义务教育均衡发展的社会资本障碍及其政府治理，本文主要内容关键词为：义务教育论文,障碍论文,资本论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40
[文献标识码] A
[文章编号]1002-0209(2008)02-0024-09
教育公平和教育均衡都属历史范畴，具有过程性和阶段性。现阶段，以追求教育公平为主旨的义务教育均衡发展既是一种政策取向，也是一种法律规范的教育实践。实现义务教育均衡发展，是要按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，均衡配置公共教育资源，预防和治理教育不合理差距，消除义务教育发展障碍以促进教育公平的实现。
教育公平是社会公平的重要组成部分。政府有责任保障公民依法平等享有接受良好教育的权利，保障受教育者接受教育的过程公平。影响教育公平的因素众多，包括地区差异、城乡差异、阶层差异、种族差异、性别差异、个人能力、教师因素等20余项。其中大量内容涉及社会资本因素。社会资本的不平等对于学生受教育机会公平、教育质量公平、社会化处境、职业与社会地位获得有显著影响[1]。目前，人们更关注的是具有公益性质的义务教育的非均衡发展状态、成因及其治理问题。不可否认，义务教育的办学水平与条件、教育质量、师资水平、生源等在城乡之间、地区之间、学校之间存在不合理差距。若这些差距继续扩大，势必影响义务教育的全面、协调和可持续发展。客观上，我们无法否认社会个体之间的先天差异，但后天起点的不公平则主要源于政府和社会的教育价值取向与教育政策选择。义务教育作为政府提供的一种公共产品，具有非竞争性和非排他性。教育公平原则要求在教育机构之间和教育群体之间公平地分享资源，并最终落实到受教育者对教育资源的分配和使用上。可见，公共教育资源的合理配置是义务教育均衡发展和实现教育公平的必要条件。
本文立足于社会学角度，走社会资本路线，从义务教育非均衡发展这一现实问题入手，回答社会资本如何通过参与择校成为义务教育均衡发展的条件性障碍的问题。最后回到政府治理的宏观视阈，提出政府对于消除社会资本障碍的方向性建议。
一、义务教育非均衡发展成因与后果
(一)义务教育均衡发展及其问题
义务教育均衡发展包含资源配置方式、制度形式和发展方式的变化。资源配置着眼于为受教育者提供相对平等的受教育机会与条件，包括均衡配置教育经费、办学条件、教师资源和学生生源。在制度层面指保障受教育权利平等的实现，获得平等入学与就业机会。发展方式变化意味着义务教育从个别、部分发展走向共同发展：城区薄弱学校的跨越式发展、区域内学校间的协同发展、城乡间学校的协调发展和每所学校自身的特色发展。
均衡发展是一个相对概念。义务教育均衡发展的绝对标准是必须保障所有适龄人口根据相关法律规定都能接受义务教育，逐步使尽可能多的适龄人口能享有充分、良好的义务教育公共资源。在此前提下，必须承认在均衡状态下某种差距的存在及其标准的相对性，但在全国各地，义务教育发展水平的差距必须控制在合理区间[2]。
差距悬殊于合理区间之外是我国现阶段义务教育均衡发展遭遇的最大问题。这种差距是其历史差距、经济差距的延续，也是以行政区划为主的公共财政体制、政策差异所造成的人为差距。
(二)义务教育非均衡发展成因
义务教育非均衡发展是这样一种现实状态：由于历史差异、经济差异和政策差异，形成区域、城乡和校际之间义务教育水平、质量、效益差异显著，在资金投入、办学条件、师资力量和生源等方面资源配置失衡，造成大面积学校的政策性贫困和条件性贫困。形成我国目前义务教育非均衡发展的成因主要有：
1.生产方式 生产力和生产关系构成社会生产方式，是推动社会前进的主要动力。生产力发展水平制约着教育经费投入水平，影响教育发展的规模和速度。生产方式的考察包含地理因素和历史因素。不同时期不同地区的生产力水平不同，是造成教育区域差异的重要原因。在古代经济发达地区，人们重视教育，文化繁荣，各级教育设施较多。从清末洋务运动开始，近代教育发展重心开始向沿海地区和城镇转移。在“中华民国”阶段，教育发展较好、较快的仍集中在经济富庶的地区。在山区、牧区以及广袤的高寒地区，环境恶劣，义务教育适龄人口居住分散，使义务教育学校难以形成适度规模。这种非均衡状态在建国以后不同程度地延续下来。目前，与生产力发展水平密切相关的义务教育公共财政体制，建立在以行政区划为主的公共财政体制基础上，经济差距导致各行政区划之间义务教育公共财政资源的巨大差距。由生产关系总和构成的经济基础制约教育的社会性质、受教育者权利和教育目的价值取向。长期的城乡分裂取向及其二元结构是造成我国义务教育城乡差异的根本所在。城乡之间义务教育公共投入水平差距明显。从2005年湖北省财政拨款的“生均预算内教育事业费”来看，农村小学生均投入水平低于全省平均值84元，农村初中生均投入水平低于全省平均值88元，若与城市、县镇学校生均投入水平相比，则差距更大[3]。2006年，我国取消了延续2600年之久的农业税，中国进入以城市反哺农村的后农税时代，提出建设和谐社会和教育均衡发展的策略也是必然。
2.政策选择 精英主义取向及其重点学校政策是形成义务教育校际差异的根本原因。这是一种优势资源集中于少数学校的政策选择。重点学校政策及其实践始于20世纪50年代。1953年5月，教育部要求在全国积极充实和重点办好高级中学和完全中学，以逐步提高中学教育质量，请各省、市、自治区选定学校[4](P167—168)。同年7月，布置各地应办的学校数量，总计全国重点中学194所，占全国中学的4.4％[5](P507—594)。60年代初期是重点学校建设阶段，政策扩展到小学。1962年12月，教育部发出《关于有重点地办好一批全日制中小学的通知》，要求各省、市、自治区范围内选定若干所中学，在每一县(市)和市属区范围内选定一所小学，首先集中力量切实办好。至1963年9月，27个省、市、自治区确定的重点中学共487所，占公办中学总数的3.1％；重点小学共3071所，占公办小学总数的7‰[6](P736)。十年动乱期间，重点中学遭到严重破坏。1977年，邓小平提出：为了适应社会主义现代化培养建设人才的需要，先集中力量办好一批重点学校。1978年1月，教育部颁发《关于办好一批重点中小学试行方案》，并确定了由教育部办的20所重点中小学校名单。1980年10月，经国务院批准，教育部颁发了《关于分期分批办好重点中学的决定》，建设700所全国首批重点中学[4](P745)。1983年8月，教育部颁布《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》，提出“重点中学应逐步成为本地区中学开展教育、教学研究活动的中心”[6](P321-325)。1995年原国家教委发出《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，提出根据有计划、有步骤、分期分批建设的原则，将于在2000年以前分期分批建设并评估验收1000所左右示范性普通高级中学。虽然没有提重点中学概念，其依据仍是1980年之后教育部颁发的《关于分期分批办好重点中学的决定》，是重点中学政策的延续。
重点学校政策是特定历史时期的产物。为了快出人才、早出人才、出好人才，政府采取了集中稀缺教育资源办好重点学校的教育发展政策。这对推动当时社会经济和教育发展都发挥了重要作用。但这一政策在推动部分中小学教育质量提高的同时，不可避免地扩大了城乡间、校际间资源配置和教育质量的差距。城市窗口学校与薄弱学校之间办学条件与质量差距不断扩大，成为择校的根源；乡镇中心学校与村办小学之间的办学条件差距不断扩大，导致村办小学的青年教师大量流失。无论是小学还是普通初中，获取公共义务教育资源最多的都是城市重点学校，获取资源最少的学校都在农村。
3.制度安排 配合重点学校政策，评估制度偏好把示范学校、窗口学校建设作为考核教育官员的政绩工程，对义务教育学校间办学条件和教育质量差距的监测和分析不足，更人为地加大了本就不合理的差距。2005年某城市普通初中校际间的“生均公用经费总支出”差距已达到3.4—37.3倍，普通小学校际间的差距更是高达14.3—439.2倍[3]。政策差异和制度缺欠导致区域、校际之间教师的经济待遇和社会地位迥异，形成教师由低而高的流动惯性和差别巨大的薪酬格局。这说明，校长和教师在一定区域内巡回流动的前提条件和制度保障还没有完整有序地建立起来。对弱势学校的政策干预和保护刚刚开始，在生源政策和制度安排上现在仍然倾向于重点学校优先选择优质生源。
(三)义务教育非均衡发展后果
义务教育资源配置失衡和空间发展失衡，使有限的优质教育资源密集分布在少数学校中。另一方面，随着生产方式的变化和生活质量的提高，公民和家庭对优质教育的需求旺盛。现有优质学校的数量无法满足这种日趋扩大的需求，其结果必然诱发义务教育阶段择校与高收费现象的生成。在择校过程中，社会资本的力量和作用日益突出，举足轻重。家庭和学校社会资本通过参与择校而成为义务教育均衡发展的障碍之一。而这一微观障碍正是体制障碍和政策障碍的具像表达。
二、社会资本成为义务教育均衡发展障碍
(一)家庭、学校社会资本及其构成
社会资本由构成社会结构的各个要素组成，为结构内部的个人或组织行动提供便利。是否拥有社会资本，决定了人们是否可能实现某些既定目标。社会资本存在于人际关系的结构之中，既不依附于独立的个人，也不存在于物质生产的过程之中。社会资本具有不可转让性、不可分割性，尽管它是一种具有使用价值的资源，但它难以轻易地交换。与社会结构具有的特征一样，社会资本对其受益者而言，不是一种私有财产，属于公共财产。社会资本的资源存量主要包括社会信任、规范与网络，它们是人们可援引以解决共同问题的资源。社会互惠性的规范、网络与信任具有自我增强效用，透过持续不断的使用，社会资本存量得以累积。社会资本是影响个人行动能力以及生活质量的重要资源，因此人们尽力创立这种资本。
社会资本本身是中性的，其功能可正可负。美国学者波茨指出，各种社会资本有三个积极功能：作为社会控制的来源、作为家庭支持的来源、作为通过家庭外的网络获得的收益来源。社会资本有四个消极后果：排斥圈外人、对团体成员要求过多、限制个人自由以及用规范消除秀异(the extremely outstanding)[7](P120-140)。
家庭社会资本是家庭成员之间、家庭与学校及教育行政部门等社会组织之间长期交往形成的，嵌于社会关系和社会结构之中的，以态度、信任、规则、网络、制度等多种形式存在的，被家庭所获得和利用，并为行动者在教育选择行动中提供便利的一种资源。这里讨论的是家长和家庭动用社会网络资源的能力，属于家庭外部社会关系资本。学校社会资本指学校成员基于广泛的社会交往和联系而获取学校发展所需要资源的能力。它包括学校的纵向联系(学校与上级领导机关，当地政府部门以及学校的下属部门、教育链条的下游学校的联系)、横向联系(学校与其他学校和机构、组织的联系)、社会联系(学校组织成员、尤其是校长的社会交往和联系)。在我国目前，办学体制结构、社会关系网络结构作为结构性因素、校长能力和行政级别作为能动性因素，对于学校的社会资本存量起着主要制约作用，导致学校之间产生社会资本的差异[8]。这里的社会资本包括学校个体、学校组织及其环境层面的关系资本，含有学校内部和外部社会资本。学校同时也是生产社会资本的组织。学校组织凭借学校社会资本在宏观层面嵌入较大的政治、经济、文化与规范系统中，发挥其对社会政治、经济、文化的影响力。
家庭和学校社会资本结构性地参与义务教育阶段优质教育资源的再分配过程，致使消费者和学校的教育选择行为出现结构性竞争。
(二)社会资本参与择校的发生机制
择校即选择学校，指学生及其家庭选择学校办学体制、学校质量、教育特色等。如果不考虑政府要素介入，择校行为只涉及家庭和学校两个主体。但任何政府都会利用权力实现其教育公平的意愿和作为，强行成为教育选择的主体，即成为择校的一级行为主体。在顺应市场的政府介入模式中，政府政策导向以消费者中心圈定，以提高家庭选择教育能力为核心，择校在政府适度鼓励下成为全民运动。在对抗市场的政府介入模式中，择校行为复杂为三方博弈的过程。政府代替家长和学校作出选择，就近入学成为决定公共品的消费准则。择校成为拥有社会资本能力的部分家庭参与的局部运动。无论是全民还是局部择校行为，社会资本都是通过群聚和社会排除机制参与这一过程的。
群聚分析(cluster analysis)方法表明，把研究对象依据资料间的相似性予以分群后，同一群聚之间的资料拥有最大的相似性，不同群聚的资料间则具有较大的差异性。群聚现象是社会组织生存的一种普遍形式，俗称“扎堆”。除传统意义上强调的群聚而居外，现代意义上的群聚还包括人们在价值观和信仰方面的认同，在实质交往中互惠互利。以信任为基础的互惠互利是社会资本积累的机制，人们与他人建立信任和互惠关系是有选择的，同质群体容易信任、聚集并结成结构网络。而人群的异质性及其非平等互动会抑制交往的持续和深入发展，迫使地位低的人群交往出现结构洞，即两个团体之间因缺少联系而在关系网络结构上形成空缺[9]。这一机制表明，同质人群互相接纳程度高，容易在他们认为合适的学校“扎堆”，“门当户对”的家庭与学校彼此之间建立起信任、规范和结构网络。
社会排除指主导群体在社会意识和政策法规等层面对边缘化弱势群体的社会排斥[10]。社会资本具有排斥圈外人的功能，社会排除是社会资本发生作用的另一机制，包括制度排除和关系排除等。社会关系排除是一种因人际关系孤立所产生的社会关系限制、被边缘化与烙印化现象，也是一种因缺乏社会支持网络而无法与家庭外的人互动和参与社会活动的状况[11]。异质家庭之间、异质学校之间、异质家庭与学校之间的社会资本圈互相排斥，鸿沟很难跨越，彼此拒绝建立信任与互惠关系。
根据群聚分析方法，家庭、学校社会资本可分为四种类型：丰富型、强势型、有限型和薄弱型①。丰富型的特征是：高度的联结关系进入非正式网络、组织与制度，以及高度的普遍信任与互惠性。这群人是社会资本丰富者，具有广泛的人脉关系，结构网密集。社会资本丰富的家庭与社会资本丰富的学校容易聚拢，如管理人员、私营业主家庭与重点中小学。强势型在所有类型的网络中均有高度的信任与互惠性，也有高度的社区参与的成员身份，但却有相对小的家人、朋友、邻居与同事的非正式网络。社会资本强势的家庭与社会资本强势的学校容易互相信任和互惠。有限型意味着群聚的人具有一种小而密集的非正式网络，由高度的连结关系、信任与互惠性所支配。但在邻里层次、社区团体、组织与制度上则少有关系，有结构洞现象。社会资本有限型家庭和社会资本有限的学校容易互相联结。如一般工薪家庭与一般学校。薄弱型群聚的特征是：无论在非正式网络、广泛的社区与制度内部均是低度的连结关系、信任与互惠性，非正式网络也是稀疏的或薄弱的。社会资本薄弱家庭与社会资本薄弱学校互相信任，如城乡结合处的薄弱初中与打工子弟家庭。其他三种类型学校对此类家庭会产生不同程度的排斥。
(三)社会资本通过参与择校成为条件性障碍
社会资本是镶嵌于关系结构中的资源，其本身未必是义务教育均衡发展的障碍。社会资本成为障碍需要三个条件：与市场需求相比，优质学校数量匮乏，优质教育资源稀缺；学校之间教育资源、质量、效益等方面存在不合理差异；由社会资本存量决定的家庭之间教育选择能力存在巨大差异。我国义务教育均衡发展现状暂时满足以上三个条件，于是社会资本通过参与择校成为义务教育均衡发展的条件性障碍。理由有四：
1.破坏就近入学政策 我国义务教育实行免费、免试、就近入学政策。教育行政部门以行政区划和特定的某一学校为中心，以一定的地理范围为标准，学生不得跨区选择学校，学校不得跨区选择学生，一切适龄儿童、少年就近入学。就近入学政策是政府主体的择校行为，择校成为与就近入学制度安排相对的一种就学方式，是我国义务教育阶段教育资源供不应求条件下，发生在教育供给部门和教育需求者之间的优质教育机会授受关系行为。家庭主体主动放弃就近入学的免费待遇进行二次选择，采用高成本退出方式操作择校行为。
在高自由度择校的文化语境下，择校是消费者行使教育选择权利，得到政府一定程度的鼓励和资助的低成本、低风险、低对抗行为，具有自觉性、自主性和公助性特点。择校在一定意义上成为社会全体公民参与的运动，相对实现了教育机会均等和教育公平价值。在低自由度择校的文化语境下，择校是消费者在政府选择的前提下，退出就近入学选择方式而采取市场选择以获得满意学校的高成本(非规范操作增加交易成本)、高风险(抵制就近入学政策)、高对抗(政府持否定态度)的越轨行为，具有自发性、自助性和非规范性特点。择校成为部分有能力的特殊公众参与的局部运动，造成教育机会非均等分配。社会资本变得异常重要，成为优质教育机会再分配的重要力量。义务教育资源的非排他性在潜规则层面成为排他性占有，使一个普通的教育常规问题变成一个突出的社会难点问题—在优质教育资源相当有限和以就近入学为合法制度的前提下，择校成为选择能力强势的家庭与被择获得性高的学校，非规范地占有和瓜分优质教育资源、优质生源的共谋行为。
2.促进家庭社会资本群聚 家庭社会资本与家庭满意的就学机会和优质教育资源的可获得性之间关系密切。择校运动使不同家庭因不同社会资本产生群聚效应。家庭处于不同社会分层中，不同社会分层的家庭拥有不同的社会资本，不同的社会资本存量决定着家庭不同的教育选择能力，最终又会影响家庭的社会分层。在就近入学制度下，马太效应尤其明显。研究表明，经济专业人员、管理人员、行政文秘人员、私营业主、文化专业人员是具有网络优势的社会阶层，而商业服务人员、产业工人、个体户没有网络资本优势，一些特殊家庭、结构异常家庭社会资本属弱势[12]。社会阶层较低的家庭拥有薄弱的社会资本，选择能力弱，没有人际资源可动用，不具备退出就近入学制度安排实现重新选择教育的能力，获得有限优质教育资源的机会最少，这类家庭子女群聚在基础弱势的学校。家庭与学校的社会资本都没有增益，不利于其原有社会阶层的改变，也没有弥补结构洞的机会。社会阶层一般的家庭拥有有限的社会资本和经济资本，经过努力可获得一定量的优质教育资源，但可能支付高经济资本用以投资社会资本。社会阶层高的家庭拥有强势和丰富的社会资本，政治强势家庭的社会网络异常丰富和复杂，选择能力最强，易支付退出就近入学制度重新选择的高风险和高成本。前者以政治资本介入，后者以经济资本补偿。经济资本强势家庭以大量经济资本投资社会资本，利用社会网络的政治势力，退出就近入学制度实现其选择教育权利，就学者在获得人力资本增强机会的同时，在优质学校完成社会资本的初步积累。这两种家庭获得和占有优质教育资源的机会最多，共同的目的和相似的能力使他们不约而同“扎堆”在优质学校，彼此延伸信任和网络，利于其保持较好的社会阶层，社会资本存量有增加的机会。在社会资本参与瓜分优质教育资源过程中，一个新的阶层——择校阶层已形成。这意味着教育选择能力不同的家庭及其社会资本、社会地位之间差距进一步加大。如何降低家庭社会资本在择校行为中的重要性，是教育政策和制度设计应该重点考虑的问题。
3.加剧学校社会资本分化 学校社会资本与被择的可能性和优质生源的可获得性之间关系密切，其关系的展开同样遵循马太效应，贫者更贫，富者更富。学校知名度、美誉度等形象资源不同，学校社会资本不同，获得不同质量的生源，从而积累不同的形象资源。学校的声誉和形象又影响学校社会资本的拓展与延伸。知名度、美誉度低的学校社会资本薄弱，个体资本贫瘠，学校组织资本稀缺，没有影响环境的能力，只能无条件选择社会资本薄弱家庭的入学者，竞争力弱，学校生存困难。自身创立社会资本的能力微弱，是急需社会网络支持和协助的对象。知名度和美誉度一般的学校，社会资本存量有限，学校个体和组织社会资本有一定积累，教育质量和师资质量处于中等水平，升入优质学校机会一般，对近距离地区有一定辐射力和影响力。但学校社会资本的拓展和延伸能力一般，并且增长速度缓慢。知名度、美誉度高的学校即优质学校，拥有强势或丰富的个体、组织社会资本，上下纵横网络丰富，延展能力和吸引力强，是择校者的首选对象。在庞大自愿的高成本、高风险的择校群体中，学校从容选择各种优质学生。利用这个机会，学校完成个体与组织、组织与社会之间资本的占有和转换，成为择校运动的彻底受益者，包括优质生源、优质社会网络资源、经济收益、政策收益、高质量与高声誉等。优质与一般、重点与非重点学校的社会资本差异导致两类学校校长、教师、学生、家长在目标、思想、行为方式、心理期望、自我感觉等方面形成两个迥然不同的集团和文化，而文化又构成更深刻意义上的社会资本差异。择校无疑扩大了校际之间的不合理差距，社会资本严重失衡。但需要强调的是，学校社会资本是有积极意义的，如果形成优质学校群落，学校也必须依靠社会资本进行良性竞争和特色竞争。但在非公平的政策环境下社会资本就成了薄弱学校的杀手。
4.损害教育公平价值 资本型择校执行多重标准，在自发自助型择校行为中，必然复杂社会关系，制造家庭之间更大的阶层差距，社会好感度低，容易引发对抗行为：选择能力强的家庭因退出就近入学制度安排与政府主体之间形成公开的行为对抗；选择能力弱或没有选择能力的家庭对就近入学政策和择校行为产生心理对抗。公众教育选择情绪被挑衅，选择能力受到挑战并被伤害。在这场择校运动中，大多数学校利益被损害，不平等的政策环境不同程度剥夺了社会资本薄弱型与有限型学校的发展空间和权利，致使其与社会资本丰富型和强势型学校差距更大。在目前条件下，社会资本参与择校伤害了弱势人群和弱势机构的利益，直接导致义务教育一大批政策性贫困与条件性贫困学校的形成，制造了新的不公平，损坏了义务教育公益性。
三、消除社会资本障碍的政府治理
义务教育阶段择校问题的解决依赖于义务教育均衡发展的实现。义务教育的宗旨和教育公平的原则，要求政府必须是义务教育均衡发展的责任者和推动者。消除社会资本障碍只是其工作之一。消除社会资本障碍并非消除社会资本本身，而是消除使其发挥危害作用的机制和条件，弥补漏洞。一个人或一所学校要取得更多的机会和利益，就必须掌握更广、更有价值的网络关系。作为一种公共利益，社会资本的提高意味着家庭生活环境的改变和学校政策环境的改变。政策和制度是反社会排除达到社会融合的重要手段。政府通过合理的政策选择和制度安排，降低家庭社会资本在教育选择中的作用，建设学校社会资本发挥作用的良性竞争环境，从而治理目前部分家庭、学校社会资本参与择校所引发的社会问题。
(一)尽快缩小物力不合理差距
1.解决补缺 按政府履行教育责任达到均衡发展的基本要求，生均经费小学约需1300元，生均公用经费约200多元；初中需1600元，生均公用经费约300多元。安徽小学生均经费拨款约700元，河南500元左右，按1300元的标准要求还差很多。国际上小学生均经费按GDP的0.18％、初中生均经费按0.22％计算，我国还缺800亿元左右。所以，均衡化最重要解决的问题是，政府要拿出足够资金支撑和维持义务教育最低水平的发展。②
2.财政保底 按照义务教育生均拨款标准，同一区域城乡之间、学校之间应一视同仁。义务教育生均最低费应由国家和省财政保底。义务教育经费只依靠县的经济实力是不行的。
3.专项资金 在义务教育经费投入上，应当特别注重对区域内薄弱学校的扶持，通过设立薄弱学校建设专项资金，做到薄弱学校建设资金优先安排、重点保证。
4.条件标准根据当地经济社会发展、教育发展实际，制订中小学办学条件标准。加强对中小学标准化建设的监督评估，有效规范中小学的办学行为，使义务教育学校的校舍、设备和师资等条件大体相当。
(二)均衡配置教师与学生资源
1.师资均衡 实现教师资源均衡，必须推进教师交流制度的建立。学校办学条件、质量相对均衡和义务教育学校执行统一的国家规定的工资标准，是实现教师流动的重要保障。在法国，教师作为国家公务员，同级同类教师都拿一样的中央财政工资。而目前我国中小学教师工资制度存在着体制性缺陷，工资构成过分依赖学校补贴，学校部分收费进入分配，成为单位补贴而进入工资总构成。这种状况必须按照“阳光工资”的政策要求尽快改变。在此前提下，才能建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺学科教师流动教学、城镇教师到乡村学校任教服务期等项制度，加大城乡教育对口支援力度，强化对农村教师的培训。目前还可以考虑到弱势学校工作的合格教师的薪酬优惠策略。
2.生源均衡 从生源调配上逐步降低重点学校招优生的特权，同时以政策形式增加其他学校选择优生的机会。如将重点高中招生名额分配到不同的初中校，在一定程度上弱化了校与校之间的应试竞争。同时，这种做法使愿意留在条件较差初中校学习的学生有更高的机会考入重点高中，而这项政策如果得到长期执行，必将引导初中校生源流向，逐步遏止义务教育阶段的择校倾向，改善薄弱初中校生源质量，最终有利于促进义务教育阶段的均衡发展，学生择校也逐步“择无可择”。
(三)逐步提高家庭教育选择能力
当义务教育优质学校形成群落，其数量与质量与公众需求相匹配时，家庭社会资本在择校中的作用将会降到最低，其实现的前提是义务教育均衡发展和教育公平。在这种条件下，就近入学政策或自由度较高的教育选择政策才会伴随公平的机会和平衡的心态。但在任何选择政策下，政府都有责任以经济资助和成本分担方式，致力于提高贫困家庭的教育选择能力，协助其建构社会资本。社会资本存量会受其自身背景与条件影响，但社会结构或制度设计是决定社会资本丰富与贫乏的关键。社会资本贫困家庭往往是全方位贫困家庭。目前，政府针对贫困家庭的主要问题与需求，采取“免”“补”措施，为其建立义务教育的社会支持网络。
1.两免一补政策 “两免一补”是指免学杂费、免教科书、补助寄宿生生活费，所需经费由中央、省、市、县四级财政分担。国家负责免费教科书，省、市、县按比例分摊学杂费和寄宿生生活补助；免学杂费所需经费，国家扶贫重点县由省、自治区负担40％左右，市、县负责60％左右，非国家扶贫重点县由省、自治区负责35％左右，市县负责65％左右。
2001年，国家明确提出对农村地区义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”政策，2005年开始实施。中央和地方政府财政安排专项资金70多亿元，惠及中西部地区农村义务教育阶段家庭贫困学生3000万名，占中西部地区农村义务教育阶段中小学生总数的26％。中央财政大力调整支出结构，不断加强免费教科书资金投入。从2001年秋开始，中央财政设立免费提供教科书专项资金，主要为中西部农村义务教育阶段家庭贫困学生(含特殊教育学生)免费提供教科书，重点用于国家级贫困县，民族、边疆地区的省定贫困县。2001年中央安排免费教科书专项资金为1亿元，2002年2亿元，2003年4亿元，2004年11.7亿元，2005年27.8元。在增加投入总量的同时，国家还提高了国家级贫困县和非国家级贫困县的教科书补助标准，由原先的每学期小学生27.5元、初中生50元，分别提高至35元和70元。“两免一补”政策的最直接受惠者是贫困家庭及其子女。将经费落实到个人，减少了贫困家庭的教育支出，增加了农村的可支配收入。更重要的是，“两免一补”政策增加农村孩子受教育的机会，提高义务教育阶段适龄儿童的入学率，加快农村免费义务教育的普及步伐，保障了教育起点的公平。但由于能享受“两免一补”的学生人数与贫困学生人数相比，缺口较大，一些地方出现了部分享受免学杂费，部分享受免教科书，部分享受寄宿生生活费补助或者轮流享受补助资金的现象。“两免一补”政策补助范围远远小于实际所需。
2.农村寄宿制学校建设 这是国家为保证到2007年西部地区实现“两基”攻坚计划所实施的一个重大项目。计划从2004年起，用4年左右时间，中央财政投入100亿元，帮助西部地区新建、改建和扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，解决西部未“普九”地区新增130万初中生和20万小学生的最基本的学习、生活条件。规划目标为新建、改扩建学校7727所，其中小学2579所，初中4381所。工程完工后，上述项目学校将增加学生165万人，增加寄宿生204万人，中西部地区义务教育规模将明显扩大。到2006年底，国家已下达资金累计共90亿元，西部农村中小学新增校舍面积1076万平方米，满足了207万寄宿生的需要。
从教育部2006年统计数据看，2006年全国中小学共有寄宿生近3000万，西部地区小学和初中的寄宿生最多。其中西部地区小学寄宿生占10％，西藏、内蒙古、青海、云南4省区的比例则超过了20％；中西部地区初中寄宿生比例都在40％以上，有7个省份超过了70％，农村地区的寄宿生比例更高，西部农村寄宿生比例达到52％。农村寄宿制学校建设解决了贫困家庭孩子上学问题，降低了家庭选择教育的成本。但后续问题的解决必须跟上，如缺乏管理人员编制、教师工作量过大、学校没有经费聘请管理人员等。
(四)积极协助学校创建和延展社会资本
1.薄弱校建设政策 为了保证教育公平，促进教育的均衡发展，国家将加强薄弱校建设提上日程，其宗旨是办人民满意的教育。1998年11月，教育部颁布了《关于加强大中城市薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》，把加强薄弱学校的建设作为大中城市当前义务教育巩固提高工作中的一项紧迫任务。2005年5月，教育部又发布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，提出了薄弱学校建设的要求和措施。
2005年北京市做出启动初中建设工程的重大决策，并于2005年6月9日召开了“北京市加强初中教育工作会议”，标志着北京市初中建设工程正式启动。选择城八区32所薄弱初中学校为对象，与北京师范大学和首都师范大学合作展开全面的学校改进工作。2003年沈阳市首先从改造城区薄弱学校入手，遴选22所初中进行为期三年的综合改革。到目前为止，沈阳市已经建成39所九年一贯制学校，有20所正在建设之中，向近6万名农村中小学生提供了优质教育服务，占农村中小学生总数的22％以上。
政策性贫困只能依靠政策去纠正和治理。薄弱校建设是资金、人力资源向弱势中小学“补差”的开始，以政策形式阻断了滑向深渊的马太效应链条，利于学校创建良好的文化和形象。
2.以共享促均衡 义务教育资源的整合和共享是合作意义上的办学条件均衡化。“补差”固然重要，但“用优”更为智慧。均衡发展不是杀富济贫，而是鼓励学校在平等政策环境下公平竞争。优质学校将保持自己文化意义上的社会资本优势，发挥其对社会的宏观影响力，同时也加厚和延展了社会资本力量。这种影响力包含对薄弱学校的带动和辐射。在社区范围内依托一所或几所办学质量较高的学校，联合周围的若干学校建立学区。学区有统一领导，在学区内学校之间实现资源共享，尤其是学区内学校的教师合理分配、流动，最大限度地保证学区内的每一所学校教育资源的均衡和共同发展。通过建立“城乡教育共同体”，使城区学校与农村学校建立起相互对应、相对固定的实体，促进城乡学校之间的联手合作。2005年，沈阳开展城乡学校手拉手活动，做到每建成一所农村九年一贯制学校，就组织城区学校对口连续六年支援，目前已有76所城区学校与农村九年一贯制学校结成帮扶合作体，117名校长、教师在农村支教。经过几年的艰苦努力，农村学校教学质量逐步提高，学生开始受益，也赢得了家长和社会的认同。现代远程教育通过搭建信息资源平台，为教师备课与教学、为学生的自主学习提供便利，以实现城市和乡村之间优质教育资源的共享。
注释：
①叶肃科.大陆配偶的家庭问题与对策：社会排除与社会资本分析.http://www.mca.gov.cn/redian/lahy/doc-ment/12.htm.
②华东地区第二次督学会议纪要[OL]www.moe.gov.cn/edoas/website19/leve13.Jsp?tablename=1389&infold=12367.(2008-1-17)
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