稳定土地承包关系实行“增加人口、不再分地”的方略，本文主要内容关键词为：方略论文,分地论文,土地承包论文,人口论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
搞规模经营，只有在较长的土地承包期内，通过经济手段促进土地流转，逐步实现土地相对集中，由于近年来农产品比较效益下降，农民拥有土地的愿望相以减弱，他们正在努力寻找比较效益高的其它就业门路。
贵州省湄潭县农村改革试验区是1987年经国务院批准建立的，试验主题是土地制度建设。1987年以来，试验区围绕“稳定家庭承包责任制，搞活农户土地合作权”这一思路，出台了一系列政策措施，其中“增加和减少人口，不再调整土地”（简称“增加人口，不再分地”）的新政策及其配套措施，是农村土地制度建设的主要内容之一。这一政策，采取“以静制动”的方法，稳定了农村土地承包关系，增加了农民经营土地的稳定感和投入的积极性，缓解了人口增长对土地的压力，增加了土地产出供给能力，在一定程度上解决了家庭承包责任制初始阶段出现的一些问题。试验思路是符合实际的，操作步骤是稳慎的，超过了预期的试验目标。
一、改革基本动因及试验恶性循环措施
（一）基本动因
1、人地矛盾日渐突出。1950年全县户均耕地10.5亩，人均2.5亩；至1979年，分别降为7.33亩和1.45亩；到1987年，分别降到5.78亩和1.34亩。1979年至1986年间，农业劳动力增长31.7%，但播种面积仅增加10.6%，主要是复种指数已接近临界程度。1986年，农村剩余劳动力超过总劳动力的30%，剩余劳动力滞留在日益缩小的有限的耕地上。
2、原来的土地制度刺激人口的增长。全县人口增长幅度最高的时期是50年代至70年代初，人口自然增长率均在20‰以上。当然，这是由诸多因素造成的，但是，不可否认的是，原来的土地制度对人口增长产生了负效应。比如：人民公社时期，实行增长一个人口，分得一份基本口粮；包干到户时期，实行增加一个人口，分配或调给一份承包责任地。这种新增人口就可以得到一份基本口粮或责任地的社区保障制度，必然对控制人口增长产生消极作用。我们一方面在不遗余力地抓计划生育，另一方面又在农村某些经济制度，主要是土地制度安排上刺激人口增长。这是一个很大的矛盾。
3、土地的细分趋势不断加剧。1980年包干到户时，耕地实行按人均等、好坏扯平、远近搭配的“公平原则”。这种分配方式，在农村温饱尚未解决的情况下普遍受到欢迎，但是，它却造成了农村耕地分散破碎的格局。据某乡调查，包干到户时，户均耕地15块，最大的2亩，最小的不足一分；某农户全农7口人7份承包地，多达128多达块。土地的细分，增加不少田埂土坎，减少了有效使用面积，而且分布于东西北中，不便耕管，增加了活劳动的消耗，造成了作业时间的浪费。1984年，按照上级有关精神，湄潭县对耕地采取“大稳定、小调整”、“调粮不动地、供粮不包田”的办法，用以解决新增人口无地的矛盾，结果由90%的农户调出土地或提供平价粮供应新增人口，使耕地进一步碎化。这次小调整，实际上是“大牵动”。
4、由于土地因人口增减而经济调整，造成农户承包土地面积和土地边界的不确定性，影响农户经营土地的稳定感和投入的积极性。主要的表现是，除稻田外，旱地的地力普遍下降。此外，土地纠纷也屡处难决。
（二）试验政策措施
土地包干到户时，实行按人均等、好坏扯平的“公平原则”，这种分配方式在农村温饱尚未的解决的情况下普遍受到欢迎，但也造成了耕地分散破碎的格局。
在试验方案设计时，我们曾考虑沿用“大稳定、小调整”的做法，然后再提出稳定20年不变。是否调整，不能凭想当然，我们的做法是，把试验方案交给干部群众讨论。人多地少的农户要求进地的呼声很高，其理由主要：“人非草木，都要吃饭”，“没有土地，怎么活命”；绝大多数农户内心不赞成调整土地，但因受传统观点的束缚而不愿启齿。经过反复争论，不赞成调整土地的农户，声音虽弱，但理由充分。主要理由是：(1)如果为少数人调整土地，势必牵动大多数，造成不稳定，不利于鼓励农民增加土地的投入；(2)“调粮不动地，供粮不包田”，其结果是种田户用商价化肥生产平价粮，种的是“风险粮”，而享受供应的农户用平价支付粮款，吃的是“保险粮”，这实际上是大集体时粮食分配“人七劳三”的翻版，是“大锅饭”的复活；(3)贵州山高坡陡，田地向有“草帽田”的笑喻，如果三年一调整、五年一分割，增加田边土坎，只会使土地更加细碎，减少效使用面积；(4)人口增加就调整土地，不利鼓励计划生育；(5)土地的重新调整，成本高、矛盾大，往往调不动。即便能调出，也是偏远贫瘦的旱地，产出率不高，调进户因要承担农业税和提交统筹等费用而不愿接受。调地牵涉农村基层干部的很大精力，他们当中的多数尤为反对。在对510户农民进行的问卷调查中，有330名不主张调整土地，占被调查人数的64.7%。
试验区在充分调查研究和上下征求意见的基础上，根据以往的经验教训和大多数干部群众的心愿衡利弊，认为不调整土地的理由较为充分，因此作出了“在承包期内，增加和减少人口，不再调整土地”等一系列决策。主要政策及配套措施有以下几点：
(1)已经取得土地使用权的农民，从1987年，再延长20年，并实行土地的有偿使用；
(2)对于人口增减变动引起的承包地悬殊问题，实行稳定的方针，既不调进，也不调出；
(3)允许土地使用权转包、转让、租赁、互换、入股联营和以土地使用权作抵押取得土地金融公司（后改为土地开发投资公司）的中长期贷款；
(4)对于集体收回“四种户”（农转非户、无人赡养的孤寡户、抗交农业税和粮食定购任务的户、弃耕撂荒户）的土地，不再按人头平均分配到户，而一律实行招标发包，可以招标发包给联户或种田能手耕管，也可以作为合作经济联社的动地，实行招标代耕。
(5)对于新增人口和有剩余劳动力的农户，鼓励他们积极开发非耕地资源和发展“五小三高”（小种植、小养殖、小林果、小加工、小运输和高产出率、高商品率、高人均纯收入）经营，不断拓宽家庭经营的项目和规模，同时在吸收乡镇企业职工、组织劳务输出和发展其它非农产业时，对剩余劳动力多的农户优先给予照顾。
二、政策实施效应及几点体会
（一）试验效应
农民对土地投入有信心是土地制度建设成功的重要标志。
“新增人口，不再分地”的新政策及配套措施实施六年来，得到了广大干|部群众的支持和理解，产生了良好的政策效应和积极意义。
1、增强了农户经济土地的安全感和稳定感。
表现之一：增加了土地投入，提高了土地肥力；
表现之二：农民集资办水利成效显著；
表现之三：添置生产资料，增加生产性固定资产；
表现之四：明确了土地使用权的实现形式，基本杜绝了侵权现象。
综合表现：按可比因素比较，亩均粮食产量逐年有所提高。1985年和1990年，全县均受严重的干旱和虫灾，特别是1990年，全年干旱80天，比1985年更为严重，但粮食产量却比1985年增长16%；1991年粮食产量达到历史最高水平，亩均产粮达到372.8公斤，1987比年增加46.2%；1992年，虽遭自然灾害，但粮食亩产仍达到372.2公斤，比1987年增加46%；1993年粮食产量预计超过1991年。此外，1987年到1992年，全县工农业总产量、人均国民收入、财政收入增长速度均超过全省平均水平。1992年，全县人均粮、油、烟、茶、出栏肥猪等主要农副产品产量在全省位居前列。
2、客观上起到了控制人口过速增长和缓解人地矛盾的作用。
“新增人口，不再分地”的改革措施，切断了新增人口对集体土地再分配的联系。这一政策措施出台六年来，未对新增人口分配过土地，集体按规定收回的约7500亩土地，也未按人头平均分给农户。既然新增人口已无地可分，制度的惯性力时使人们醒悟，必须改变过去主要靠外力控制人口的办法。近几年来，试验区人口出生率和自然增长率分别为14.85‰和8.74‰，比1987年下降个2.72千分点和2.78个千分点。人口出生率比全省少7.55个千分点，人口自然增长率比全省少5.14个千分点。1987年到1992年，人口出生率和自然增长率的增长幅度比全省同期水平要低。
3、控制了土地细分的趋势。
从1987年以来，试验区坚持不因人口增减而调整土地，使土地细分趋势得到了较好的遏制。据对3个乡9个村民组的3053块样本田调查，1991年田埂系统为11.81%，1989比年的11.78%只增加万之三。这主要是部分家户家庭内部细分造成的。
4、激发了农村剩余劳动力向多种产业转移。
实施“新增人口，不再分地”，势必产生一种向外的推力，要求人多地少的农户不再依恋有限的耕地而另谋生路。试验区鼓励农民开发非耕地资源和发展“五小三高”经营，从事开发性农业和拓宽家庭经营项目。在非耕地开发方面，截至1993年10月底，全县共开发宜林、宜农、宜牧荒山、荒坡15.5万亩，户均1.64亩，人均亩0.41，其中高标准开发茶园、桑园、果园、药园6万亩，如按每人可经营为左右茶、桑园或果园计算，可转移剩余劳动力2.4万人。近几年来，农户“五小三高”经营发展很快。据1992年的监测统计，全县“五小三高”农户达15475户，占全县总农户的16.3%比1987年增加11.5个百分点。农户家庭项目也得到拓宽，庭院土地得到了较充分的利用。此外，1992年，全县通过就业介绍所和其他途径，有1.2万多人到沿海省区或经济发达地区“打工”，有1.1万多人在本乡镇企业工作，有0.45万人从事本县第三产业。总之，一系列蔬导措施为新增人口和剩余劳动力提供了生存空间和就业途径，这不仅有利于调整农村产业结构，而且也必将使人口对土地的压力得到进一步的缓解。
5、观念正在转变。
“平均地权”的观念正在转变。制度实施六年，人们不再认为“增加人口，必须分地”是天经地义的事了，政策措施正在为越来越多的群众所接受。1992年为监测效应和群众对试验适应程度，试验区对全县19个、60个村、1200户进行了第二次入户问卷调查，对“新增人口，不再分地”这一试验内容，有67.9%的农民赞成，同时，有41.4%的农民认为：“由于‘新增人口，不再分地’，所以不愿多生孩子。”这无疑是制度在产生作用。
（二）实施体会
湄潭试验区“增人不增地”及其配套政策试验是成功的，路子是对头的。通过实践，在以下几点体会：
1、农民对土地投放有信心是土地制度建设成功的重要标志。以往的研究成果表明：土地使用期越长，农民对土地的投入积极性就越高；土地使用其越长，土地转包、接包的期限就越长，土地流转的速度反而可能加快；土地使用期越长，土地使用价值也就越大。这里有个数量的线性变化规律。湄潭的改革实践证明了这一点。湄潭在实行新的土地制度改革措施以前，土地使用期限要么不准确，要么显得较短，要么农民不知道，同时，农民还因土地实行“大稳定、小调整”而经济面临承包土地变更的威胁，土地纠纷频繁，农民缺乏对土地增加投入的兴趣。试验区针对这些弊端和不足，大胆突破当时土地使用权15年不变的承包期限，明确宣布从1987年起，土地承包使用权20年不变，并实行“生不增、死不减”的新政策。六年来，改革措施深入人心，调动了农民的积极性，土地效率得到了较大发挥。据1991年监测，耕地转包达到19780亩，占总面积的4.3%；集体出租和农户转包荒地使用权进行开发性生产的万亩，占已开发荒山总面积的41.7%。农民以土地使用权作抵押，在土地开发投资公司获得贷的做法，也在全国首次出现。目前有31户农民以这种形式在该公司贷款人事开发性产业。湄潭的试验说明，土地制度建设的成功与否，关键是看制度是否增强了农民的生产积极性的提高了土地产出率。这是一条重要标志。
2、“增加人口，一再分地”的土地制度与计划生育这一基本国策有机地融合，使计划生育的推选产生了内在推力。过去， 我们抓计划生育，基本上采取行政的、外力的办法，具有的明显的强制性。我闪在不放弃这一办法的前提下，加进“增加人口，不再分地”这一新的经济要素，把社会承担人口过速增长的负担，改由家庭内部和社会共同承担，这就可以把个人竹育行为引入国家政策轨道。实践证明，土地制度与人口之间明对应关系的。这使我们贪悟到，刺激人口增长可能用一种土地制度来安排，抑制人口增长也可以通过另一种土地制度而发挥作用。
3、必须坚持土地使用权长期化。我国幅员辽阔，各地区社会经济条件、生产力层次、农产品结构的差别很大，这就决定改革模式的多样化。湄潭地处内陆山区，人多地少，农村经济不发达，不可能在短期内实现土地相对集中，也不可能经济对土地进行调整。如果要搞规模经济，也只有在较长的土地承包期内，通过经济手段促进土地的流转，逐步实现土地的相对集中。这是一个在逐步解决农村剩余劳动力就业基础上才能渐进实现的过程。有人提出能否在湄潭实行“两田制”或采取“动帐不动地”的办法来解决新增人口的口粮问题。从湄潭人均耕地只有1.12亩的实际情况看，如果搞“两田制”，要不了几年，大部分耕地都会成为口粮田，粮食定购、村提留和乡统筹从何而来？因此，这个主张在湄潭是难以实行的。实行“增加人口，不再分地”的政策，这是湄潭的特点所决定的，它具有自身的特色和较强的适应性。总之，不管实行何种土地承包经营形式，土地使用权必须长期化，这已成为人们的共识。
搞规模经营，只有在较长的土地承包期内，通过经济手段促进土地流转，逐步实现土地相对集中。
4、坚持方案的可操作是试验成功的重要条件。试验方案如果操作繁琐，费用太高，那么，任何周密的方案都会使操作者望而生畏。湄潭试验方案言简意赅，易于操作，且操作费用极低，有利于在面上推广，具有较长时期的有效性和政策的连续性，很适合湄潭的实际和干部群众的素质。
搞规模经营，只有在较长的土地承包期内，通过经济手段促进土地流转，逐步实现土地相对集中。
三、正在解决的问题及今后工作的建议
（一）正在解决的几个问题
1、少数农民要求重新调整土地。1980年以来，湄潭县土地包干到户时，90%以上的地方是按土地好坏扯平、远近搭配办法到户的，集体未留机动地。现在约10%的农户要求重新调整承包地，原因是土地包干到户时，因来势较猛，一些地方工作较粗或者因有的农户想多要几亩，所以其承包地比较瘦薄，或离住地较远，或零星分散，或土多田少。他们并非对“增人不增地”这一制度持否定态度，而是认为包干到户时土地分配不够合理。另有10%的人，因新增人口超出平均数，造成人多地少，在土地被误解为只具有福利功能，而农户本身在不能转向其它产业的情况下，要求重新调整土地。由于“增加人口，不再分地”所产生的向外推力以及各种措施的落实，这些农户将最终走出祖辈所耕耘的土地，去另谋生路。如果按后者的要求重新调整土地，这是违背湄潭县多数农户意愿的；如果按前者要求，抽肥补瘦，或重新搭配，这在操作中是极其因难的。
由于近年来农产品比较效益下降，农民对拥有土地的愿望相对减弱，他们正在努力寻找比较效益高的其它就业门路。
2、农户对耕地占有差距有足够的承受能力。据调查，目前人多地少的农户占总农的10%左右，而人少地多的农户只占5-10%。在同等条件下，耕地占有差距的存在，将导致户均收入水平差距的存在。绝大多数“人多地少”的农户，将会去从事其它产业，以弥补土地资源的不足。这部分农户中的劳动力，大多是刚结婚或生育一子或一女的年青人，他们有文化，有闯劲，有走出土地的愿望和能力。把这部分人推向农业以外的产业，有利于调整城乡劳动力结构和农村产业结构。据三个乡“人多地少”农户的调查，每户均有兼业劳动力或外出“打工”的。湄潭在这方面作了一些尝试，采取了一系列疏导措施，效果是令人满意的。还是前三个乡的抽样调查，“人多地少”农户生活水平一般处在农村中等水平，少部分农户由于从事其它产业或外出“打工”，生活水平还高于一般农户。农村的极贫户，大部分不是因为“地少”而引起的，而是因为天灾、人祸、疾病、懒惰等其它原因所致。此外，由于近年来家产品比较效益下降，农民对拥有土地的愿望相对减弱，他们正在努力寻找比较效益高的其它就业门路。
3、家庭内部土地细分将逐步得到遏制。制度实施使新增人口不能再从集体分配到土地，但他们作为家庭成员将得到土地的再分配。随着人口的增加和成年子女的不断分家，近年内家庭内部土地细分的趋势仍将存在，但这种细分不是耕地的碎化，而是在家庭内部利益调整下的土地整块转让。随着农村计划生育的深入进行，每户一子或一子一女的人口结构将越来越多，家庭内部土地细分的趋势将自然得到有效控制。
（二）今后工作的几点建议和设想
1、坚持把“增加人口，不再分地”的土地制度推行下去，继续监测和观察“增加人口，不再分地”这一措施的政策效应和实施效果，进一步总结这一制度在提高农户对土地投入信心、抑制人口增长、促进剩余劳动力转移、调整农村产业结构等方面具有长远影响力的重要作用。
2、有计划地加快非耕地资源的开发步伐，从土地的外延上扩大土地资源开发。湄潭县可供发展经济林木、经济作物和种草养畜的待开发荒山、荒坡、荒水约62万亩，若以50%的利用系数计算，可扩大土地利用面积31万亩，其开发潜力是很大的，所能容纳的劳动力也是可观的。这是山区农村切实解决人地矛盾较为有效的一条出路。大力改造中低产田土，建设基本农田，走精耕细作和“两高一优”之路，提高现有土地的产出率，这是从土地的内涵上扩大土地资源的开发。湄潭县中低产田土占耕地总面积的70%左右，只要增加投入，加强管理，下大力改造，并推行精耕细作，土地的产出率将大幅度提高。这对缓解人粮矛盾也将产生重要作用。
3、大力发展非农产业和乡镇企业，积极发展与湄潭县自然条件相适应的种植业、养殖业和家庭“五小三高”产业，为农村剩余劳动力转移提供广阔的就业门路。今后，要进一步加强回乡知识青年的就业培训，有组织地向沿海和发达地区输出剩余劳动力。这不仅可以缓解人地矛盾，也可以获取山区开发的部分资金。
4、逐步建立社区福利事业，鼓励优生少育，减少人口对土地的压力。对无子女的老年人和独生子女的父母，在他们丧失劳动力后，可由社区优抚和照顾。除“五保四属”的统筹外，集体要在经济实力增强的情况下，逐步建立各种形式的养老保险制度，使无子女和独子老人在丧失劳动力后，能够老有所养、老有所依。对独生子女进行保险，费用可在计生罚款或村提留的“两金”中开支。对“人多地少”贫困户，要帮助他们发展副业生产，另谋它业。
5、在已经延长的20年土地承包期限的基础上，继续延长土地承包使用期限，即从1994年第一轮承包期到期后，再延长30-60年，其中耕地30年，非耕地50-60年（两个木材采伐期）。这样做，不会妨碍土地仍然属于农民集体所有，而只会增强农民种地的信心，提高土地的产出率。