论金融监管主客体关系，本文主要内容关键词为：主客论文,金融监管论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要维护金融秩序的安定、保障金融体系的健全，防范和消除金融风险，保护公众权益，就需要一个有权威的、标准化的、高效率的金融监管体系，就必须不断强化金融监管。近几年来，随着我国经济改革步伐的加快和金融业的迅猛发展，作为中央银行的重要职能，金融监管已愈来愈引起国家管理机关、金融理论界和业务界乃至全社会的广泛关注。一九九五年“五法一决定”的相继实施，使我国金融监管标准化具备了一定的法律条件。一九九六年九月中国人民银行被接受加入国际清算银行，标志着我国在加强金融监管方面的努力得到了世界的认可（一九八四年中国人民银行申请加入时，国际清算银行就是以“中国尚未建立国际意义上的金融监管体系、金融监管的严厉程度和监管手段还远远达不到国际标准”为由而拒绝的）。金融监管也是一项复杂的系统工程，它综合着多方面的因素和关系。分析并处理好金融监管这项系统工程中的各种关系，是强化金融监管的必由之路。
一、金融监管各主体之间的关系
（一）金融监管中人民银行总行与其分支行的关系
由中国人民银行依法全面执行金融监管，是《中国人民银行法》的明确规定。这也是由中国人民银行的按行政区划层层设置分支机构的管理体制所决定的。过去，我国金融监管实行的是自上而下的行政的、多部门多层次的分散管理，并且实行“同级查同级”的分工原则。这样一方面多部门监管各自为战，监管工作不协调，重复检查，处理标准不一，影响了金融监管的力度和权威性；另一方面总行金融监管部门疲于大量具体的、繁杂的操作性和技术性的事务处理，而无暇顾及至关重要的金融监管制度、操作规程、系统的监测手段和标准体系的建设。总行监管部门无法对分支行的稽核监督工作进行及时、全面、系统的指导、督促、检查和评价，使分支行监管工作在得不到系统有力支持的情况下严重受到地方政府的干预。另外仅以“责任心、政治觉悟”等来约束监管工作者的行为，就使查与不查、查深查浅、罚与不罚、罚多罚少等监管工作存有极大的弹性。这必然导致监管行为的不规范和不严肃。
金融监管应该贯彻“权力制约与平衡、公平与效率”原则，在监管各个环节上要实行适当的分权，相互制衡，避免权力的滥用和失控。怎样协调权力的制约与平衡？目前比较趋同的认识是：1、按经济区划设置跨省区的，具有相对独立性和权威性的金融监管机构。一方面利于贯彻总行的方针政策，避免局部利益和地方行政干预；另一方面承担总行监管部门现行的日常监管工作，使总行监管部门集中精力研究和制定有关金融监管的法规、制度，着力于健全金融监管体系，及时汇总并提供宏观决策所需信息。2、人民银行各分支行成立金融监管核心委员会，行长亲自挂帅，各监管职能部门负责人参加，并抽调业务骨干担任金融监管员。划分职责权限，运用目标责任机制、报酬激励机制、业务培训机制推动监管员认真负责地做好监管工作。在本行所辖范围内全面协调监管分工，理顺监管秩序，加强金融监管的权威性和严肃性，提高金融监管的效率与质量。
（二）人民银行金融监管与地方政府管理的关系
中国人民银行分支行作为总行的派出机构，理应具有超脱性，但只要地方政府负有直接管理经济的职能，行政干预就不可避免，这是因为地方政府仍然是参与资金和资源配置的主体。因此，对金融竞争性因素所引发的金融违规，在监管上地方政府可能会大力支持，但对违规攀比性因素和企业倒逼性因素所引发的金融违规，在监管上地方政府就可能行政干涉了。一些地方政府为了突出本地的政绩，要求银行信贷服从地方计划，强制银行对亏损企业放贷，随意冲销企业债务等等。在这种违规攀比心理作用下，金融违规行为迅速蔓延。哪里管得松哪里就受益，哪里管得紧哪里就吃亏，使得各地金融监管者在处罚上顾虑重重，导致整个监管力度软弱。依行政区划设置的金融部门也难以改变顾全地方利益的运作惯性。因此应该：1、切实加强金融法规的宣传，广泛地普及金融法规知识，提高各级领导和广大人民群众对金融监管的认识。各级金融监管部门要与地方领导共同研究金融监管工作，及时与地方领导通报有关情况，取得地方领导对金融监管工作的理解和支持，同时也要理解地方领导发展地方经济的愿望和困难，尽力当好参谋，给予合理帮助。2、按经济区划设置跨省区的，具有相对独立性和权威性的金融监管部门，借以支持和监督基层金融监管部门的工作，制约地方行政干预。3、建立科学完善的金融监管体系，细化金融法规，减少金融监管执行中的弹性，限制基层金融监管部门变通执行的权力。
（三）人民银行金融监管与社会监督的关系
在金融监管体系中，社会监督也是一个构成部分，是人民银行金融监管的有效补充。金融业务活动日趋渗透到社会经济生活的各个方面，但其监管的覆盖面和监管效率受到制约。例如当前社会上时有发生的非法集资、某些金融机构以隐蔽的手法变相提高存放款利率等金融违规现象，单凭人民银行监管机构纠查，往往显得力不从心。而借助社会监督力量，可以拓宽金融监管的覆盖面，也可以提高金融监管的效率。新西兰储备银行一九九五年底实施的银行监管体制改革的主要特征就是：将更多的依靠存款者、投资者、社会审计及商业银行自身来加强银行业务活动的监管，从而变被动的监管为主动的监管，变单一的监管为全方位监管。我国加强金融社会监督还存在很多难点。如了解某些金融违规活动的机构或个人往往就是其中的以承担一定风险为代价的受益人，基于自身的利益不愿举报。由于宣传不够，一些有意参与斗争的人又感到举报无门。再如近年来一哄而起出现了许多会计审计事务所，有些从业人员无论在法律意识方面、职业道德方面，都不具备任职资格。他们只要有钱收，可以协助违规金融机构共同违规处理帐务报表，应付蒙骗金融监管部门，甚至出具伪证。可见，外部审计都还不具备大范围介入金融监管领域的资格和能力。为了充分发挥社会监督的作用，建议：1、努力提高全社会的金融风险意识，普及金融法律知识，使社会监督拥有广泛的社会基础，从而造就出一种金融社会监督的良好氛围。2、应完善金融举报制度，广泛设立举报信箱，广泛宣传举报电话，并配合一定的奖励机制。3、建议从高校金融教师队伍中聘请一些兼职的金融监管员。因为他们具有一定的金融理论基础，对金融政策和法规比较熟悉，有敏锐的观察能力和分析能力，有较强的社会责任心，信息也比较灵通。4、积极研究制定利用外部会计审计机构开展金融监督工作的有关制度和办法，加强对这些机构市场准入和退出的管理，加强这些机构中人员素质的审查，密切人民银行同这些机构的联系，使这些机构能够在社会监督中充分发挥作用。
二、金融监管主体与客体之间的关系
（一）人民银行监管与金融机构自律的关系
在向社会主义市场经济体制过渡的过程中，强化金融机构的自律管理意识，是金融机构稳定健康发展的基本要求，也是中央银行强化金融监管的基础。现在，金融机构违法违规现象越来越多样化和复杂化：如银行机构的高息揽储、以贷还贷、帐外经营、信用卡透支变相放款、乱用会计帐目、隐瞒或虚增存款；如保险行业的高额手续费揽保、提前返优、削减费率、广告攻击、违规代理；又如外汇领域的违规结售汇、违反外汇帐户管理规定、违反外汇汇价规定、违反出口收汇核销规定、超范围经营；再如邮政储蓄业务中的挪用邮储资金、公款私存、汇兑资金转储蓄、多报领保值补贴、帐表不实、超范围办理CD业务等等。这就大大增加了金融监管工作的难度和强度，究其原因有政治体制和经济体制、管理体制等等多方面因素，金融机构的风险意识不强，内部控制不严就是一个重要成因。建立一个完善的内部控制机制，并将这套机制贯穿于金融机构营运和业务管理的全过程，是金融监管工作的重要组成部分，是规范金融机构经营行为、有效防范金融风险的关键。有效的内部控制机制，既可以从管理层次上围绕经营目标来降低经营风险，也可以从操作层次上查错防弊、堵塞漏洞、消除隐患。抓住这个工作，金融监管工作就可以纲举目张、事半功倍。目前，不少地区的金融机构都已建立了行业自律组织，共同签订了行业自律公约，有的建立了监管联席会议制度。有的并对金融机构内部控制机制的建立和执行情况进行专项稽核，针对存在的问题，督促金融机构在机构设置、会计结算、信贷管理、人员配置等等方面建立健全内部管理制度。这标志着我国金融机构内控机制正在逐步完善。
（二）金融监管中查与处的关系
我国当前金融违法违规行为之所以比较普遍，除了上述原因以外，还有一个重要的成因应归咎于违规的“查处”。首先说“查”，以金融稽核为例，在现行体制下，尽管各级稽核监督部门满负荷运转，一个金融机构几年也轮不到一次常规稽核检查，有的甚至十年也轮不到一次全面的稽核检查。这就使金融机构经营者普遍存在一种侥幸预期心理，以为每次只能查出少数违规机构，不一定能查到自己。金融机构普遍采取了逃避金融监管的措施，打金融监管的“擦边球”。另外违规攀比效应也使违规者存有“法不责众”的预期心理。由于我国的金融机构基本上都是国有国营的，表现为我国金融监管的主客体都属于国家，这种金融企业制度本身就存在着预算软约束。再来谈“处”，我国的现实是对已查到的金融违规机构的处罚偏轻，规范力度越来越有限。金融违规行为之所以屡禁不止，屡查屡犯，就是因为在现行金融违规处罚条例下，违规机构在违规活动中所获取的收益远远大于违规处罚支出，因而激发了金融违规的欲望。在市场经济条件下，只有遵循利益原则，严厉处罚，使金融违规者从其行为中不仅得不到任何收益，相反还要为此付出几倍几十倍甚至更大的代价，才能规范其行为，并对其他金融机构起到警示的作用。为了金融事业稳定健康的发展，要敢于面对违规金融机构的倒闭，为了减轻其破产对社会的影响，可以考虑设立存款保险公司来进行消化。另外，我国金融监管往往是侧重管机构而不是管法人代表，在违规处罚中通常不涉及法人个人利益（除非他另有经济犯罪行为而另案处理），这也在一定程度上使金融监管的实施效果大打折扣。殊不知，一个金融机构的经营行为主要取决于金融机构的法人代表行为，金融机构法人代表的错误指导思想和冒险违规的心理，往往是引起金融机构违规的根源。若违规行为没被查到，则金融法人代表无论在政绩上还是在经济上都会得到很大好处；若违规行为被查处了，也丝毫无损金融法人代表个人的利益。因此，强化金融法人代表的责任感，把对金融法人代表的监管作为对金融机构监管的重要组成部分，这才是提高人民银行金融监管效率的关键。
（三）金融监管与金融服务的关系
金融监管的权威还应建立在为金融业提供优质高效服务的基础上，监管与服务是对立的统一，表面看来，监管具有“刚”的本质，原则性强，不易为监管对象所接受；而服务具有“柔”的特征，直接授益于服务对象，受到服务对象的普遍欢迎。但是，它们的根本目的却是共同的，那就是促进监管或服务的对象能够合规地运行、健康地发展。然而，在实际操作中，由于执行者主观的因素，使监管往往表现为一种至高的权力，以权压人，以势压人相当普遍，从而使监管对象孳生出一种抵触情绪，反而影响了监管工作和目标。因此，只有努力协调好监管与服务的关系，在服务中体现监管，使监管“刚柔结合，柔中有刚”，才能真正为监管对象所理解、所接受和配合。为了提高金融监管效率，保证金融监管目标的实施，我们必须正确处理好金融监管与金融服务的关系，在严格执法的同时，努力转变工作作风，寓金融监管于金融服务之中，搞好金融服务，在金融服务中强化金融监管。这就要求我们一是要造就一支高水平的金融监管队伍，以良好的政策形象、廉洁形象、文明形象和业务形象搞好服务，这是做好监管工作的首要条件。二是把金融服务渗透到日常的金融监管工作中，牢固树立服务观念，切实履行现金调拨头寸调剂，同城票据清算，电子联行，资金结算，经理国库等《中国人民银行法》所规定的服务职能，健全服务体系，改进服务手段，提高服务水平，使金融服务与金融监管有机的结合起来。三是要查帮结合、督促、帮助各金融机构建立健全内部控制机制，改善金融监管的基本环境，积极协助金融机构盘活资金，保全信贷，增强金融机构抗风险、抗干扰能力。四是及时协调、解决各金融机构在业务竞争中存在的纠纷和问题，约束不公平竞争行为，建立金融联席会议制度，建立金融联防网络，及时宣传和传递金融政策信息，交流工作经验，并反馈于金融监管部门，以不断提高服务质量和监管水平。