美国金融监管改革法案评述，本文主要内容关键词为：法案论文,美国论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
肇始于2007年次贷危机，以雷曼兄弟破产为标志的2008年美国金融危机全面爆发以来，美国乃至世界经济陷入了衰退的境地。至今，复苏之路依然显得沉重而漫长。在对引发危机原因的思考和争论中，一个基本的共识是，美国在金融监管当中的制度漏洞和监管缺位对危机的形成乃至蔓延负有不可推卸的责任。鉴于此，美国当局针对金融监管制度方面的缺陷采取了相应的立法行动。从2009年6月17日奥巴马政府正式公布全面金融监管改革方案开始，到美国众、参两院分别经过两轮投票，为该法案最终成为法律清除了最后障碍，至2010年7月21日奥巴马正式签署《多德—弗兰克法案》(以下简称法案)止，整个过程历时一年有余，内容也几经修改。该法案可以说是美国在反思此次金融危机的金融监管漏洞的基础上完成的金融监管改革方面的阶段性成果，被认为是“大萧条”以来最全面、最严厉的金融改革法案，其历史地位将可与《格拉斯—斯蒂格尔法案》(《1933年银行法案》)相媲美，成为美国金融监管又一个基石，并为全球金融监管改革树立新的标杆。因此，深度解读和剖析该法案将可能为我国的金融监管制度建设提供有益的借鉴和启示。
一、美国金融监管改革法案的核心内容
(一)建立金融稳定监督委员会
从宏观审慎监管的角度出发，建立由财政部长担任主席的金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council，FSOC)，①促进信息共享和协调；识别新出现的风险；就如何识别其破产可能会威胁金融体系稳定的公司问题向美联储提供建议，并提供讨论不同监管机构管辖争议的平台。②该委员会拥有收集任何金融机构相关信息的权力，其有责任将新出现的风险提请有权做出响应的监管部门注意。
(二)提高消费者保护
建立消费者金融保护局(CFPB)，致力于保护消费者的金融权益。授权CF-PB要求所有的披露和与消费者的沟通是合理的：提供的收益是均衡的，并在成本、惩罚和风险识别上清晰明显。授权CFPB要求所有金融服务提供者和中介主要提供简单、可直接定价的金融产品。当提高透明度和简易性的措施不足以防止不公平对待和滥用时，CFPB应有针对性地限制产品期限和提供者。
(三)采用“沃尔克”法则，限制银行高风险业务
限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3 %。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。
(四)避免“大而不倒”金融机构对经济的潜在威胁
设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。
(五)提高监管标准，对薪酬进行监管
第一，提高所有银行和银行持股公司(BHC)的资本金水平以及其他审慎标准。财政部将领导对银行和银行持股公司(包括一级金融控股公司)的现行资本监管标准进行评估。
第二，监管部门应制定标准和指导方针，使金融机构管理层的薪酬政策和长期股东价值相匹配，并防止薪酬政策威胁到被监管机构的稳健性。所有上市公司应通过非约束性股东大会决定高管薪酬，薪酬委员会应更加独立。
(六)加强对影子银行，包括对冲基金、场外交易等的监管
第一，要求所有资产管理规模超过适度门槛的对冲基金(以及其他私人资产池，包括私募股权基金和风险投资基金)顾问向SEC注册。要求这些顾问报告其管理基金的信息，这些信息需足以评价一家基金对金融稳健的威胁。
第二，加强对资产证券化的管理，要求证券化信贷敞口中的大部分信贷风险与发起人的经济利益相关。发起人应当持有证券化产品风险暴露的5%，以防止发起人将产品信用风险进行对冲或转移。
第三，在SEC中建立信用评级办公室(Office of Credit Ratings)，其拥有对评级机构进行监管和处罚的权力；要求金融机构建立管理和披露利益冲突的政策和程序、区分结构性产品和其他产品；提高评级过程的公正性。
第四，将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。
二、美国金融监管改革法案的深度分析
(一)法案就金融监管方面的缺陷作了相应的制度安排
应当说，法案显示了奥巴马政府强化金融监管体系的决心和宏伟设计。其中涉及了对金融危机中暴露出的若干直接问题的应对方案。
1.建立宏观审慎监管机制。此次危机暴露的一个突出的问题是，监管者关注单家机构的稳健性，但是却忽略了金融市场各构成部分之间因关联性和相互影响而使金融业乃至整个经济体遭受重大损失的系统性风险。当代金融体系与以往的一个根本不同点在于，随着金融自由化深入，金融机构、市场和产品之间形成了网络结构，银行依赖资本市场融资，资产证券化以银行信贷产品为基础；金融消费者在进行房屋贷款的同时，又在购买经过若干次包装的证券化产品，这样，某一个机构、市场或产品出现的问题就可能引起系统性的连锁反应。金融机构和监管者在考虑单家机构的风险时，难以看到这其中的复杂关联关系。鉴于此，危机以来，各国都在讨论建立从系统层面分析和应对风险的宏观审慎机制。在一个网状的金融系统内，由一家单一的职能部门来承担整个系统稳定的职能已不大可能，而是需要多个职能部门进行共同分析、判断与密切协调的架构。法案中突出了这一问题的重要性，并作出了相应的制度安排。
2.设立新的破产清算机制。针对危机中暴露出的“大而不倒”的机构倒闭对整个金融体系的影响，③法案要求对一级金融机构进行并表监管，并设立了新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。
此外，针对评级机构的利益冲突问题，提出了包括减少依赖评级在内的改进措施，并针对危机前未受监管的对冲基金、货币市场基金、资产证券化和场外交易市场都提出了相应的监管要求，历史上第一次提出对冲基金需要注册和提供相关信息，场外交易合同应尽量标准化并受到监督等等。
单就法案的各项条文来看，它们对加强金融市场监管的确有积极的促进作用。然而，假设金融监管实施了以上这些措施，是不是就可以得出下次不再发生类似危机的结论？是不是改变了监管架构、对大银行的监管和薪酬机制，是不是对对冲基金进行了注册，并对OTC市场交易场内化就可以避免下一次类似危机的发生？恐怕大多数人难以认可，更不要说法案中大量的宏大措施将如何落实依然是一个悬而未决的问题。
(二)金融监管改革法案存在的问题
1.最根本的问题是法案没有正视危机的真正原因。正如加里·贝克尔所言，法案包涵有许多政治性的妥协，因为它是一个复杂的、无序的、含有政治动机的法案，而不是经过深思熟虑后针对2008年金融危机制定出的应对措施。[2]因此难以提出系统性的应对金融系统和监管的措施，只能是仓促应对危机中遇到的一些直接问题，这是一种临时性的方法。改革的措施也许是必要，但远非避免一场类似系统性危机重现的充分条件。在这方面，英国金融服务局的报告显得认真和深入得多。[3]④
美国的当局似乎认为，监管结构失当、未能对“具有系统性影响的金融机构”进行有效监管等是造成危机的主要问题，⑤并且更为重要的责任在于金融机构、信用评级机构和消费者身上，而不是宏观政策失误、美国的过度消费和债务经济模式，以及金融监管松懈和监管者被市场俘虏等。似乎只要进行零星的改变，金融系统就会自然修复。显然，法案的执笔者不愿意讨论政府自身的问题。而事实证明，恰恰是政府失职和缺位造成了此次危机。一方面，长期低息的宏观政策失误导致了资产泡沫和过量的流动性；另一方面，监管者高枕无忧，没有履行应尽的“看门”职责，而是纵容金融机构过高的杠杆率，被市场理念和行为所俘获，成为市场代言人。就金融监管来看，从上世纪70年代以来，货币主义和完全自由市场理论在全球取得压倒性胜利。显然金融产品在性质上并非完全私人品，货币的国家信用属性和金融机构依靠杠杆经营的特殊性质使金融稳定不可避免地具有公共品的性质，监管却过于迷信市场自律，认为市场可以自我纠错，监管的职责就在于为市场发挥作用创造条件。⑥这一点在美联储、英国金融服务局等的监管理念和手册中都有充分反映。但是这种理论却忽视了现实中是没有完全竞争的市场的，现实中的市场常常面临着垄断的威胁，并且由于“羊群效应”而具有亲周期的天然倾向。市场的自我调节是有代价的，例如当前，需要以一场危机为代价。但是问题是，监管者在经济周期的上升阶段缺位了。监管者滞后于创新的发展使他们没有足够的自信挑战金融机构，监管者和市场之间的“旋转门”关系使他们成为市场的代言人。监管者依赖金融机构提供的信息并假设银行是完全客观的，不进行独立审核本身就是一个严重问题。这并不是说监管者天然要把银行看成对立面，但是不可否认的是，如果需要，金融机构完全可以通过将最重要的信息掩埋在细节中，以及消极掩盖不愿意披露的信息，达到自己的目的，更为此提供便利的是，金融工程师可以用模型和技术增加技术难度，使监管者为了要掩盖自己的无知而对这些数据保持沉默。近几十年的现实是，监管者不是离市场太远，而是太近造成了问题。即使如此，充满悖论的是美国政府相信市场自我调节也不是彻底的，虽然政府在市场膨胀期相信后者应当自我调节，但是一旦市场陷入危机，却又进行各种救助，不再相信市场的自我修复能力，这也就是说，政府在任何时候实际选择的都是有利于金融市场既得利益集团的方式。事实是，如果政府在经济衰退期有责任干预经济，那么在上升期就应当同样有权利和义务干预市场的非理性行为。
然而，该法案的制定者却不愿意面对自己的问题，将责任推给金融机构的贪婪、投资人的迷信和评级机构的不慎。关于这一点，美国金融危机调查报告认为，“政府在应对危机方面缺乏准备，其前后矛盾的措施加剧了金融市场的恐慌和不确定性”。[4]因此，提出的措施也必然是“头疼医头，脚疼医脚”，而不是系统性的改革方案。法案不是正视现有架构下的政策实施的失利，致力于提高现有系统的有效性和监管者的独立性，而是忙于构造一个新的体系，以此转移重点。当然，构造新体系是政治上简单又好用的方法。动作大，显得卓有成效，实际却难以落实。通过监管改革法案可以看出，美国的监管者已经高度的政治化，金融危机后这一点丝毫没有改变，当前监管者又在邀请同样的金融机构代为撰写各项改革措施。
2.正是由于改革针对的只是金融危机的“替罪羊”，因此该法案在很多方面都是空谈大于实质，对可否落实，如何落实，缺乏深思熟虑。例如在对一类机构监管这一金融危机中直接出问题的领域，监管改革法案提出要建立统一的并表监管机构，即美联储要提高监管标准，但是首先将并表监管能力赋予美联储将导致其监管权力回归。全球金融监管的发展趋势是需要监管与货币政策更大程度上的相互独立，美联储不是顺应这一需要，而是进一步扩大监管权限，可以说是金融危机经验的“倒退”。本来在金融危机中出问题的就是联储的货币政策，但改革不是要求其进一步关注货币政策，将金融监管职能彻底从美联储分离出去，却是为其添加新的职能。这样，美联储监管和货币政策的冲突将进一步明显，尤其是法案赋予美联储决定“具有系统重要性的”一类金融机构的权力，其不可避免地将受到国会和财政部的干预，独立性将进一步丧失。其次，法案提出将加强对一类公司的监管和资本要求，但是在危机中倒闭的多数大型机构并不是由于资本缺乏，而是由于这些机构高度关联，太复杂，成为大量影子银行体系、的集中交易对手，因此即使提高资本要求也难以抵挡“航空母舰”式的金融机构的倒闭。事实上，提高资本要求更有可能导致美联储监管失灵，因为大量机构为了避免更高资本要求可能寻找恰好低于“系统性影响的机构”的选择标准经营，这样，由于相互之间的关联性并未消失，如果整个金融系统都集中于某一同质行为，羊群效应依然足以摧毁整个体系。
因此，在更大程度上，监管机构改革更像是一次政治权力的重新划分，其中财政部和美联储是大赢家。在危机中具有重要职能的部门将是危机后重新划分地盘的功臣，但是却以监管架构的合理性为代价。另外，如果按照整合监管架构的目标，那么按理证券和期货监管应当归并，但是由于利益强大的农业部支持，期货监管委员会依然存在；新建立的CFPB与证监会和期货委员会职能会有很多重复，不可避免将会打架，而报告并没有说明这些问题将由谁说了算。可见，即使对法案最为得意的监管架构整合，在实际上也并没有实现优化的目标，而是进一步复杂化，这将导致更为严重的官僚政治。在笔者看来，远比改革监管架构更为重要和关键的是强化和有效实施现有标准，提高监管者的执行能力，改革应当致力于降低金融系统杠杆率、加强并表监督，并对包括影子银行在内的金融系统进行全面监督。
第一，降低金融系统的杠杆率。造成杠杆率过高的主要原因是当前系统存在太多的例外，包括表外业务、资产证券化和管道等等，这些“例外”制造了过高的内嵌式的杠杆率，虽然计算不出，但是却蕴含在金融机构的资产负债表和整个金融系统中。监管改革应当检查导致高杠杆率的原因，提出降低措施，例如将表外业务与表内同等对待，实行100%的风险转换系数、加强对资产证券化的监管等。
第二，加强并表监管。并表监管能力是美国监管当局引以为自豪的产品，美国用这一条“尺子”评价外国监管当局的监管能力，作为是否允许外国在美设立分行的条件。但是危机证明，美国自身就需要大幅度提高并表监管能力，首先是监管者之间如何有效地分享信息、共同评价风险、共同进行检查，确保金融机构系统层面的风险得到有效控制。但是，现有的改革虽然把权力交给美联储，但是在缺乏有效信息分享和协调、监管者不加强跨部门风险传染的分析的条件下，其有效性将大打折扣。
第三，对影子银行体系进行全面监管。“影子银行”指执行类似于银行的信用、期限和流动性转换等职能，却没有得到类似于银行的监管的金融中介机构；“影子银行体系”指由“影子银行”及其产品、工具和活动所组成的具有开放性特征的网络体系。这些机构进行资产证券化是银行的交易对手，由于同质性、相互传染性，他们和银行一样用借来的钱贷款和投资。金融危机前，由于其借款不是存款，因此未受到像银行一样的审慎监管。但是这些机构造成的整个金融体系的损失说明，应当对其进行与银行同样标准的监管，或者监管者起码应当开始这样的研究。当前的改革提出的措施虽然较以往有所改进，但是也留下了大量空白，为新的“例外”创造条件。例如，对冲基金需要满足一定条件才能注册、监管者搜集信息主要是从衡量系统性风险的角度出发、场外市场还存在大量的非标准化合约，如何使之受到有效监管并不清楚等。真正的改革应当为这些机构的实质趋同的监管提出要求。
法案的发布在某种程度上表明了美国政府推行金融监管改革的决心，但其对美国乃至全球经济金融的影响还有待于进一步检验。
技术层面上看，法案的实施效果还需要更多的实践和检验。以宏观审慎监管而言，其已成为国际金融监管的新趋势，但相关理论还很不完善，具体实施的方法和工具等还需不断地深入研究。如Goodhart et al.提出了一个动态一般均衡的框架，有效刻画了宏观审慎政策的概念框架，并在一定程度上提供了一个数理分析基础。该研究最突出的特点是其模型中多种金融摩擦的设置，这使得人们可以同时分析多种宏观审慎政策。模型包含了多种市场失灵，如异质代理人的不完全市场、甩卖的外部效应以及边际螺旋。[5]这些外部性意在为改进福利政策提供意见。但Adrian认为该模型的稳健性还有待在完全动态的框架中检验。此外，其并没有解决微观和宏观审慎目标的矛盾，对政策建立与施行的时间点也没有特别地明确。[6]Agur & Sharma检验了宏观审慎政策的执行，认为考虑到必需的合作、信息流、分析和交流，宏观审慎框架在政策执行上将会有一些弱点。同时，如何应对政治经济框架也可能是一个问题。宏观审慎规则的形成可以限制相机抉择，但面临的困难是发现和衡量系统性风险。由此，Agur & Sharma(2013)提出，拥有一个很强的监管底线可能减少监管失察问题，而随时间改变的宏观审慎政策可以作为这种监管底线的实施条件。[7]
政治层面上看，美国能否进行实质性改革的关键在于政府有没有意志抵制利益集团的压力，实行有利于美国金融系统长期稳定的措施。例如，最有效的反周期手段是在经济繁荣期节制消费，但这将降低经济增长率；另一个有效的措施就是建立逆周期的资本要求，金融机构在繁荣期需要限制利润分配，而这将减少政府税收。政府需要在这些问题上作出选择。当前美国面临的一个现实约束是，政府正面临膨胀的财政赤字，如果采取以上措施，必将限制财政收入增加，而如果监管者没有权力采取行动，改革将成为空谈。
①该委员会成员包括：财政部部长(同时出任FSOC主席)、联邦储备委员会主席、消费者金融保护局局长、货币监理署(OCC)负责人、证券交易委员会(SEC)主席、商品期货交易委员会(CFTC)主席、联邦存款保险公司(FDIC)主席、联邦住房金融局局长、联邦信用合作机构董事会主席以及一位拥有保险专业知识的独立成员(由总统任命，并经参议院批准)。还有5名无投票权成员分别来自联邦公报局(OFR)、联邦保险办公室(FIO)以及各州的银行业、保险业和证券业监管机构。
②例如由于其规模、杠杆比率以及相互关联性而威胁整个金融系统稳定，这类公司被称为“一级金融控股公司”。
③“大而不倒”问题的由来可参见《剑桥美国金融史(第三卷)》[1]，pp.572-573。在“影响太大，不能破产”的理念下，从1980年联邦存款保险公司解救宾夕法尼亚第一银行开始，美国许多银行都得到了政府解救。这些解救行为在信息不对称的情况下，给了金融机构这样一种激励，即与其管理风险，不如将机构做大。
④参见英国金融服务局监管改革报告《The Turner Review:A Regulataion Response to the Global Banking Crisis》。报告中肯地分析了危机发生的宏微观原因，监管理念的错误，别国的良好实践，并提出尝试性的改革建议，虽然报告同时也认为，有些问题并没有答案。
⑤在本文中，“系统性影响的金融机构”、“大而不倒”的金融机构，以及“一级金融机构”基本上是同一概念，表述因上下文背景而有所区别。
⑥虽然事实证明，监管者并没有做到这一点。
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