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政府规模扩大趋势与政府干预
衡量政府规模的大小，通常可以采用两个指标，一个是公务员占全国人口的比重。按照这个指标，作为西方主要发达国家的美国、英国、法国、德国和日本，80年代中期分别为6.8%、7.8%、11.8%、6.9 %和3.8%，日本最低。另一个指标是财政开支占国民生产总值的比重。 按照这个指标，美国、英国、法国、德国和日本80年代中期分别为18.4%、27.2%、21.5%、12.1和15.8%，德国最低。总体来看，美国和日本的政府规模比较小一些，欧洲各国政府规模的平均水平高于美国和日本。在欧洲内部，德国的政府规模小一些。我的研究重点是中国的政府规模选择。
最近20年以来，中国的政府规模发生了怎样的变化呢？我们先来看第一个指标：公务员占全国人口的比重。1979年，全国公务员为279 万，1997年增至530万，占全国人口的比重从0.29%提高到0.43%。
在中国社会主义市场经济条件下，实行公务员制度还只有几年的时间，作动态分析所得结论意义不大。为了提高分析结论的有效性，我从国家统计局提供的统计指标体系中选用“国家机关、政党机关和社会团体工作人员”这个指标，作为类似于国际上通行的、单纯承担“政府行政”职能的“公务员”统计口径来对待。因此，这个指标实际是指“广义的政府从业人口”。从目前中国的党务和政务不分，而且政务直接受党务决定和影响的实际情况看，用这个指标比用单纯执行政府行政的“公务员”指标更具有现实意义。
“广义的政府就业人口”占全国总人口的比重近20年来明显提高。1978年，这个比重只有0.48%，1990年达到0.994%，之后有所下降， 但是到1997年仍然在0.884%。就是说，在100个人口中政府从业的人口，1978年不到半个，目前大约接近1个的水平。
如果作简单的横向对比，这个比重不仅大大低于欧美国家，而且明显低于日本。照此看来，我们可以得出“中国的政府规模偏小”的结论。但是，得出这个结论未免太简单。其原因，一是在我们定义的“广义政府从业人口”中，不包括从事应当由政府承担的科研、部分国有企业管理、部分社会福利事业管理和其它可能列入政府行政事务的人员，在西方发达国家，只要这些人员的薪水来自政府俸禄，一般算作政府公务员范畴，所以，我们的定义偏小；二是中国仍然是一个农业国家，到1997年，农村人口占全国总人口的比重、农业就业占全国总就业的比重分别为70%和48%，一般来说，农业国家的政府管理人员占全国人口、就业的比重要比工业国家小一些。
所以，上面的分析数据对我们有意义的不是横向比较，而是纵向变化。从纵向变化来看，中国的“广义政府就业人口”占全国人口比重的提高幅度达80%。这个幅度明显地快于中国经济工业化程度提高的幅度。从这个意义来看，中国政府规模的扩大是非常快的。为了使政府规模的变化与经济发展的需要相协调，应当抑制这种过快趋势。
现在，我们来看第二个指标，即政府财政开支占国民生产总值比重的变化。
中国1978 年以来政府财政开支占国民生产总值的比重明显下降， 1978年大约为31%，到1995年不足12%。照此，我们又可以得出“改革以来政府规模缩小了”的结论。但是，经过仔细分析，这个结论很片面。其原因主要有两个：第一个原因是，“财政开支”范畴的内涵发生了一个重要变化，这就是80年代中期实行“拨改贷”前，国有企业的资金来自财政拨款，企业自行贷款后，原来的“大财政”变成了相对的“小财政”。第二个原因是，20世纪90年代特别是90年代中期以来，政府逐步从竞争性直接生产领域中退出来，从而它的直接建设开支规模缩小了。我认为，这是一个有利于转换政府职能的趋势，它意味着中国的政府干预正在逐步转到“集中于宏观调控和基本上只参与公共物品生产”上面来。
当然，这一变化过程中也存一些需要注意的问题：一是本来应当由政府进入的投资领域，如交通、水利、环保、教育、福利和其它公共基础设施及公用事业等，表现为投资不足；二是国防开支下降，1978年，财政用于国防的费用接近15%，1990年不到5%，目前为9%左右，但是，相对于经济发展和国家安全的需要来说，这个比重还是偏低，如果不改变这种格局，我们实行军队、公安、执法机构与企业脱钩的政策（这是一项非常正确的政策）就难以落实，或者即使落实了，也会对国防工作不利，所以我建议适当增加军费，提高国防开支的比重。但是要扩大公共物品生产的投资，增加国防开支，又不能因此将财政赤字的规模搞得过大，可供选择的办法是降低行政管理费的比重。从1978年以来，这个费用的比重提高是很快的，1978年不到5%，目前在15%左右。 如果将这个比重降到10%以下，就可以留下5个百分点的空间。
以上的分析表明，近20年来中国的政府规模扩大趋势，不是表现在“财政开支占国民生产总值比重”这个总量指标上，而是表现在财政开支内部的“行政管理费”这个结构性指标上。所以，对于中国来说，控制政府开支的重点是经常性开支。这正是以朱镕基总理为首的新一届政府一开始运作，就大刀阔斧地精简国务院各部委机构的缘故。
政府一旦形成，就有一种自发扩张的趋势，这种趋势来源于各种对政府的需求的压力，如果不是主动以改革的精神将这种需求转换成对市场的需求，政府规模膨胀就是必然的。因为一国随着经济规模快速扩张，贸易和投资规模扩大，资源稀缺程度提高，环境污染加剧，人们对健康和预期寿命长度要求提高，使得企业与企业、企业与家庭、个人与个人的协调需要增加，人们在强调个人价值的同时对政府的依赖性愈益增强。斯蒂格利茨在论述政府干预重要性这个问题时发现，在20世纪，以美国为代表的西方发达国家的政府规模增长很快。以美国为例，在第一次世界大战前夕，它的政府支出占国民生产总值的比重不到10%，1903年时只有11%，1982年超过了35%。在20世纪即将过去，新的21世纪即将来临的时候，我们对这个即将过去的世纪进行总结时不难发现，政府规模的快速增长是一个全球现象，西方国家是这样，东方国家也是这样。如果各国政府不是采取主动的控制政策，由其自发地演绎下去，这个趋势将会加剧。这对各国市场经济的健康成长和高效运行，将是一个重大挑战。
政府规模扩大的原因
现实中，各国政府规模呈现出很大的差异性。这种规模差异产生的原因是多方面的，包括一国的文化传统、疆域大小带来的安全需要、市场成熟度、政体选择模式、社会福利系统、经济发展水平和长期形成的政府心理等。但是，除了这些可以解释发达国家之间政府规模差异的一般原因外，对于面临体制转换的中国经济而言，政府规模的扩大还有一些特殊的原因。其中最重要的是经济体制选择上的特殊性。
就“双轨制”经济来说，不仅和市场经济相比多出一块计划机构，和计划经济相比多出一块市场机构，而且这两块机构之间有很大一个部分是重叠的，形成比较典型的“机构重复建设”。这种“机构重复建设”会直接通过扩大政府规模表现出来。从这个角度看，在“双轨制”转换为单轨制——成熟的市场经济体制——的时候，用来解释政府规模“多出一块”的原因就不存在了。
经济学家常说西方发达国家中的德国和日本的政府干预最强，美国和英国的市场自由化最强，如果是指政府直接参与生产活动，那么这个说法是不准确的。如果不是指政府直接参与生产活动，那么可以得出一个这样的结论：政府对经济干预程度的大小，主要不取决于政府直接参与生产活动的大小，不取决与公共部门规模的大小，而可以通过强化政府的宏观调节功能来实现。
讨论中国的政府规模问题时，我们不能忽视这个人口大国的特殊国情，其重要之点是面临巨大的就业压力。这个压力会自然地反映到政府的就业岗位的安排上来。近20多年来，中国的社会劳动力年平均增长率为2.5%，政府部门劳动就业年平均增长率为5%，非政府部门劳动就业年均增长率为3.1%。 政府部门吸纳劳动就业的年平均增长率超过了全社会和非政府部门吸纳劳动就业的增长率。造成这种状况的主要原因在于，政府不是仅仅被作为一个高效服务的机构来对待，而是作为一个劳动力蓄水池，政府对就业承担了过多的责任。
特别是，在福利仍然采取单位供给制的情况下，作为一个就业单位，政府裁员要比企业更难。其一，和企业相比，政府不得不考虑裁员给社会稳定造成压力；其二，政府工作人员中干部的比重较大，一般来讲，因其安置条件较高，解雇干部比解雇工人要难一些。其二，在目前的干部体制条件下，对工作效率很低的干部通常是进行换位、调离、转移，而难以进行实质上的裁减，所以，几乎每次机构改革后干部的总量反而增加了，这可以从改革以来三次机构改革的实践得到证明。正是由于裁减干部难，政府机关出现了官多兵少的现象。因此，我们可以得出一个这样的判断：在中国的政府机构内，人员膨胀的主要表现不是辅助人员太多，而是各种级别的官员过剩，官员岗位和辅助人员岗位的结构设置不合理，它在很大程度上带有原来计划经济的痕迹，不适应社会主义市场经济发展的要求。今后政府精兵简政的任务，不仅包括对公务人员进行总量上的裁减，而且包括对官员岗位和辅助人员岗位进行结构调整，以适应建立高效能政府的需要。
引起政府开支规模增长过快的另一个原因是，政府直接参与生产活动的范围依然过宽，国有企业规模过大。单从政府的角度看，如果政府掌握的有限资金不是投在亏损不断扩大的国有企业上，它就可以大幅度减少对亏损国有企业进行补贴的开支，从而可以相对减少政府的直接费用。因此，即使是从减轻政府财政负担的角度看，也有必要缩小国有企业的规模，通过“放小”（将国有小企业的产权有偿转让给非政府机构和个人）等改革途径，减少政府对直接生产领域承担的责任。
中国的政府机构形成，还有一个较其它发达国家明显不同的特征是“对口”设置机构，即是：上级设置什么机构，下级也被要求必须“对口”一一设置相应机构。这种“对口”设置机构的做法，不仅通行于政府部门内部，而且通行于国有企业，甚至不少大中型私人企业也被要求部分执行。
这种“对口”设置机构的做法，仅仅是从政府主管部门便于管理的需要出发，而不是从市场分工和企业发展的需要出发，这不但会促使企业机构扩大，产生由“多于企业管理人员”组成的冗员，而且政府内部的机构也会因此多出一块，因为从分工和效率角度看，并不是所有下级应该做和它的上级同样的事情，有的事情可以由某一个单一级层完成，不需要多级的纵向安排。这种“对口”办法，势必产生“同构”或“机构重复”形象。
与“对口”设置机构向类似的另一个现象是机构、职务虚置。所谓机构、职务虚置是指政府部门将某一行政级别或某一干部的职务级别向上虚设一级。比如，本来没有岗位了，但是，某一些干部需要安排或提升，怎么办呢？办法是虚设职务。
在发达国家，社会成员的就业结构一般服从于市场分工原则，每一个岗位对与社会和个人来说都是有价值的，无高低贵贱之分，社会并不认为扫马路的工人比总统低下。在这种讲究分工和公平利益导向的环境里，我们习惯讲的“官”（政府界）、“产”（工商界）、“学”（知识界）三大就业领域，各有利益的满足和价值的实现，相互平等，没有差别。
但在中国，社会价值导向比较推崇做官，“学而优则仕”，有成就者总是往政府流。国有企业如果出名，对财政的贡献大，其董事长或总经理就有可能升调到政府当官。甚至，一个私人企业老板在称为有名的企业家后，也有可能冠以人大代表、政协委员等类似于官的名。这种“官本位”导向，不仅会相对贬低“产”、“学”的地位，降低社会对人才资源配置的效率，而且必然推动政府机构和人员的膨胀。
政府机构改革的历史和新课题
在社会主义经济发展的50年中，中国的政府机构进行了7 次大的改革，1978年到1993年期间主要有三次。第一次是1982年，从中央到地方各级机关，着眼于建立适应现代化建设需要的“革命化、年轻化、知识化、专业化”的领导班子，以及改革领导干部职务终身制。当时城市经济体制改革尚未进行，正处于计划经济时代，因而没有涉及到转变政府职能。第二次是1988年，这次改革政府提出了“转变职能”要求，主要是因为市场调节作用范围扩大后，有的事情不需要政府插手了，需要相应调整政府的经济管理职能，但是，实际的职能转换进展不大。第三次是1993年，这一次在明确改革的目标是建立社会主义市场经济后，金融、财税、外汇和投资等方面的体制创新进展很快，微观经济市场化的同时，要求改善政府宏观经济的调控，通过切实转变政府职能，将“政”和“企”彻底分开。
但是，由于各方面的原因，前三次机构改革后的政府体制，还是没有转到适应发展社会主义市场经济的轨道上来。政府机构规模过于庞大，人浮于事，财政吃紧。1998年3月开始到年底， 国务院机构精简大约一半人员，准备用3年时间完成各级地方政府的机构改革。 这次改革力度之大，涉及的机构和人员之多，是前几次机构改革所不能比拟的。而且这次改革的目标是，按照社会主义市场经济的要求，实现政府体制创新，建立一个精干有力、高效透明、公正廉洁的政府。
但是，提高机构改革的有效性关键是转变政府的职能。一般来讲，政府职能的界定，需要遵守以下几项原则：
（1）按照政府与市场分工原则，转变政府职能，政企分开
中国的市场经济不是西方资本主义市场经济，也不是东欧、俄罗斯新兴自由市场经济，尽管在所有制等基本经济制度方面已有重大变革，实行了多种所有制共同发展和公有制多种实现形式并存局面。政府仍然是巨额资产的所有者，因而即使同样是搞市场经济，政府在市场经济活动中承担的职能要多一点。但也应将政府的主要职能调整到宏观调控、社会服务和公共管理等方面来。
（2）按照精简、统一和效能原则，调整政府机构，精兵简政
在适应市场经济，加强宏观调控的同时，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，大力发展社会中介组织。在机构调整过程中要防止部门职能不清和相互重叠，杜绝人浮于事，官僚主义和文牍主义，提高效率。
（3）按照事、权、责一致原则，调整政府部门职责权限
做到这一点的首要前提是，明确划分部门之间的职责，按事设岗、设职，完善行政运行机制。政府部门的事、职、责一致，不仅有利于各部门管理效率的提高，而且有利于克服多头管理，政出多门之弊端。
（4）按照法制化原则，依法治国，依法行政
要保证市场经济有序、有效运行，关键是强化法治，而实行法治的基础是建立健全法律体系和执法制度。以往，政府机构改革之所以陷入一种机构膨胀的怪圈，主要原因之一在于机构和人员岗位的设立随意性太大，一些机构存在“超编”和“剩编”并存的现象，就是因为编制的设立不是服从与分工和效率原则。
（5）按照事权分工的原则，重建中央和地方的关系
人们对政府组织比较熟悉的模式是等级制政府结构体系。在这个结构体系中，处于上、下层的中央和地方政府之间的职责分工，是维系一国政府机器有效运行的前提和基础。从效率的观点看，一国无论其政治制度如何，都不可能由中央政府包揽一切国家事务，有些事情需要地方政府去做。这就需很好地解决中央政府和地方政府之间的关系问题。处理中央政府和地方政府的关系，不同的国家，因社会传统、政治和经济制度以及其它国情不同，其途径选择不是同的。
美国选择联邦制，中央一级为联邦政府，50个州（State ）有自己的州政府，78000个市（City）和县（County）也有自己的政府。 在这个模式中，三级政府的经济职能是有区别的，上下不重复，分工比较清楚。这个分工，不仅表现在联邦政府与州和市政府之间，而且表现在参与生产活动的领域划分方面。后两级政府不能直接参与宏观经济管理活动，这项工作仅仅由联邦政府完成。联邦一级政府通过联邦预算调节自己的经常性开支和由联邦承担的公共工程建设投资，通过税收和税率、联邦债务、基础货币供应、利率、配额、市场准入等手段调节消费者和生产者行为，以达到实现由联邦政府执行的国家宏观经济指导的目标。在全国的“公共物品”生产方面，哪些属于联邦政府，哪些属于州和市政府，也是有明确分工的，一般不会出现重复建设。在全国的“私人物品”方面，基本上交给非政府企业，这些企业的行为在州和州之间、市和市之间不受区划限制，全国的市场统一，三级政府对它们只有税收范围上的不同，州和市政府对其生产生活不能直接干预。
日本政府体系的基本特征是内阁和地方自治体制。在这个体制模式下，中央层面的内阁政府为一级政府，47个都道府县为二级政府，3236个市町村为三级。这个三级政府体系，虽然在建构上有别于美国，但是其职能分工基本相似。关键是对全国经济事务实行了制度上的合理分工，避免了政府参与重复建设的现象。
纵观中国史，容易发现，其变数之大，改革之多，为世界之最。但是，有一个东西变化不大，历代延续，这就是在形式上采取中央集权的、设有多级地方政府的政府体系。新中国成立以来，政府体系的级数有过一些改革，但是，到目前为止，就其是否有财政而言，政府体系至少还存在5级：中央、省、市、县、镇。 从比较分析中容易得到的判断是：与美、日等发达国家的三级政府体系相比，中国现行的政府体系表现为多级、繁杂的特征。
从这种繁杂、多级政府产生之起因来看，当然不能轻易否定其存在的合理性，但是，这种繁杂、多级的政府体系，不可避免地产生以下问题：一是政府内部工作不协调，或者协调的成本很高；二是政府行为效率很低，因为一件事情由多头来管，管理的效率就会下降；三是对老百姓的限制增加，因为多设庙就要多请和尚，和尚多了，不仅给和尚的供奉增加，而且这些和尚不得不找事情干，这些“多余负担”都会落到老百姓身上；四是造成“重复建设”等问题，特别是在各级地方政府采取地方保护主义的时候，市场化分工受到影响，许多人去做同样的事情。
人们习惯用中国人口多、幅员辽阔、地方之间发展不平衡、总量经济发展水平比发达国家落后等实际存在的国情，来论证现行繁杂、多级政府体系的合理性。但是，我认为，这种论据和论证是值得怀疑的。
新中国成立50年来，我们在如何处理中央和地方政府之间相互关系方面进行了多次改革，但是，由于每次改革的重点放在“‘收权’或是‘分权’”上，所得结果就变成了或者是在中央政府和地方政府之间、在政府和企业之间进行权利（包括人、财、物、事权）的循环分配的变化上。在计划经济暴露出政府过度集权的弊病，从而我们不得不进行分权化改革的意义上，我认为分权化改革是建立社会主义市场经济的必由之路。但这很不够。尤其是，从提高政府的工作效率，特别是提供中央政府对经济的宏观调控能力，建立全国统一的市场体系，在全国形成公平竞争的市场机制等角度看，目前中央和地方政府之间关系上存在的问题，主要不是一个权利大小不合理的问题，这方面改革的重点应当调整到更深层次。
处理好中央和地方政府在现代市场经济运行中的相互关系，从而确定中央和地方政府协调运行的管理模式，重点是在合理划分中央和地方政府之间在事权、财权和决策管理权的分配。从理论上来讲，各自职能的界定应以其在各自范围内对社会经济活动管理的有效程度为基础。一般而言，中央政府应拥有管理国民经济的宏观决策和管理权，而地方政府应拥有相对独立的地方事务决策权。根据这个思想，我们大体可以对中央和地方政府的主要职能分工作如下描述。
中央政府的主要经济职能：
——制定国民经济发展的中长期规划和目标，推动宏观经济持续稳定增长；
——保证社会总供给和总需求的基本平衡，维持物价基本稳定，促进充分就业目标实现；
——提供全国性基础设施等公共物品，以此优化整个国民经济中的产业和产品结构；
——按“两个平等原则”调节全国范围内的收入分配和再分配，发展和完善社会保障制度；
——制订全国统一市场运行的规则，维持竞争秩序等。
地方政府的主要经济职能：
——通过调节属于地方负责的税率，影响本地的投资和消费水平和结构；
——提供地区性公共物品；
——制订某些与全国统一市场运行相一致但又有利于本地市场有效运行的规则，维持地方经济秩序。
以上中央和地方政府的职能界定只是粗线条的，且功能的重叠和空缺也时有发生，一个完全互补性的中央和地方政府功能的建立，即中央政府和地方政府功能的有机耦合，才是政府功能有效发挥的本质要求。功能有机耦合的重要性在于，现实生活中，随着经济发展，中央政府和地方政府之间必须维持一种动态的协调态势。
处理好中央政府和地方政府之间的关系，还应当强调，宏观调控权必须集中在中央，保持中央政府对宏观经济管理的权威。
同时，还要合理划分中央和地方政府的事务管理和收入范围。在此基础上，合理确定各级财政支出范围，适当划分中央和地方财政收入来源。1994年实行分税制以来，打破了财政分级包干体制。但是，目前的中央和地方分税制度，离市场经济发展的要求还有一定的距离，主要是没有解决地方保护主义、市场分割、地方政府对企业干预过多等方面的问题。因此，还需要通过加快地方政府体制的改革、重新界定地方政府的管理、直接经营的范围，使中央、地方、企业之间的关系发生根本的转变。
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