”、“配合”和“共识”。例如，江苏省提出2020年实现“教育现代化”和“新增劳动力人均受教育年限达15年以上”的目标主题，这顺应了区域社会的教育发展、经济发展的综合需要，表明了教育发展与经济发展的“默契”与“配合”。以“劳动力发展”为主线的不同制度体系的重新整合，其结果必将是学校与企业、科研院校的深度合作。当然，政府责任主要在于统筹协调而不是包揽一切，制度体系的整合亦是如此。
2.牵引区域内高职教育相关制度导向
高职教育是面向人人、面向未来的公益性教育，又是劳动力与技术紧密结合的开放性教育；在服务面向上要求联接区域产业、行业与企业，在培养规格上要求联接技术、职业与岗位，在功能价值上要求联接经济增长、科技应用和社会和谐。实践证明，正是基于这些共识，政府才得以担当更多的公共责任，学校才得以追求更深层的校企合作，企业才期待学校培养出高素质劳动力；也正得益于政府制度层面的导向牵引，社会才越来越多地关注和重视高职教育的健康发展。近年来，我国高职教育在不断探索中逐渐形成了一系列政策制度，但大多数还是局限于高职院校内部的各种改革，即使“校企合作”也常常是学校关起门来做文章，还没有与企业形成行动默契。实践证明，校企合作绝不是靠学校或企业哪一方单独努力就可以做到的，如果没有“利益”或“价值”上的共同点和强烈需要得以维系，两情相悦的合作几乎是不可能的。所以，政府在供给政策制度时必须找到“劳动力”、“就业”等最为核心的关键词和衔接点，抓住这些关键要素牵引各种制度的导向，促进校企“不得不”合作。要将高职教育“就业导向”的话语氛围从学校延伸到企业，比如政府有计划地实施“就业准入制度”，强调“职业资格认证”，新的就业制度势必推动行业组织的体制改革、企业的用工制度改革、学校的人才培养制度改革。
3.问责本区域高职教育相关制度效能
问责是一种有效的管理手段，即通过对主体(问责对象)行为的导向、监督和矫正来保障绩效目标的实现。在工业化、城镇化和产业升级进程中，劳动力职业技能总是与新技术、新工艺紧密联系并随新技术进步而提高，教育则使新技术效应转化为社会整体就业水平的提高，那么劳动力适应新技术发展的能力提升便是对政府发展高职教育责任的良好回应，也是对教育投资的最大回报。另外，政府为发展高职教育提供保障性、制约性和激励性制度，而制度的真正执行与效能发挥才是制度有效供给的关键，因而地方政府要敢于并善于向高职教育制度供给和制度效能问责。比如在高职教育财政投入上，制定与国家法律法规相配套的政策制度，有没有明确的执行主体、责任主体?执行是否到位?如果没到位则问题出在哪里?有没有规制或弥补措施?尤其在高职教育校企合作方面，国家有关部委先后出台了多项政策，其中2004年教育部就与发改委、财政部、人事部、劳动保障部等就联合颁布《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。地方政府不妨追问：本区域制定的激励政策有没有对企业产生影响?对校企合作的促进作用有多大?职业教育质量有多大提升?当然，问责是中性意义的概念，问责的目的不仅仅在于追究责任，更重要的是确立主体责任并保持主体责权平衡，引导责任主体调整发展方式、增强绩效意识。
标签：教育论文; 德国职业教育论文; 高等职业教育论文; 校企合作论文; 社会教育论文; 企业责任论文; 经济论文; 就业论文;