中国农村发展的前景与村庄建设的意义——县乡村体制设计的远虑，本文主要内容关键词为：远虑论文,村庄论文,中国农村论文,县乡论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人无远虑，必有近忧。如果不能对中国农村发展的中长期前景有一个准确把握，我们就不能清楚地知道目前设计建构县乡村体制的大方向，就不能清醒地知道设计和建构新的县乡村体制的实际含义。
一、中国农村发展是一个缓慢的过程
按户籍统计，2000年全国乡村人口总数为9.28亿，而根据2000年第五次全国人口普查资料，居住在乡村的人口为8.07亿。第五次人口普查采用常住人口登记原则，因为很少城镇户籍人口到农村居住，而大量农村户籍人口到城镇务工经商，可以计算出约有1.21亿农村户籍人口在第五次人口普查中被统计为城镇人口。这些被统计为城镇人口的农村户籍人口中，只有少数真正在城市安家立业，大部分只是在城市务工经商以补贴农村家庭支出不足之需，他们在农村抚养父母和生育子女，完成家庭和劳动力的再生产，因此，大部分进城务工经商的农村户籍人口离不开农村，不能算作城镇人口。如此计算下来，农村人口约占全国人口的70%，农村人口总数约为9亿。如果今后50年可以保持建国以来城市化的速度，则到2050年，全国城市化率可以达到50%。根据人口学家预计，2050年中国将有16亿人口，则那时将有8亿农村人口，也就是说，在未来50年，农村人口将长期维持在8-9亿的高位。
庞大的农村人口难以转移进入城市，他们也难以改善在农村家庭生活的条件。从经济收入方面讲，9亿农民为4亿市民搞饭吃的局面不改变，农业就没有出路，加入WTO之后，在中国几乎所有大宗农产品价格都高于国际农产品市场价格的背景下，农民从农业中获得增收的空间十分有限。中国有约6亿农村劳动力，在现有劳动技术条件下，农业仅需1.2亿劳动力，还有足足4.8亿剩余农村劳动力，这4.8亿农村剩余劳动力中，约有1亿进入城市务工经商，少数已在城市安家立业，约有1亿农民就地进入农村第二、三产业（主要是个体工商业），另有近3亿农村劳动力成为绝对过剩的劳动力。
一方面是农村巨大的绝对剩余劳动力的压力，一方面是随着市场经济进入乡村，农民的结算体系迅速货币化，来自现金支出的压力逼迫农村剩余劳动力进城务工经商以维持生活水平的现状。因为农村剩余劳动力过于庞大，庞大农村剩余劳动力进城务工经商使劳动在与资本的谈判中处于极其不利的位置，结果是进城务工经商农民的劳动报酬进一步减少，劳动条件进一步恶化。进城农民越多，劳动力的报酬越低，不仅农村劳动力报酬在降低，而且城市劳动力的报酬也在降低，以前本来可以在城市生活较好的一些城市劳动者陆续下岗，依靠积蓄和最低生活保障金来生活。在农村巨大的绝对剩余劳动力被城市务工经商的就业机会吸纳完毕前，劳动力报酬将长期处于很低水平，这也有利于中国吸引外资，将中国建设成为一个“世界工厂”。其后果则是农民不能从进城务工经商中获得收入的快速增长。也就是说，在未来50年，农民无论来自农业的收入还是来自进城务工经商的收入，都不可能有较大幅度的增加，农民“温饱有余、小康不足”的状况将长期存在。
农民收入不能快速增长只构成了当前农村发展缓慢的一方面原因。农村发展缓慢的另一方面原因是人地关系紧张。中国是世界上最小规模的小农经济，现在有2.3亿农户，却只有约16亿亩耕地。将来随着城市化的发展和基础设施建设占地，耕地面积会越来越少，而农户总数在未来50年几乎不会变化，我们常说中国以占世界7%的耕地养活了世界上22%的人口，这背后反映出来的问题是中国农民在占世界7%的耕地上投入了更多的劳动力和其他生产资料，才获得了比较高产的农产品。这种农业的高投入降低了农业的比较收益，减少了农民从农业中可以获得的农业剩余。例如，因为耕地有限，那些易受水旱灾害的耕地不能弃耕，耕种这些易受水旱灾害的耕地，需要投入大量资金来修建水利设施，从而提高了农业成本，降低了农业收益空间。也因为耕地有限，有限耕地使休耕不可能，耕地地力只能来自于更多化肥的投入。化肥投入越来越多，20年前一亩耕地仅需10斤化肥，现在上涨10倍，达到100斤。农民投入愈增加，农业收益的空间就越少。总之，因为人地关系紧张，为了从有限的耕地中获得较多的产品，在农业边际收益很低的情况下，农民不得不投入劳动精耕细作，后果是农民从农业中的收益进一步降低而不是提高。
农村发展是一个缓慢的过程，核心内容是农民从农村中转移出来是一个缓慢而长期的过程。农村缓慢发展，农民整体上长期处于“温饱有余、小康不足”的状况时，农村社会内部会出现以经济为主的分化，首先从农村中转移出来进入城市的农村户籍人口，是农村中经济收入最高，受教育最多，机会最好的那一群人，而那些在城市或农业经营冒险中失败的人则不再有能力在城市安家立业，要回到农村这个生活费用较低的地方完成家庭和劳动力的再生产。也就是说，在未来50年，不仅农民的整体处境不会有大的改善，而且因为农民的分化，那些在社会分化中运气很好赶上了上升机会的农民，他们改善个人处境所获得的人财物资源会源源不断地流出农村，流入城市，留在农村数量庞大的人口不仅自身经济处境不会很快改善，而且因为人财物资源流出农村，而使以前可以通过村庄内部团结来改善的村庄公共设施所需要的人财物资源严重不足，村庄越来越破败，必要的村庄基础设施越来越不能依靠村庄内部力量来提供，缺乏了必要的公共设施，又使农民的生产生活成本大幅增加，使农民可能的本来就不多的收益空间进一步缩小。
随着整个中国经济的发展，国家财政收入越来越依赖于第二、三产业，而越来越有能力为农村提供败政转移支付。不过，作为一个发展中的大国，国家财政不可能有能力为8-9亿高位的农民提供足以保证收入较快增长的财政补贴。将来较多的国家财政收入向农村转移支付唯一可行的办法是补贴农村公共设施的建设，并承担起较多农村公共设施建设的任务。仅仅能够补贴农村公共设施建设的国家财政能力当然不足以改变农村发展本身的缓慢进程。
在讨论县乡村体制时，必须意识到我们所面对的总体上是一个“温饱有余、小康不足”的农村社会，是一个长期不能较大幅度提高自身收入水平，也难以有效改善居住环境和生产生活条件的农村社会。从某种意义上讲，这样一个农村社会的首要任务不是增长（经济增长），也不是发展（社会发展），而是稳定和维持。问题是，当整个国家都在向前发展，而现代交通和传媒又将城乡世界完全接通着时，保持农村在维持现状基础上的稳定有无可能，其基础条件是什么。
而从县乡村体制本身的功能来说，在农村发展本身只能是一个缓慢长期的过程，农民需要数十年才可以大部分转移进入城市时，县乡村体制必须在保持农村社会稳定从而为中国未来数十年的现代化提供来自农村及生活于其中的8～9亿农民的支持作出贡献。从这个意义上讲，县乡村体制并非消极无为的。我们不仅需要一个不贪污不腐败不官僚的县乡村体制，而且需要一个高效率有作为的县乡村体制。
二、中国农村的区域非均衡性将长期存在
在农民收入不能有较快速度提高的同时，中国经济因为受益于劳动力的廉价和土地的廉价[1]，而吸引大量外来投资，并使中国整体经济保持一个较快的发展速度。城乡之间、沿海发达地区与中西部地区之间的差距越来越大，区域非均衡发展的状况与后果将长期存在。
沿海发达地区，尤其是以上海为中心的长江三角洲地区，以广州为中心的珠江三角漩地区，以大连为中心的环渤海地区，因为地理位置，工商业传统，特殊政策优惠以及过去经济结构等多方面原因，而迅速发展起来，处于一步领先步步领先的优势地位，在全国经济发展过程中占据了高位。占据优势地位的东部沿海地区因为资本的强势而越来越具有强势地位，而中西部地区因为劳动的弱势而更加处于弱势和边缘地位。由此造成的后果，就是在城乡差距进一步加剧的同时，地区差距又进一步加剧。东部沿海发达地区不仅城市迅速发展而且农村也迅速发展，以工商业和旅游休闲为基础的东部农村小城镇与迅速发展的大中城市联成了城市带，这些城市带构成了中国经济发展的增长极。目前的城市带，如长江三角洲城市带、珠江三角洲城市带、京津塘城市带、环渤海城市带，在这些城市带中的农村地区，本质上不再是传统意义上所说的农村地区，这些地区因为已经工商业化，且农村土地快速增值，农民的主要收入来源不再是传统意义上的农业，农民也不再是传统意义上的小农，建立在这些已经工商业化农村基础上的传统的县乡村体制本身也就需要进行适应性的改革了。
改革开放20多年，沿海发达地区成为吸纳农村剩余劳动力的主要地区，仅广东省每年就从中西部地区吸纳数千万农村劳动力，以这些农村劳动力的劳动为基础，广东省生产着全国约1/3的出口商品，而生产出口商品一直被认为过去是将来仍然会是中国经济增长的发动机。2002年进出口商品价值已达国民生产总值的一半，广东、上海、北京、浙江、江苏、山东这些沿海东部地区生产了全国出口商品的80%以上。但是，即使在这些东部沿海地区，真正已经彻底摆脱小农经济困境的农民仍然为数不多。广东的北部和西部，江苏的北部和中部，浙江的部分地区，山东和辽宁的大部分地区，福建的大部分地区，仍然从事着传统的农业生产。不仅如此，因为面临着中西部过量农村剩余劳动力的竞争，本来已经摆脱小农经济的部分沿海农村的劳动力因为来自务工经商收入的降低，而重新陷入小农经济的困境，如苏南乡镇企业改制以后的情况。
也就是说，改革开放20多年以后，构成中国农村基层行政建制基础的农村情况已大不相同，一类农村因为区域经济的快速发展，而摆脱了小农经济本身剩余很少的困境，成功地转到以工商业为主的发展之路上来，这类地区无论是农民的就业状况和结构，还是县乡村的财政收入状况和结构，都为建立新的基层行政体制提供了可能。而另一类农村因为经济发展本身的速度很慢，整个社会仍以小农为基础，农村经济处于输血状态，农民的经济收入很少，县乡村体制的财政基础十分脆弱，能否在传统基层行政体制的基础上建立新的更为现代的行政体制，大成问题。
问题不止是目前中国农村非均衡状况十分严重，同一套的县乡村体制不能适应当前不同地区农村的不同实际情况，而且当前中国农村区域非均衡的状况缺乏改善的可能。资本的天然特性是赢利，在中国以出口加工业作为拉动经济增长主要措施的情况下，资本向沿海集中，是很难改变的规律。只有随着经济的增长，沿海土地价格大幅度上涨，出口加工业向中西部搬迁有较多从土地方面的获利空间时，资本才有向中西部地区流动的动力。资本逐步向中西部扩张，逐步将更多的农民吸收成为可以在城市安家立业的市民，也逐步让更多地区的农村摆脱小农经济状况。但中国国土广阔，这将是一个漫长的过程，在未来50年，中国大多数农村仍然无法摆脱小农经济剩余很少的局面，农村区域非均衡状况将长期存在。
长期存在的农村区域非均衡状况，要求我们在设计县乡村体制时，有着不同的思路。行政体制是上层建筑，而农村经济社会状况包括其中的生产力水平和生产关系状况是经济基础，经济基础决定上层建筑，我们在设计县乡村体制时，当然要考察这套体制所得以建立起来的经济基础的状况。总体来讲，沿海发达地区农村的经济基础已经现代化了，这种现代化的经济基础可以支撑起同样是现代化的基层行政体制。中国目前正在大量学习借鉴西方基层行政体制的经验，西方是已经现代化的国家，这些现代化国家的行政体制对于中国那些发达地区农村具有很好的借鉴意义。问题是中国农村绝大部分的中西部地区，仍然是小农经济状况，长期处于“温饱有余、小康不足”的生存状态。这种经济基础上，我们若设想来建立现代的基层行政体制，就可能缺乏基础。目前从毛泽东时代继承下来的具有强烈计划经济和赶超战略色彩的体制，也难以适应当前市场经济条件下的实际情况。如何综合考虑当前中国总体发展的状况与战略目标，为中西部农村设计出合适的基层行政体制，是一件十分紧迫而重要的工作。
三、农村发展必须重视村庄建设
在农村发展非均衡但绝大多数农民不能快速从农村农业中转移出来的情况下，确定何种农村建设战略非常重要。前些年为了加快农民从农村中转移出来的步伐，自上而下强调小城镇建设，几乎所有乡政府都改称镇政府，小城镇建设花费了大量人财物力。然而，在中西部地区，花费大量人财物力建设的小城镇除个别例外，乡镇企业几乎全部倒闭，小城镇变成一个镇政府再加一个菜市场的结构，没有发挥生产性功能，而成为消费性场所。之所以说那种试图发展小城镇来推进农村城市化的主张不切实际，是因为在没有工业的情况下发展小城镇并不能增加农民的就业，而容易成为一个纯粹消费性场所。鼓励农民离开生活费用很低的村庄，而到生活费用很高的小城镇居住，这样的城市化注定不会成功，因为这不仅会降低农民的生活质量，而且根本就不可持续；农民只有很少务工经商的收入，离开了可以从土地中获得的自给自足收入，他们就越来越难以在城镇生活下去。另外，在资金有限的情况下，将过多人财物力投入到小城镇建设，就将本来可以用于村庄建设的资源消耗掉了。而恰恰村庄建设对于9亿农民生存处境的改善和生产生活的改变，具有决定性的意义。
之所以村庄建设十分重要，一方面是农民从农村转移出来是一个缓慢的过程，不能从农村转移出来的农民也需要不断改善生存处境。在中国农村，村庄不仅是生活的地方，也是生产的地方和娱乐的地方，这种三位一体就使生活在村庄的农民可以用最低的收入维持一个尚可以过得去的生活。在村庄生活，住房廉价而得，粮食和蔬菜自给自足，房前屋后空地养猪养鸡养鸭，既可以自食又可以到市场上销售用以购买生活必需品。村庄生活与生产和娱乐是不分开的，年龄大的老人和仍未成年的少年都可以参与并不很多的劳动（尤其是家务劳动，而家务劳动有时又与生产性劳动分不开，如养鸡养猪）。村庄娱乐都是一些花钱很少或者根本就用不着花钱的活动。有了村庄这个可以廉价生活着的基础，村中年轻人就可以趁着年轻到城市务工经商，那些能力特别强运气又特别好的农村青年在城市务工经商中发了财，可以在城市养家糊口，将农村的家搬到城市生活。绝大多数在城市务工经商的农民只能赚取比较少的钱，他们将务工经商的收入带回农村的家中，则可以在农村的家中过上较为体面的生活。也就是说，一方面农民不可能从农村中迅速转移出来，一方面在农村更容易生活得好。
重视村庄建设，就是在农民收入不可能大幅度提高，农民只能缓慢转移进入城镇的前提下，重视农民生产、生活和娱乐这个三位一体的场所，改善农民的生产条件和生活条件，找到与他们收入水平相一致的生活方式，让农民生活质量得以提高，使他们找到自己在迅速变迁社会中的位置，感到生活得很愉快。而只有当9亿农民总体上找到了与自己收入水平和生产状况相一致的生活方式，农民有比较满意的生活状况，农民才会成为中国现代化的支持力量，农村才会成为中国发展的稳固基础。在人财物资源总体流出农村的背景下，村庄建设尤其需要给予重视。要建设村庄，就必须系统反省当前破坏农村的种种政策和发展思路，如前述普遍的撤乡建镇，建设小城镇的发展思路，而集中可以调用的政策、制度和资源，进行村庄建设，使村庄成为农民廉价的生活场所，让村庄为农民的生产生活服务。
村庄能否为村民提供廉价的生活场所，关键在村庄建设。村庄建设的核心是村民能否合作起来，解决他们共同面对的生产生活中的问题。村民在村庄生活，不仅需要有自己的住房，耕种自家的耕地，过着自己的生活，他们还需要合作起来提供生产和生活所必需的公共设施与公共服务，解决他们生产和生活所面对的共同问题与困难。没有村庄的公共设施与服务，农民在村庄的生产和生活就会很不方便，村庄本来有的收益就因为这些不方便而损失掉了。处于“温饱有余、小康不足”阶段的农民，生存危机不再存在，但他们必须找到抵御各种天灾人祸的办法，解决公共物品供给的问题。他们尤其需要找到办法来有意义地消费掉过多的闲暇时间，使他们生产以外的闲暇时间变得有意义。没有有价值的村庄娱乐，农民大量的闲暇时间就会变成负担。而所有以上方面，本质上都是农民的合作问题，是农民在村庄中通过相互行动来获得生活的意义，来克服共同的困难，而保证生产生活可持续的问题。从这个意义上讲，村庄建设的核心是将村庄建设成为一个被村民自己认同，使村民从中获得好处的共同体。市场经济则是破坏村庄共同体的力量。
因为国家财政收入越来越来自城市的工商业，而越来越有能力向农村进行财政转移支付，国家就可以通过财政转移支付来为村庄建设提供外来支持。能否以国家财政转移支付为基础，通过各种建设村庄的政策和制度安排，使村庄可以有效吸纳难以从农村转移出来的农民，使农民在村庄过上体面、有意义的生活，对于中国现代化具有基础性的意义。从这个意义上讲，我们所要设计的县乡村体制，就是要服从和服务于村庄共同体建设这个目标。
四、农业型地区的“实村弱乡”
从前面的讨论中，我们可以得到两个简单的讨论，一是中国农村现在已经分化，不能用统一的农村来描述中国农村的现状及发展趋势，其中少数农村逐步融入城市带中，成为城市的一个部分，但绝大多数农村仍然以农业为主，农民将长期处于“温饱有余、小康不足”的状况。二是对于绝大多数农村来说，农民将长期生活在村庄之中，从事以农业为主的生产劳动，农民现金收入有限，闲暇时间很多。因为绝大多数农民将长期生活在村庄之中，而难以真正转移进入城镇，能否为数量庞大处境不良的农民提供安身立命的场所，为他们的生产生活提供基本秩序，就成为当前自上而下战略决策必须首先要解决的问题，也成为县乡村体制整体设计的第一步。正是在这个意义上，我们认为将来很长一个时期，必须重视村庄建设，而限制小城镇建设。通过以国家财政转移支付为主的外来资源的输入，为农民的生产生活提供必要的秩序。村庄是生产性的，村庄建设与不能从农业和农村中转移出去的农民的福利关系极大，只有当农民可以在经过建设后宜于居住生活的村庄中生活下去，中国的现代化才不会因为数量庞大农民的不满而功败垂成。
重视村庄建设而限制小城镇建设，即是“实村弱乡”，重视村庄一级而不重视乡镇一级的建设。“实村弱乡”不是说当前中国农村已经做到了“实村弱乡”，而只是说应当以“实村弱乡”作为乡村建设和发展战略的设计目标。若从当前中国乡村的实际情况来看，从当前乡村正面临的问题来看，实现“实村弱乡”这一未来政策目标困难重重。具体地说，实村的目标目前所面临的现实是村民越来越不能合作，村庄共同体越来越难以建设，村庄越来越破败。造成这种现实的原因，既与当前自上而下有意无意施行的破坏村庄的政策有关（如对传统组织的粗暴政策，对传统信仰的破坏等），更与市场经济置农村经济和文化于边缘地位的能力有关。农民收入相对于整个社会越来越少，农民文化越来越被媒体所嘲笑，农民生活越来越被宣布为落后的愚昧的没有价值的生活。农村人财物资源不断地流出，尤其是农村精英人物从农村流出。结果，维系传统村庄秩序的制度被破坏了，而现代的制度又生长不起来。农民合作不能达成，村庄共同体不能建立，内生村庄秩序没有根基，村庄越来越不能为农民提供基本的生产生活秩序，也越来越不适合农民居住，越来越不能为农民提供安身立命的场所。农民看不到村庄未来的希望，精英急于搬出村庄，终至村庄越来越破败，越来越虚化。
在村庄共同体解体，村民原子化的基础上，村庄秩序不可能内生，以村民自治制度为基础的县乡村体制缺少扎实一环。在这个意义上，我们设计县乡村体制中所说“实村”，是方向，是政策目标，也是县乡村体制整体设计的基础。中国现代化的特殊状况或说中国9亿农民的国情，要求自上而下的决策建设村庄而不破坏村庄，将“实村”作为一个困难但又必须达成的战略目标。只有“实村”才能为占中国人口大多数的农民提供安身立命的场所，从而才能为中国现代化建设提供较大的腾挪空间。
与“实村”一样，“弱乡”指应当限制发展消费性的小城镇，而将乡镇一级的主要职能定位于建设村庄，为农民生产生活提供必要的公共物品供给，为农民提供可以安身立命的村庄共同体空间。当前全国乡镇一级正在开展“招商引资”的大比武，与前些年在乡镇一级开展“发展乡镇企业”、“建设小城镇”大比武没有两样。在中国现代化的进程中，某些特殊时期的特殊地区，凭借特别的条件，而在农村举办工商业取得了成功，比如苏南的乡镇企业，温州的家庭工业，广东的“三来一补”工业。但是，经济发展有自己的规律，规模经济和区位优势并不随人主观意志而改变。在计划经济向市场经济过渡的初期，卖方市场为农村工业化提供了空间，地方政府主导型的工业化也大多可以成功。但在当前市场经济已经充分发育的条件下，仍然不考虑区位，试图通过地方政府主导发展地方工商业，实现农村的工业化，实在是太过荒谬的事情。全国当前开展的“招商引资”大比武进行的越激烈，将会败得越悲惨，不仅“实乡”的梦做不成，可能“弱乡”的目标都难以达到。在20世纪90年代，全国范围曾有一场“消灭空壳村”的大比武，其结果是当前全国大多数村一级都留下了巨额村级债务，而那些急于被消灭的“空壳村”，现在成了村一级所剩不多的正面典型。
“弱乡”的核心就是乡镇行政的主要职能应由当前注重小城镇建设的思路转为注重村庄建设的思路，由注重工商业的思路转为注重农业的思路，由注重经济生产的思路转为注重提供秩序和服务的思路，由注重农民增收的思路转为注重为农民提供必要公共物品的思路，由积极行政的思路转为消极行政的思路，由赶超发展型思路转为保持农村稳定的思路，由发展经济的思路转为发展文化和社会的思路。总之，在全国绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇一级行政职能应实现彻底转换，弱化乡镇一级而实化村庄一级。但是，“弱乡”并不意味着乡镇一级行政职能本身的弱化。相反，“弱乡实村”需要强化当前乡镇一级的行政能力，在村庄内生秩序不可能的情况下，乡镇一级需要凭借自身的强势行政能力，介入到村庄建设之中，介入到村庄秩序建立及村庄必要公共物品的供给中去。当前农村的实际情况是，因为革命运动的冲击和市场经济的渗透，村庄共同体大多不复存在，农民合作能力极其脆弱，村庄越来越不能为仍然需要长期生活在村庄之中的数量庞大的农民提供安身立命之所。这就需要在自上而下财政转移支付的基础上，以乡镇一级强有力的行政介入，来建设村庄，来“弱乡实村”。
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