日本非政府组织的外交政策研究活动--以日本国际论坛为例_东亚共同体论文

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近年来，日本的非政府组织参与对外活动，在发达国家中大有后来居上之势。据有关方面的统计，现在日本非政府组织中以国际交流和国际协作为主要事业的分别占10.8％和5.6％。① 其中，主要致力于对外政策研究的所谓智库在数量上虽还不属主流，但近20年里也先后成立了日本国际论坛、世界和平研究所、国际通货研究所、安全保障贸易情报中心、日本国际问题研究所、综合研究开发机构、国际经济交流财团、环日本海经济研究所、和平与安全保障研究所等组织。它们为数不多，却具有聚集各领域的人才、研究对象及课题有极强的现实性、在政策研究活动全过程中与社会有关方面保持广泛联系等特点，故而在影响政府制定对外政策及形成舆论方面，有着不可忽视的社会影响。

本文以目前活跃于对外政策研究领域的日本国际论坛为对象，在考察其机构和活动状况的基础上，就日本民间智库在国家的对外事业领域的活动空间及作用做一探讨。

一日本国际论坛的机构

日本国际论坛(The Japan Forum on International Relations)是经日本外务省许可于1987年3月在东京成立的财团法人组织。它由日本学界和财界的一批主张日本在多变的世界局势下有必要以民间力量设置外交政策的研究和提议机构的人士发起，并以首任理事长服部一郎捐献的两亿日元为基础财源而设立的。该组织的宗旨是：基于国民的立场研究日本面临的重大外交问题并及时提出对策，通过公开研究成果以启发国内舆论，加深国际社会的对日理解，增强日本外交的影响力。用现任理事长兼所长伊藤宪一的话说，该论坛在设定体制和目标方面从开始就仿照了欧美的国际政治及外交政策智库的做法②，而该论坛的宣传物则直言其是以美国的外交问题评议会(Council on Foreign Relations)为模式而建③。日本国际论坛至今一直采用会员制的组织形式，首任会长为前外务大臣大来佐武郎(1914—1993)，现任会长是新日铁公司名誉会长今井敬，这也象征性地显示了论坛与日本政界和实业界的关系。

日本国际论坛的机构可以分作两个部分：一是管理部门，另一是事业部门。管理部门又可分成三部分：第一，由顾问、参事、评议员组成的咨询机关；第二，由会长、理事长、所长、理事组成的执行机关；第三，由监事组成的监察机关。在这些机关中，由全体理事组成的理事会和回答理事会的咨问、由全体评议员组成的评议员会是论坛的最高决策机关。现理事会成员共25人，其中一半以上是日本一流企业的会长、社长等实业界人士，其余为大学教授、民间智库和主要媒体的负责人、评论家及原政治家和高级官僚。评议员会成员现有59人，一流企业的会长、社长及顾问等负责人约占五分之二，其余为大学教授、国际交流和国际协作团体及民间智库的负责人、评论家、国会议员等。理事会之下设有处理具体问题的事务局。

事业部门也由三部分组成。第一，四个常设委员会：(1)财务委员会，现有委员18人，由论坛会长今井敬兼任委员长，负责论坛经营前提的财政和财务管理；(2)运营委员会，现有委员16人，主要职责是辅佐理事会，确定论坛的事业活动方向，策划和审核研究主题，决定政策委员会的人选；(3)政策委员会，现有财界人士委员37人，另有142名委员为有识之士，来自内阁中与国际关系相关省厅的8名高官作为政策委员会的参与者参加该委员会的活动，论坛理事长伊藤宪一兼任委员长。该委员会主要的工作是就特定的政策研究课题进行审议，审定“政策提言”，而“政策提言”经有关政策委员署名后，即向内阁首相提出，同时交由日本主要媒体以日文和英文公开发表，故可以说政策委员会的工作实际构成了论坛所有活动的核心；(4)紧急提言委员会，现由17名委员组成，与政策委员会主要就中长期外交课题进行研究和“政策提言”不同，该委员会的任务主要是就一些急需处理的问题及时展开研究，并提出应对的政策建议。④

第二，四类会员：(1)法人正式会员，年会费为100万日元，这类会员中汇集了读卖新闻社、全日空、新日铁、丰田汽车、东京电力、清水建设、东京三菱银行、三井物产等41家日本一流媒体和企业；(2)法人准会员，每年缴纳会费10万日元；(3)个人正式会员，入会的基本要求是对外交和国际问题具有一定的知识和关切及赞同论坛的宗旨，同时须有两名个人正式会员的推荐，然后经论坛有关机构审查同意方可获此资格；(4)个人准会员，只要缴纳会费3000日元，任何人都可以入会。这四类会员主要由理事会管辖。

第三，四类研究员：(1)专任研究员，为论坛专职的研究人员，内设有理事长、常任参事、研究主干、研究员、助理研究员、研究助手等职级；(2)兼任研究员，在论坛内外另有职务而在一定时间内参加某课题的研究者；(3)客员研究员，主要是根据1992年新设的制度，被吸收参与有关研究活动的外国研究人员；(4)嘱托研究员，通常是与论坛签订合同而承担或参与某项研究的特定领域的专家。这些研究员都由运营委员会、政策委员会和紧急提言委员会管辖。⑤

另外，日本国际论坛还与日本纷争预防中心、全球化论坛、东亚共同体评议会等结为姊妹团体。

二日本国际论坛的研究活动

日本国际论坛的政策研究基本上围绕六个方向展开：第一，国际政治、安全保障、预防外交等；第二，国际经济、国际贸易、国际金融、发展援助、市场经济化等；第三，环境、人口、能源、粮食等全球性问题；第四，美国、俄罗斯、中国、亚洲、欧洲等的地域研究；第五，东亚共同体的构想及实现过程问题；第六，人权和民主、文明的对立、预防纷争和构筑和平、信息革命等问题。具体的研究活动主要有以下六类。

(一)开展调查研究

常规方式有三种：一是研究员个人就某个课题所做的个别研究，研究成果一般都要口头发表及公开出版，如姜晓燕客员研究员于1992年发表的研究成果《面向21世纪的中日经济关系》。二是由若干研究员围绕某一课题进行的集体研究，研究成果最终也须公开出版，如1998年出版的由伊藤宪一任主审的研究会成果《日本的ODA：国家利益和国际贡献》。三是对日本外交和国际关系问题中的一些重大课题，论坛专设研究班子展开攻关的所谓特别研究项目，如围绕21世纪的发展和国民、文明、人类安全保障的框架，全球化和区域化，日本在21世纪中的作用等课题。该论坛分别组成研究会，历时数年展开调研，这中间也包括与有关国家的学者及实务工作者交换意见和看法。90年代以来其他作为特别研究项目实施的课题还有：车臣问题、日本国家战略、海洋国家的构想、核能环境外交问题、日本的国际贡献、日美国际金融问题、日美安全保障共同体、日本在亚洲的作用等。

(二)举办国际政经恳谈会

这是日本国际论坛的干部每月一次的定期聚会。届时邀请精熟外交和国际问题的政策委员或外务省、财务省、经济产业省、内阁府及日本银行的局长级官员以及驻外大使、大学教授、民间智库负责人、政治外交评论家等作为主讲人，在讲解国际局势之后，相互就关心的问题交流看法。恳谈会自80年代至今，已经举办了168次。

(三)主持国际交流活动

日本国际论坛为了推进国际间的交流，也出于争取形成能体现日本的主张和立场的国际舆论的考虑，从1989年开始以各种方式推动国际交流活动，目前最盛行的一是主持召开国际讨论会、专家座谈会等国际会议，二是以亲善和交流为目的，派出代表团或接待外国代表团来访。迄今，日本国际论坛已经举办国际会议36次，派出和接待代表团共4次。⑥

(四)为高层政策咨议机构提供智力支持

这方面的典型事例，是日本国际论坛对2004年5月正式发起并由前首相中曾根康弘任会长的东亚共同体评议会的鼎力相助。东亚共同体评议会也可以说是目前日本致力于东亚一体化最为显赫的产官学三位一体的政策咨议机构，而现任该机构的二号人物即议长的就是日本国际论坛的理事长，12位副议长有一半是论坛的政策委员，一般评议员中更有不少是论坛的成员。⑦ 东亚共同体评议会成立后频频利用日本媒体就东亚一体化问题作舆论宣传，其中主要执笔者多为论坛的研究人员，而论坛也通过借助这些有背景的政策咨议平台，交流并宣传自身的政策主张。⑧

(五)出版发行书刊

日本国际论坛出版发行的书刊主要有这样几类：一是有一定理论力度的关于国家战略问题的著述，“日本国际论坛丛书”为其代表作，收入该丛书而值得注目的可举伊藤宪一监修的《日本的认同：既非西洋也非东洋的日本》、《21世纪日本的大战略：从岛国到海洋国家》、《海洋国家日本的构想：世界秩序和地域秩序》等；二是历次“政策提言”的单行本，因都是经过政策委员会多次审议通过的研究成果，故这部分著述不仅政策性和应用性极强，而且可以说是能代表论坛的主流意见的作品；三是《研究员报告》和《研究会报告》的单行本，这些虽然也为论坛成员所著，但因未经审议，故其中的观点和结论都只代表研究者本人或特定的研究集体；四是《会报》和《会议记录》的单行本，这些资料性文字如实记录了日本国际论坛的政策研究活动过程。另外值得一提的是，日本国际论坛为了扩大影响，对比较重要的书刊基本上都以日、英两种文字公之于世。⑨

(六)拟定“政策提言”

这项活动以政策委员会为中心展开。具体的做法和程序如下：首先选定重大研究课题，由一名政策委员担任主审，组成以若干研究员为基本成员的研究队伍展开调查研究；其次，研究成果形成后，在一年左右的时间内通过四次政策委员全体会议对其评估和审定：第一次会议在主审说明后予以审议；第二次会议在听取论坛以外专家的意见基础上继续审议；第三次会议由政策委员相互交换意见；第四次会议进行最后审议和表决，必须有出席会议的三分之二以上政策委员的赞成票，研究报告才能作为“政策提言”成立。对通过的“政策提言”还须有赞成的政策委员署名，方可成为正式文件。如对2004年的《新世界秩序和日美同盟的未来》这一“政策提言”，就有77名政策委员署名，而未署名的政策委员及论坛顾问、参与、理事和评议员等则对“政策提言”的内容不负任何责任。“政策提言”在提交内阁首相的同时，必须由日本的主要媒体如《读卖新闻》、《朝日新闻》、《每日新闻》、《日本经济新闻》、《世界周报》、《日本时报》等报刊公开发表，另外还以日、英文各印3000份，直接寄送日本国内和有关国家的领导人、有识之士、著名理论家和学者以供参考。自上世纪90年代以来，日本国际论坛基本上每年完成并提出一至两部“政策提言”，下表是最近十年的“政策提言”目录。⑩

日本国际论坛“政策提言”一览(1995—2004)

“政策提言”的主题主审提出及发表日期

中国的未来和亚洲的安全保障：以新的日中关系小岛朋之 1995年1月25日

日美经济摩擦的本质及应对岛田晴雄 1995年8月3日

亚太地区安全保障体制的可能性和作用渡边昭夫 1996年6月5日

WTO体制和日本坂本正弘 1996年11月27日

探索对发展中国家援助方式的新方向

草野厚 1998年3月5日

信息革命时代的世界和日本公文俊平 1998年8月24日

对美中俄关系的展望和日本的构想伊藤宪一 1999年4月19日

全球化经济和亚洲的选择 Tran Van Tho

2000年5月26日

新国际主义：以整个人类安全保障为目标猪口邦子 2001年7月6日

里约热内卢+10和日本的环境外交山本良一 2001年10月24日

构筑东亚安全保障协作体制田中明彦 2002年12月18日

东亚经济共同体构想和日本的作用吉田春树 2003年6月20日

新的世界秩序和日美同盟的未来伊藤宪一 2004年4月28日

日本的文化和教育：课题和对策袴田茂树 2004年12月13日

新威胁和日本的安全保障佐藤昌盛

构建国际能源安全保障体制内藤正久

变化中的亚洲对华关系小岛朋之

在政策建议方面，还须一提的是由紧急提言委员会主持推进的“紧急提言”。其制作程序为，首先针对急变的形势和突发事态确定课题，由隶属于紧急提言委员会的研究组织展开调查研究，在此基础上拟就政策建议，然后经紧急提言委员会审议通过及有关委员署名后，通常以呼吁书的形式交由日本主要媒体发表。近年来为日本政府在很大程度上采用的“紧急提言”主要有：1992年关于对进口大米课以关税的建议、2001年关于调整在归还北方四岛交涉上的对俄政策和2003年关于支持美国在伊拉克问题上的立场和行动的建议。(11)

三日本国际论坛研究活动的特征及非政府组织的作用

日本国际论坛的政策研究活动，除了紧随形势变化及时捕捉重大外交课题展开研究这个一般性特征以外，还可以指出两点。

第一是自主性。首先，政策研究不以政府特定的政策意图为出发点，而是基于自身对国内外形势和现行政策的判断及理解来确定研究的课题和展开方式；其次，研究人员来自不同的机构，对形势及政策的看法自然会有差异，如对东亚一体化的现实性问题，在政策委员中就有各种见解，既有因区域内各国的体制和价值观的不同将使这一目标在相当长的时期内无法实现的悲观论(12)，也有与之针锋相对的乐观论(13)，而更多的则是主张应注目于各国的共同点而以渐进方式推进的尝试论(14)。论坛不求研究人员见解的统一，一般性尤其是个人研究的课题与内容都听凭于研究人员自身的判断，对重大课题特别是“政策提言”的立项及内容验收虽须经有关委员会会议审定，但如前述“政策提言”的署名制度所示，未署名者对研究结果不负任何责任。而另一方面，论坛和署名者须对通过的研究结果负相应的社会责任。像这样把研究的自由和研究结果的社会责任予以统一的自主性原则，对提高研究成果的质量甚至拓展政策立案的空间无疑是有裨益的。

第二是开放性。首先，整个政策研究并不只是在被动回应的封闭状态下展开，而有不少场合是在将研究场所延伸到各种会议尤其是国际学术会议，即在与各国学者共同研讨的过程中有效完成的；其次，研究结果包括其核心部分的“政策提言”的内容，作为义务须及时公开，这种注重研究活动的社会性，即将研究的过程尤其是终端直接与社会相连接的做法，有助于强化政策研究乃至政策形成的社会基础。

日本非政府组织进入对外政策研究领域虽时日尚短，但正如以上考察所示，它们正以其活动的实绩彰显自身的存在价值。如就其社会作用归结，似可以举出以下诸点。

第一，通过及时向政府提供基于专业视角就国际形势的具体分析尤其是比较系统的政策建议，从而为国家的对外政策形成起了政策智库的积极作用。至于日本政府的对外政策在多大程度上采纳了它们的建议虽是个难以验证的问题，但仅从日本国际论坛成立以来向内阁首相提出的26个“政策提言”的主题来看，其内容基本上反映了这一时期日本政府主要对外政策动向的轨迹，这从一个侧面显示了非政府组织的研究活动对政府制定对外政策的支撑和参考作用。另如在东亚共同体问题上，小泉首相在2002年1月的东盟新加坡会议和2003年12月的日本和东盟特别首脑会议上，都发表了作为日本的东亚政策的“东亚地域”构想，然而2004年9月小泉首相在联合国大会的一般演说中却提出了在东盟+3基础上的“东亚共同体”构想(15)，对小泉在国际会议上由“东亚地域”至“东亚共同体”的概念置换，恐怕不能无视日本国际论坛在这数月前对其提出的使东亚共同体和日美同盟两立是今后一个时期日本外交的最佳选择的政策建议的影响。(16) 至于在应对紧急事态方面为政府采用的政策建议，则如前述已为复数的事例所证明。

第二，在形成特定的舆论方面显示相当的影响。日本非政府组织每年通过大量的会议及出版物将自身的研究成果反馈于社会，这些反映国际关系和外交问题专家见地的对外政策研究和对国际形势的解读，对在认识国际问题方面有着种种局限的民众而言，无疑有引导甚至左右其对外认识的功能。

第三，以政策研究活动为媒介，从社会各界广泛凝聚智慧为政府制定合理的对外政策服务，这也无异于为有关社会力量成为国家对外关系领域的公共资源而开辟了途径。

第四，通过举办学术会议、出版并赠送各类书籍及刊物、组团相互访问及考察等多种方式，推动各国的对外政策研究同行间的国际交流，这不仅有助于促进有关国家的专家学者之间在形势认识和政策观方面的沟通，也对增进各国间在对外政策上的相互理解和在安全保障领域展开有效的国际协作起了一定的作用。

注释：

①毛受敏浩他修『国際交流の運とネツトヮ一ク』、明石書店、2004年、42頁。