论当代国外行政改革的三大主题——对国外行政改革20年的回顾，本文主要内容关键词为：国外论文,行政论文,三大论文,当代论文,主题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政改革的动因与背景
西方工业化国家、前苏东转型国家、新兴工业化国家行政改革的动因有相同之处，但更多的是差异之处。
一、财政压力是西方行政改革的最初原动力
20世纪80年代以来，西方发达国家的行政改革最初的动因来自70年代出现的由于经济滞胀导致的财政压力。但西方发达国家的行政改革的深层原因来源于新的技术革命的推动和经济结构的变动。
二、信息技术是西方行政改革的内在技术推动力
80—90年代日趋成熟的信息技术环境，既向西方政府提出了改革其政府管理模式的要求，又为其改革政府管理模式提供了物质条件。技术革命是西方行政改革的深层次动力支持系统。
（一）信息技术对传统官僚制提出了挑战。信息技术与生产能力的发展导致了社会公共事务极度复杂化，且变化迅速，时限性增强，但官僚制政府弹性不足，不能及时回应。政府面临着分权压力，需改革对公务员的管理办法。
（二）信息技术时代要求政府弱化某些职能而强化某些职能。信息技术时代的经济是知识经济。在知识经济时代，好的想法与技术发明是经济发展的推动力量，知识的传播以及变化和提炼是经济增长的关键。因此，政府收缩部分经济与社会职能，扩充其科技教育职能，是非常必要的。
（三）信息技术的发展与成熟提高了政府管理的技术含量。信息技术推动了政府人事管理、采购系统管理、公共项目管理等各个领域电子化程度。信息技术使政府压平层级与放松规制成为可能。
三、新的公众舆论是西方行政改革的思想推动力
（一）公众对扩大政府功能的大政府价值观提出了怀疑。70年代末出现的经济“滞胀”改变了人们的价值观。人们以抗税等实际的行动来表示对大政府的怀疑与否定。同时，市场交换的价值在全球中重新得到肯定。这包括原苏东国家的转型，西方国家的私有化运动，中国等社会主义国家的改革。
（二）公民对民主提出了更高的要求。主要表现为以下几个方面：不仅要控制政治家，而且还要控制官僚；公民要直接参与公共服务的供给过程；公民要求解决特殊利益集团对政府决策的控制问题；应设法解决西方民主制运作过程中的深层次矛盾，包括政府官员（政治家与官僚）维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾，政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾，公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。
（三）公民对以韦伯官僚制思想为基础的行政体制提出批评。一般说，韦伯官僚制有六大特征，即法制化、层级制、公私分开、专业化、专职化、规律性。对它的批评主要有四个方面：①适应性差，不能满足公众的需要，工业化时代的政府机构运行于信息化时代，是问题的症结所在；②对其主张的公务员非政治化理念提出怀疑；③层级节制的管理理念显示出了不适应性；④政务官对事务官进行严格控制的理念开始动摇。
四、前苏东转型国家与亚太新兴工业化国家行政改革的原因
前苏东转型国家行政改革的原因，首先是适应新的社会、经济制度的需要。这些国家，以西方发达国家“制约与均衡”原则代替“民主集中制”的组织原则，彻底改造原来行政机构的性质、地位及其功能。其次，将行政改革作为解决与缓和转型期社会矛盾与政治危机的工具。再次，这些国家的行政改革（政府机构设置、行政规则的重构）主要是为转型期间的私有化改革服务。
亚太地区新兴工业化国家行政改革的原因，首先是这些进入现代化更高阶段的亚太国家与地区，对行政机构的效率以及提供的服务质量提出了更高的要求；其次，是受西方国家的影响，这些国家政府主导的市场经济发展模式开始改变，“非国有化运动”在这些国家日益成为公共行政管理中的重要课题，因而产生了对政府改革的要求。
行政改革的三大主题
综观国外近20年的行政改革，其内容包括四个有机组成部分：政府功能的重新定位问题（即解决政府“做什么”的问题）；政府功能输出的重新选择（触及到政府“如何做”的问题）；政府间关系（职能）的调整；政府组织的重新调整。政府功能定位与政府功能输出的市场化取向、政府间关系调整的分权取向、政府组织调整的绩效化取向则是80年代以来世界各国行政改革的三大实践取向，也是其改革的三大主题。
一、政府功能定位与功能输出的市场化取向
（一）政府功能定位的市场化
政府功能的重新定位，是各国行政改革首先遇到的问题，这是由政治压力（特别是西方发达国家）和政治经济的剧变（转型国家）首先引起的。当然，发达国家与转型国家政府功能定位的市场化表现是不同的。
1.西方工业化国家政府功能定位的市场化
80年代伊始的西方发达国家政府功能定位的市场化，特指重新检讨政府的社会福利职能、经济职能，将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。压缩福利项目，收缩政府的社会职能；放松对工商业的管制，推行国有企业的私有化，收缩政府的经济职能，这是西方发达国家政府功能重新定位的具体体现。
（1）压缩政府的社会职能是通过诸项福利政策改革来实现的。 60年代工业化国家福利的膨胀是其政府规模由小变大的转折点。70年代末的经济滞胀和80年代开始的行政改革是西方工业化国家政府社会职能由大变小的转折点。在这方面改革中，无论压缩哪种福利项目，来自社会阶层的阻力多，动力少。英美等国为了压缩福利项目，用尽了各种策略。但改革思想是很明确的，即以尽量市场化的安排来代替政府的安排。
西方发达国家福利政策改革成功与否，取决的因素很多。但关键取决于在福利政策之下形成的既定利益集团的能力大小。这又取决于同一种福利项目的政府安排与市场安排的比重大小。公私并举的制度安排，使80年代美国政府的住房改革较同期英国的住房制度改革容易。社会福利项目应该公私并举、政府与市场制度并存，这对经济转型国家很有启示。
1995年底法国朱佩总理提出的社会保障制度改革引发了全国动荡，政府倒台。这足以说明压缩福利项目之难。压缩福利项目虽然艰难，但这并不能改变收缩政府社会职能的实践取向。1996年美国联邦福利改革法案的实施，是美国近六十年来最大的一次社会福利改革行动。
（2 ）压缩政府的经济职能是通过放松管制和国有企业的民营化来实现的。
80年代以来西方工业化国家政府放松对工商业的管制，主要是指放松对工商业的经济性管制，即放松对企业的进出口及价格的管制。美、英、日、法、瑞典等国的政府陆续放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行的管制。企业进出口的自由度空前提高，市场定价代替了政府定价。
西方发达国家国有企业民营化的主要目的是，利用市场机制提高企业效率，摆脱政府的财政包袱，把原来属于政府的职能交给私人企业自由驰骋的市场。凡是民间能做的事情，政府就不要包揽。英国是西方国家中对国有企业实行民营化改革起步最早最突出的国家。目前，世界上有一百多个国家在程度不同地效仿英国的私有化改革措施。法国是西方国家中国有企业民营最多的国家。日本也不甘落后，从80年代中期开始，对国有铁路、电信电话公社和专卖公社三家企业实行民营化。新西兰国营企业的商业化和民营化也比较突出。
2.前苏东转型国家政府功能定位的市场化
截至1998年初，俄罗斯大约有十三万国营企业转为私营。非国有经济成分在国内生产总值中所占的比重已经超过了70%，在俄罗斯联邦经济中占了主导地位。匈牙利的私有化进程走在东欧各国的前面。由于缺乏资金和外国投资，罗马尼亚和保加利亚的私有化进程相对较慢。
3.新兴工业化国家政府功能定位的市场化
80年代以来，面对经济的剧烈波动，新加坡、马来西亚、泰国等新兴工业化国家也推进了国有企业的私有化。80年代新加坡的国有企业私有化有三大举措：一是从私人经济的某些商业活动中撤出；二是深化和扩展本国股市；三是减少国有企业与私人经济之间的竞争。据统计，到90年代初，新加坡已有24家国有企业实行私有化，其中17家企业的政府股权全部出售。
（二）政府功能输出的市场化取向
政府功能定位的市场化，并不是把一切都交给市场，收缩政府的社会与经济职能是有限度的。因为，总有一些政府职能（特别是社会公共服务职能）必须由政府承担。公共服务的需求在增加，政府的财政来源却在减少，到底怎么办？总的思路是，在公共服务供给领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”，从而提高政府功能输出的能力。公共服务领域的市场化居多，因此，也可将政府功能的市场化称为公共服务的市场化。
1.政府功能输出市场化的三层含义
首先，将决策和执行分开。即政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）。其次，公共服务的供给者须多元并存，打破垄断，竞争发展。最后，公共服务的消费者须有在多元的供给者之间选择的权利和用以选择的资源。
2.主要形式
一般的合同出租、公私合作、一般的用者付费制、凭单制度是工业化国家政府功能输出市场化的四种主要形式。公共服务的合同出租是其最主要的形式。
（1）合同承包或合同出租， 其主导思想就是公共服务的非垄断化。其主要内容是政府将原先垄断的公共产品的生产权与提供权向私营公司、非盈利组织等机构进行转让。政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非盈利部门招标承包，中标的承包商按合同提供公共服务。政府用纳税人的钱购买承包商提供的服务。这就是一般的合同承包。决策和监督合同执行是政府的职责。在合同订立以前，公共服务的确定是一个政治过程，政治机制在起主导作用。合同订立后，公共服务的生产则进入经济过程，市场机制在其中起主导作用。承包商在合同许可的范围内自由配置资源。政府对承包商的合同管理代替了原先对行政组织的等级控制。提供公共服务的平面网络组织代替了原来的单一的科层制组织。
公共服务的诸多行业都是合同出租的范围。如环境保护、医疗救助、社会保障、工作培训、运输服务、公共工程、精神保健、数据处理以及监狱管理（如美国加州）等。英美两国公共服务的合同出租较为突出。
扩大了政府供给公共服务的财源以及技术力量，降低了成本，提高了效率。各方提供的数据表明，合同出租比政府直接供给降低成本20—30%。必须指出的是，合同出租为腐败提供了温床。政府监督承包商合同执行的交易费用上涨也是个令人头痛的问题。
（2）公私合作是一种特殊形式的合同出租。 政府不需要以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其它形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，私营部门通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。公私合作，既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实需求，从而可实现一箭双雕的目的。
（3）公共服务的合同出租往往与“用者付费”联系在一起。 “天下没有免费的午餐”，公众消费公共服务也要按标准适量交费。但消费者的交费与政府（或公共机构）的收费必须有法律依据。
3.公共服务的市场化是一种全新的施政方式
这种施政方式开始改变20世纪80年代以前那种政府供给公共服务、市场供给私人服务的二元分离格局。政府开始把市场机制引入公共服务的供给领域，开始引起预算方式与管理方式的调整。政府从关注政策执行的投入和过程转向关注政府执行的结果。公共服务的市场化体现公平与效率的统一。值得注意的是，原苏东转轨国家无暇推行公共服务的市场化。这些国家所有制的改造，政府权威的巩固压倒了一切。原苏东国家忙的是“公私分开”，还来不及“公私合作”。
二、政府间关系调整的分权取向
行政改革往往引起中央政府与地方政府之间的纵向分权。中央政府与地方政府之间分权，是中央政府将若干权力（法规制定权、财权、项目管理权、人事权等）下放到地方政府，从而使地方政府较以前实际上有更大的权力。
政府纵向之间的分权的主要原因是：中央政府相对集权的必要性已相对降低；分权有利于分散中央政府的财政与决策负担；分权有利于增加地方的积极性与责任心。
分权既有利于满足公众多样化的需求，又能显示公众对公共服务的真实需求。
（一）分“事权”（即管理公共项目的权力，有条件地制定公共服务供给规则的权力），不分“财权”，是西方工业化国家80年代以来分权的一条共同规律。分“事权”，实际上是分散负担；控制财权，实际上是为中央政府宏观调控奠定财力基础。
法、日、德、美是西方较早全面推行权力下放的国家。
法国：1982年3月2日，议会通过法律正式开始了以权力下放为重要内容的地方分权改革。它涉及到决策权、管理权的下放，地方议会作用的扩张，政府财政预算、税收功能的重新界定。实际上重新界定了中央与地方权力界限，以及权力运作的框架。
日本：80年代以来日本分权的特点是，事权相对分散，财权相对集中。国税70%归中央，地税30%归地方的格局没有中断。另外，日本地方政府也在不断推行下放权力的改革。县以下地方政府积极推进行政改革。
德国：分权表现在两个方面：一是加强地方直接民主的力度，因为直接民主在地方和区域范围内最有效；二是强化地方政府对公共服务供给方面的决策权。
美国：80年代里根政府，奉行的是保守主义分权观，推行的是旨在压缩社会福利项目、分散联邦政府负担的分权实践。变部分分类补助为整笔补助、税制改革、解除规制是里根政府实现有限的政府间分权的三条途径。克林顿政府“注重社区”、“强调结果”这两个新的分权动向，标明美国分权实践是兼顾美国政府公共政府的执行结果，即分散负担、分散权力不是目的，满足公民需求才是真正目的。
（二）发展中国家和转型国家的分权实践能否健康发展，取决于两个要素：一是必须要设计中央政府与地方政府良性互动的规则；二是地方政府的能力足以承担分权后的责任。在某种程度上说，地方政府在分权过程中的自律程度是分权成败的首位因素。
信息技术所提供的条件以及公民在信息时代的新要求是分权的推动力。80年代的下半期，哥伦比亚等南美许多国家改变了长期以来中央集权的传统，开始走上了权力下放和政治改革的道路。新政府改变了方针，把社会服务的供给移交给地方一级。但许多国家的分权往往是政权变动之后放松政治控制的一种结果。前苏东国家、80年代末的阿根廷和巴西以及90年代的南非就是如此。这类分权过程容易滑向“分裂”。
转型国家与发展中国家由于不具备完善的中央与地方权限划分的制度安排，中央权力控制一放松，就容易出现分权过程中的失控现象。最重要的是财政、金融的失控，资源有效配置的失控。印度与巴西是可以佐证的案例。印度中央政府税基太小，政府能力下降；80—90年代巴西权力下放还扩大了财政赤字。
三、政府组织调整的绩效化取向
从公民的需要、组织的职能合理化、成本节约、决策与执行分开等理念出发，将政府的组织调整为以追求结果为导向的责任中心。
（一）成立执行机构
公共部门建立以绩效为基础的执行机构并同它们签订了正式合同，允许它们在人力和财务管理上有较大的管理灵活性，但要求它们对后果负有较大的责任。瑞典和其它一些北欧国家长期以来都把内阁各部同具有特殊目标的执行机构（可称为法定机构）区别开来。90年代的英国近2／3的公务员已经转到一百多个法定机构——执行局。澳大利亚、丹麦、爱尔兰、瑞典、新加坡、牙买加等国在80—90年代有类似英国的实践。发展中国家缺乏依法行政的习惯，政府能力特别是控制任意行政行为的能力不强，故发展中国家建立执行机构应谨慎从事。
（二）压平层级
在信息化的时代，等级森严的科层制组织阻碍了信息传递的速度，影响了信息传递的质量。因而需要压平层级，授权一线。美国的住房和城市发展部计划将区域办公室这个中间层次取消， 从而使管理层次由3个变为2个。在美国重塑政府的改革运动中， 克林顿总统授权在政府部门中创立135个“重塑实验室”来创新公共服务的供给方式。
（三）放松对公务员的规制
80—90年代，美国对公务员体制、预算体制、购买体制进行放松规制改革。同时，美国政府也在探索成本低廉的控制行政官员机制。新西兰通过内阁与各部委之间的绩效合同管理方式，下放了若干权力，放松了规制。
（四）强化评估绩效的组织
美国于90年代成立“国家绩效评估组织”。澳大利亚财政部的一个新职能是对项目进行结果管理。英国自80年代始建立审计委员会作为审查和评估公共部门绩效的机构等。
（五）机构调整
工业化国家普遍设立与加强综合性机构、专门协调机构和部门协调机构，加强政府的综合协调职能。
国外行政改革的借鉴与启示
一、理念的启示
从所处的现代化阶段来看，我国所处的现代化阶段与工业化国家所处的现代化阶段在发展程度上不同，政府与社会关系的基本格局不同，因此两者的具体改革政策选择多有不可通约之处，更多的是提供理念上的启示。
（一）政府职能的选择必须以社会的需要为前提。必须与技术环境和经济环境相一致；必须与政府自身的能力相一致。处于知识经济时代的政府必须以科技教育职能为核心来配置政府的职能。
（二）寻求推动行政改革与机构改革的持续动力。信息技术的日趋成熟是持续推动工业化国家行政改革的内在动力。经济体制的转型是推动我国政府机构改革的内在动力。但市场经济发展过程中必然带来的政府与社会各方面的利益结构调整，是我国行政改革的一种直接的较为持久的动力。来自中央政府的“他动”，来自政府组织与经济组织之间，以及政府部门之间的“互动”，来自于广大公务员内部的“自动”，是推动政府机构改革的三种动力，但“互动”是一种更为持久的动力。
（三）正确处理行政体制改革与政治体制改革的关系。各国的普遍做法是：首先以行政改革代替政治改革来解决部分问题。这只能缓解矛盾，但不能最终解决矛盾，最终还要进行深入的政治体制改革。行政改革在一定的时间区域段内是政治体制改革的替代物，但行政改革的持续深入，要求政治体制改革与之协调发展。政治权威的支持力度是行政改革能否顺力进行的重要因素。
二、具体经验和做法的借鉴
同处于信息技术的时代（尽管成熟程度不同）；行政管理的发展有其一般的规律；权力的运作尤其有共同性的普遍规律；政府权威制度与市场交换制度的运作在各国有共同性的一面；公共物品的生产与供给有其共同的规律；官僚组织的弊病有其共同性。上述六个要素决定了国外行政改革做法对我国的行政改革会有一些直接的借鉴作用。
（一）政府应集中于核心职能的输出上，如提供并严格执行市场竞争的公平规则。
（二）决策与执行分开是提高决策质量与执行效率的重要措施。这是工业化国家机构改革的一条重要经验。英、日等国建立执行性机构的做法对我国也有一定的参考价值。
（三）分权是必然趋势，但应注意分权与责任的均衡。
（四）推动行政公开与行政公正的制度建设，扩大信息的公开度与公民的参政度。
（五）推行公共服务的市场化，公共服务的市场化可以利用政府权威制度与市场交换制度的功能优势，来提高政府供给公共服务的能力，这也是提高我国民主实现程度，提高行政民主层次的重要手段。目前特别要加大电信业、电力市场、道路建设等基础设施与公共服务市场化的力度。将政府机构改革与公共服务的市场化探索有机结合，是我国行政改革与国际上各国行政改革接轨的结合点，也可以有力地促进中国政府职能的转变。
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