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随着改革开放丰硕成果的取得，劳资纠纷却日益增多，这是我国当前无法回避的事实。而近些年来不断激化的群体性劳动争议更是将劳动关系问题推到了风口浪尖。当今，劳动者已经从单纯的权利诉求上升到利益诉求的层面，不再仅仅要求法律法规赋予的权利保障，而且更加注重劳动保护条件的提高、工资的增长等一系列关乎切身利益的问题。在这一背景下，集体协商成为解决劳动者与用人单位之间利益冲突的重要途径。就我国劳动关系现状而言，政府在集体协商中应当发挥作用，这已经形成普遍共识。然而，应当如何发挥作用，发挥怎样的作用，则是一个棘手的问题。
一、我国集体协商立法与政府职能的定位
我国的集体协商在建国后经历了曲折的发展过程，并一度停滞不前。1994年7月5日公布的《劳动法》，明文规定集体合同制度，规定了劳动行政部门的职能主要是审查集体合同。之后，原劳动部于1994年12月发布了《集体合同规定》，使集体合同的履行相对具体，有一定的操作性。2000年11月，原劳动和社会保障部颁布了《工资集体协商试行办法》，为推动工资集体协商提供了法律依据和法律保障，以三个条文规定了县级以上劳动行政部门的职能主要是审查集体合同，对集体合同的履行情况进行监督。为了适应经济飞速发展下的劳资关系调整需要，原劳动和社会保障部对《集体合同规定》进行了重新修订，并于2004年5月1日开始生效。此时《集体合同规定》对政府职能再次进行了丰富与细化，条文达到14条，规定县级以上劳动保障行政部门对开展集体协商、签订和履行集体合同的情况进行监督，负责审查集体合同或专项集体合同，并对集体协商的争议进行协调处理。这一时期主要是原劳动保障部的法规，对我国集体合同制度及集体协商推行起到积极作用，对实践中存在的一些问题缺乏相应的救济途径。2008年1月1日开始实施的《劳动合同法》在第五章“特别规定”中专门设置“集体合同”一节，明确集体合同的订立程序，强调集体合同的效力。“首次在法律层面上将区域性、行业性集体合同以及专项集体合同予以提出和规定，对于集体合同制度的确立和完善对于集体合同在协调劳动关系方面作用的更好发挥意义重大”(李凌云，2007)。但是，这部法律在集体协商的政府职能方面并未作出特别新的规定，而在监督检查一章中专门规定县级以上各级人民政府劳动行政部门在劳动合同制度实施的监督管理工作中，应当听取工会、企业方面代表以及有关行业主管部门的意见。地方政府的法规规章中尽管也多少针对政府职能作出了相应规定，但在法规规章中并未体现出明显的创新性规定。
纵观上述法律、法规、规章等文件，集体协商中政府职能的立法主要体现在以下方面。
第一，政府职能的介入从片面走向全面。法律、法规、规章的规定从少到多，最初仅在“总则”部分规定一条，后来陆续增加到几个章节的内容。最初政府职能主要是集体合同的审查、对集体合同的履行情况进行监督，之后陆续增加了集体协商争议的处理等内容。
第二，法律层面仅作出了原则性的规定，国务院劳动行政部门规章或者地方性法规进行了细化，但是政府协调劳动关系的职能仍然没有充分体现出来，仅仅是对集体协商或者集体合同的审查、监督与争议协调。
从立法上看，我们并未发现政府职能在推进集体协商中的具体作用。尤其不能忽视一个前提，就是我国经济转型之后，劳动者与用人单位并未完全实现市场经济的法治化，在很大程度上政府的干预还存在于很多方面。在如何推动集体协商方面更多的则体现在国家各级行政部门或者准行政部门的文件，并没有进入立法程序，这也说明我国的集体协商尽管实施很多年，但收效甚微，依旧处于长期的探索之中。诸如：原劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会《关于进一步推进工资集体协商工作的通知》(劳社部发［2005］5号)，人力资源和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》(人社部发［2009］18号)，中华全国总工会《2011－2013年深入推进工资集体协商工作规划》(总工发［2011］4号)。
二、我国集体协商立法中政府职能的主要问题
推行集体协商，在政府的推动下，尽管已经取得了一定的形式上的效果，但给集体协商造成了一种普遍的现象：重合同签订，轻机制建设。在推进工资集体协商的工作中，一些工会、企业都愿意以签订合同来作为成功的标志，却很少深究合同的质量与机制的建设。其中固然有体制等诸多方面的问题，但是非常关键的一点，即政府职能未能够顺应市场经济实行转变，“错位”严重，这也成为集体协商中的一大诟病。
1、工作重心停留在事后的冲突化解，对事先的协商机制建设不足
当前，群体性劳资冲突激化的现象已经较为普遍。2011年，上海群体性争议案件呈高位运行态势，各级仲裁机构受理10人以上集体劳动争议379件，涉及劳动者9872人，同比上升3.65％；集体争议同时呈逐季度递增态势(徐文斌，2012)。又有重庆市第五中级人民法院2011年审理劳动争议案1103件，其中系列案达16起411件，如某汽车运输公司95名工人集体起诉案，某制药集团药厂车间51名工人集体起诉案，集团诉讼导致劳动争议案件大幅上升(朱薇，2012)。集体协商既是初次分配领域平衡劳动关系双方利益关系的重要机制，也是预防和化解劳动关系矛盾的有效途径。诸多群体性劳动争议的重要诱因即是没有进行集体协商，或者集体协商机制建设存在严重缺陷。在发生此类群体性劳资纠纷之后，政府通常会介入其中，调停处置劳资双方的纠纷。政府职能依旧主要停留在事后的冲突化解，对于事先的协商机制建设不足。针对集体协商的预防机制建设能力还远远不能满足当前劳动关系发展的需求。
2、政府在集体协商中被寄予主导的期望过高，协调能力不足
政府在集体协商中的作用是主导作用，还是协调作用？各种观点见仁见智。这也侧面说明，政府在集体协商中的职能还存在很大的争议。关于政府主导的声音，主要体现在工会领域。中华全国总工会在构建和谐劳动关系方面提出的工作格局是“党委领导、政府主导、工会力推、多方协同、企业和职工有序参与”(陈梦阳，2012)，各地区也在一直强调政府的主导作用。这固然与我国工会的组织与联合劳动者的能力偏弱有一定关系，将开展集体协商的重要工作寄希望于政府的强势。
集体协商是劳动者(工会)与用人单位之间平等对话的一种重要方式，而政府作为行政管理者并不直接参与劳动关系。作为协调者，政府的职能也存在一系列的错位，主要体现在如下几方面。
(1)处于体制的转轨时期，在集体协商中政府“一头独大”，其结果是多数企业集体合同雷同、内容空泛、规定原则，缺少灵活性和针对性，没有结合本企业实际进行具体量化细化，致使合同缺乏操作性。
(2)对阻挠职工依法参加工会或者上级工会帮助、指导职工筹建工会的，对履行工会职责的工会工作人员打击报复的，只规定“由劳动行政部门责令其改正”；对“拒不改正的，由劳动部门提请县以上人民政府处理”。但是，政府却未对法律赋予的这一职责制定详细的保护工人权利的具体规定。此时，职工的权利受到侵害而寻求救济时，政府却未能为之提供有效的救济机制而出现了“缺位”。
(3)市场经济和将招商引资作为政绩考核标准的双重冲击下，地方政府多是给予企业更大的政策倾斜，而对于推动集体协商制度的积极性普遍不高，导致各地建立工资集体协商制度的进程和成效参差不齐。引人注意的是，至今为止，很多地方政府在进行招商引资时，仍然把“劳动力成本低”作为吸引投资的一个条件，特别是一些经济发达地区，也没有放弃这种宣传。也就是说，政府在对待劳动者收入这一问题上，态度一直不够明朗，一直没有把提高劳动者收入作为地方政府的一项重要工作。
三、国外政府在集体协商中的职能
1、国外政府职能的几种典型模式
政府作为劳动行政法律关系的主体，集体协商成为其履行法律赋予责任、维护劳动者权益的一种途径，是当今世界上市场经济国家协调劳资关系的通行做法。本文选取具有代表性的几个国家进行分析，以期从中得出对我国集体协商有益的元素。
(1)俄罗斯模式：从上世纪90年代起，俄罗斯开始在国内大力推行三方协商机制。主要包括两部分：一是三方委员会制度，二是集体协议制度。实践中，俄政府对国内最大的工会联盟俄罗斯独立工联，采取打压的态度，阻止其发动罢工；同时，国内雇主的力量分散，非公有制企业中这一现象更加明显。因此，三方协商成为政府主导型的协商制度，劳资双方的积极性均不高，尤其是资方，将这一协商视为对自身利益的损害。在协商过程中，“政府代表由于受各自所在部门的利益驱使，在许多问题上也常常是众口难调，有时不得不由总协调员来代表政府的意见，由于政府经济政策和工人利益要求之间的差距，工会的斗争矛头往往直指政府而非雇主组织”(程多生，2004)。因此，俄政府在多数情况下不是作为中间方来协调工会和雇主组织之间的关系，而是作为工会最主要的谈判对手，以致两年一度的三方协商的总协议大部分内容只是重复政府的方针政策和有关法律规定，对各方所应履行的义务往往也只是泛泛而谈，没有具体的监督措施。
(2)德国模式：德国实行集体协商的历史悠久，有关的法律和三方协商机制的活动比较完善。政府不直接介入谈判，当劳资双方谈判陷入僵局时，按照双方事先约定的程序进行调解，并由一位中立的、有影响力的人担任调解委员会主席。若调解失败，工会在一定条件下可举行罢工，雇主相应则可采取关闭工厂的措施。然后，在调解人的周旋下，双方进行协商、各自作出一定妥协，直至合同签订。德国《集体合同法》规定“应合同双方申请并征得由雇主和雇员双方最高组织机构组成的合同委员会的同意，在一定的前提下，联邦劳动部长可宣布该合同具有普遍约束力，即该合同同样适用于该行业范围内没有加入雇主协会的雇主和非工会成员的雇员”。此举的主要目的是在该行业范围内创造一个平等的竞争环境。
(3)美国模式：美国不实行签订全国性三方协议和产业协议的实践活动，主要是通过企业的集体合同和工人个人劳动合同来调节劳动和社会关系。由于美国规范劳资关系的法律不够完善，而且美国多数雇主追求所谓“没有工会的自由环境”(姜列青，2002)，对工会采取不信任甚至敌视的态度，加之工会组织率低，影响力有限，因此通过集体合同调节劳资关系并非易事。在美国，调节劳动关系方面，发挥主要作用的是政府劳动仲裁机关和一些私人开办的劳动仲裁机构。该方面的法律主要有：1935年的《劳工关系法》、1947年的《劳资关系法》及1959年的《劳资报告和信息披露法》。
(4)日本模式：日本《宪法》第28条规定了保障劳动者的集体谈判权；《工会法》第7条第2款据此规定了无正当理由不得拒绝集体谈判的行为，《工会法》第1条第2款还规定了对集体谈判免除刑事责任，第6条规定了工会代表者及工会所委托者的集体谈判权限。上述规定体现了日本劳资关系的显著特点，即：将集体谈判权作为一项独立的权利，并且宪法是将该项权利作为一项基本的人权来保障的。当使用者(即资方)拒绝工会所提出的集体谈判要求时，工会则可采取斗争(争议)的形式来实现其所要求的集体谈判。但是，日本的工会力量薄弱，在全国的组建率只有22％。于是，《工会法》将使用者拒绝集体谈判的行为规定为不当行为(不当劳动行为)而加以禁止，并且赋予劳动委员会具有向使用者发布(接受集体谈判的)救济命令的权限(《工会法》第7条、《宪法》第28条)。劳动委员会及其事务局旨在协调处理劳资纠纷，负责国内的三方协商机制。委员会和事务局虽然由国家或地方政府任命，但具体工作全部由委员会和事务局办理，不受政府及其他外界的任何约束，能够公正地进行工作。劳动委员会及其事务局的主要职能，“一是通过斡旋、调停(调解)、仲裁等方法引导劳资纠纷的解决；二是对不正当劳动行为(如不让劳动者参加工会、从事工会正当活动的劳动者予以解雇或施行其他不利待遇、没有正当理由拒绝与劳动者代表进行团体交涉等)进行判定”(张金平，2005)。
2、国外政府职能模式的社会学分析
俄方政府在推行产业协议过程中所起的作用具有“两面性”。一方面，在已达成的产业协议中，有近一半是劳动部代表政府签署的，这大大加快了产业协议的推广；但另一方面，在三方谈判中，相关的政府部门也是从维护本部门的利益出发，对于损害部门利益的政策(即使有利于集体协商的发展)，也不愿意作出让步，因此降低了协议的效力。总之，在俄三方协商机制的发展过程中，各方没有重视经济体制所带来的职能的转变。三方的协商与合作基本延续了过去计划经济时代的模式，最终导致三方谈判和集体协议形式化、官僚化现象严重，严重削弱了缓和劳资纠纷的功能。
德国发达的市场经济表明，推行集体协商有助于缓和与疏通劳资纠纷，有利于化解社会矛盾和冲突，避免出现社会动荡。因此协商机制被认为是保证社会和劳动关系协调与稳定的“安全网”。德国《工会法》对工会的发展提供了法律保障。发达的工会组织为工人在集体协商中，充分表达自身的利益诉求，维护劳动权利提供了坚实的保障，而政府在这一过程中，只是起着协调和指导作用。
美国多年经济的持续增长，工人生活水平的增长，劳资纠纷在一个可以控制的范围内，这与美国当前存在的仲裁机制密不可分。仲裁机制发挥作用的现实土壤是美国人历来推崇的“自治”的观念，矛盾纠纷的双方在“意思自治”思想的指导下，多是尽可能通过中立第三方的介入，双方进行利益的博弈，最终由中立第三者作出裁判。因此，仲裁机制应这一现实而生并发挥着积极的作用。可见，美国工人权利的维护主要是通过追究资方违法责任的方式来实现的。美国完善的权利救济措施和高昂的违法成本，为工人维权提供了强有力的保障。
日本政府在建立三方协商机制的过程中，准确地把握了本国经济发展所处的水平，熟悉劳资双方各自联盟的发展程度，创建了一个政府“牵头”、但整个协商过程又不具有行政色彩的协商机制，为劳资双方表达各自的利益诉求创建了一个平台，将双方的矛盾适时地进行缓和，防止矛盾累积而导致最后的爆发。
四、正确定位政府在集体协商中的职能
改革开放以来，我国经济发展取得了令世界惊叹的成绩。但是，近年来频发的集体性劳资纠纷事件给当前靠低劳动力成本的经济增长模式敲响了警钟。而我国目前的工会职能被限制在“狭缝”之中，企业的联盟也没有形成规模。在这种情形下，我国已初步建立集体协商制度，如何使这一制度能够更好地与我国的国情结合，在当前的法律框架下发挥其本身的疏导劳资纠纷的功能，政府的正确定位至关重要。
1、政府应在制度启动中发挥主导作用，在机制建设中发挥调节作用
集体协商制度的启动需要政府发挥作用，政府职能也应当致力于此。由于政府能够控制和支配的资源相对丰富，可以为劳资双方充分表达利益诉求提供一个平台，有效弥补当前集体协商的诸多不足，可以有效减少非公有制企业推行集体协商时普遍存在的“四不”情况：“企业不愿谈，担心协商工资损害了企业方的利益；职工不敢谈，担心提出协商要求被企业解雇；职工对相关工资法规政策不熟悉不会谈；工会组织不健全不能谈”(舒圣祥，2008)。可以借鉴日本政府派出公务员到劳资事务局专职从事劳动纠纷处理工作的做法，既掌握劳资矛盾的趋势，又直接处理重大劳资纠纷，并定期向政府提出协调劳资矛盾的建议等。政府可以对协商机制的操作性条款制定更为详细的规定，当协商破裂危及社会公共秩序或公众利益时，政府要断然采取措施加以干预。《上海市集体合同条例》第32条规定“职工一方或者企业一方无正当理由拒绝或者拖延另一方的集体协商要求，或者双方在集体协商过程中不能达成一致或者签订集体合同的，集体协商的任何一方可以提请劳动保障行政部门协调处理。集体协商双方未提请协商处理的，劳动保障行政部门认为必要时，也可以进行协调处理”，是这一方面成功的尝试。
政府在集体协商中的协调作用主要体现于制定协调集体协商的有关规则。市场经济国家注重通过立法手段保证和推进集体谈判的法制化和规范化，主要体现在宪法、劳动法典和专门法律三个层次上。多数国家还就如何开始集体谈判、谈判的层级、诚信谈判、集体协议的登记和生效等程序性问题作出具体规定。政府应当不断加大对集体协商理念的宣传引导力度，推动企业形成一种协商文化、协商习惯，引导用人单位在遇到涉及包括劳动报酬在内的劳动者权益的事项时，能够主动地与劳动者协商确定；引导劳动者通过集体协商的方式理性有序表达自身利益诉求，从而让集体协商变成劳动关系双方的自觉行动和主动选择。
2、完善集体协商救济制度，健全劳动争议处理机制
在集体协商过程中，劳资双方在订立和实施集体合同时常会发生利益争议或者权利争议，直接影响到劳资关系的稳定、企业经营和社会生活的正常秩序。对此，政府的一项重要职责，就是通过采取有效措施对劳动争议进行积极的疏导和有效的调解，以保证协议的履行。
现在我国集体协商机制有待完善的重点之一就是“集体协商未果后与劳动争议处理制度缺乏衔接”(张微，2007)。应该继续“运用审裁例会制度协调解决劳动争议中处理适用法律的统一性问题”(裘国梁，2004)。建议建立审查和纠正“不正当劳动行为”的机制。鉴于目前我国类似阻挠职工组织和参加工会、资方对开展工会工作人员进行打击报复、没有正当理由却拒绝与职工进行集体谈判等不正当劳动行为时有发生，建议把对这类不正当劳动行为审查纳入劳动仲裁委员会受理范围，并纳入到劳动监察的职责范围。同时，进一步提高法律的门槛，提高违反有关劳动法律法规、妨碍协商的“成本”，激励企业通过集体协商与劳动者达成和解。
3、完善政府公共管理职能，为劳资双方提供多方面的服务
从社会经济管理层面上看，从企业和劳动者两方面完善政府公共管理职能，对于保障集体协商的有效进行能够起到重大的促进作用。政府应当提高行政执法能力和管理效率，加快现代管理特征的市场机制及制度保障体系建设，完善推行社会信用保证制度和企业社会责任承诺，要积极探索建立完善企业工资合理适度增长的宏观监控机制，保障行业企业提供的公共管理信息和工资协商信息的真实性，提高各级统筹城乡经济社会发展和劳动力就业能力，不断提高城乡居民的社会生活质量和政府职能部门劳动执法监察水平。从企业制度构造层面上看，帮助企业完善现代产权制度和法人治理结构，维护企业利益相关者对可持续发展的合理关切，强化企业经营者和职工之间的思想沟通和工作交流的法制渠道，保证三方协商会议制度成为凝聚企业利益相关者共识和解决集体劳动争议的有效途径，特别是政府职能部门要强化源头参与、过程控制与履行监督职能，要形成公正高效廉洁的社会管理和公共服务体系，尤其是加强对工资集体协商履约率的督促检查工作，营造良好的社会管理制度和企业发展环境。
五、结语
当前，我国劳资纠纷加剧，一方面表明人们越来越承认劳动力市场中劳资双方的利益区分；另一方面也从侧面反映出工人权利保障到利益诉求的转变。在体制转轨这一特殊时期，政府在疏通劳资纠纷，建立新型劳动关系的过程中，要在充分考虑社会稳定和经济效益的前提下，在推动集体协商制度的启动方面发挥主导作用，为劳资双方搭建一个可以平等对话、表达利益诉求的交流平台积极发挥调节作用。当资方的强势造成对劳动者利益的侵害时，政府完善的救济措施成为社会公正调节的缓冲区。此外，还应当通过完善政府公共管理职能，为劳资双方提供多方面的服务。
发稿/李梅