农业结构调整与国民经济发展，本文主要内容关键词为：结构调整论文,国民经济发展论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业结构调整的背景分析
大量的研究表明，农业作为国民经济基础，农业的发展与国民经济运行的阶段性变化有着密切的联系。农业经济的波动、增长或停滞与国民经济的运行状态呈高度的正相关。而国民经济各业之间发展是否平衡，农业发展的外部环境是否宽松，又直接影响到农村发展的产业重组和结构调整的基本走向。改革开放20多年来，农业与国民经济发展的史实充分表明了这一点。检索这一过程，以1978年为始点，由于国民经济发展牵动的农业结构调整，迄今为止，以较大规模和在较大范围内进行的情况，大约经历了三个阶段。
第一阶段，1978～1984年。中国共产党第十一届三中全会以后，伴随着家庭联产承包责任制的实施，农业生产力得到大解放。农民除了缴纳农业税和集体必要的提留外，劳动所得全部归己，极大地调动了农民的生产积极性。生产经营自主权的获得，使农民有了生产粮食以外其他农副产品的机会和自由。《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》又明确要求：“要有计划地逐步改变我国农业的结构和人们的食物构成，把只重视粮食种植业，忽视经济作物种植业和林业、牧业、副业、渔业的状况改变过来。”政策目标的调整，为多年来单一发展的农业结构创造了宽松的调整环境，并提供了农业多样化发展空间，诱致了农业结构第一次大调整。1978～1984年，粮食播种面积尽管由18.1亿亩调减到16.9亿亩，粮食占种植业的播种面积比例由80.3%下降到78.3%，但产量却由30477万吨增长到40731万吨，平均每年递增近5%。 同期棉花、油料、肉类产量分别以19.3%、14.8%和10.3%的速度递增。结构调整效果非常明显，不仅极大地缓解了农产品长期短缺的局面，而且为城乡居民提供了丰富的农产品；不仅增加了农民收入，而且大大改善工农关系。1978～1984年，农民收入由133.6元增长到355元，年递增15%；国民经济三大产业发展速度之比由1∶4.3∶3.3变为1∶1.16∶1.5； 城乡居民收入由1∶2.6下降到1∶1.7；农村市场份额由40.8%扩大到52.5%。农业结构调整推动了农业经济的全面增长，与此同时，农业与国民经济的关系大为改善。
第二阶段，1985～1992年。这一阶段，农业和国民经济发展的阶段性特征都十分明显。粮棉等主要农产品生产在经历第一阶段的高速增长后，国家开始对粮食购销体制进行改革，并在政策上鼓励积极发展农村非农产业，试图用计划和市场的双重手段，调节农业资源流向，引导农业结构调整。但始料未及的是，由于国民经济要素资源的配置环境并不宽松，土地、资本、劳动力资源由农业转向非农产业，由农村转向城市的结果，尽管使这一时期工业扩张非常迅速，1984～1988年，按可比价格计算，第二产业平均每年增长14%，第三产业增长14.3%，而以乡镇企业为标志的农村非农产业增长高达29.3%，但农业，特别是粮食生产却出现了持续徘徊的局面。1985年棉花以外的经济作物播种面积比1984年增加7309万亩，而粮食播种面积同期减少6059万亩，产量下降7 %。以至于经历了4年之后，直到1989年粮食才恢复性增长到40755万吨。1985～1988年，农业增长速度也由1978～1984的年均增长7.3 %下降到3.1%。农民收入随之出现下降趋势，1985～1990年年递增仅2.9%，工农收入差距由1∶1.7上升为1∶2。农村市场占整个市场份额同期由53%下降到48.5%。这一轮农业结构调整的结果，是以农业的停滞发展换取国民经济二三产业高速增长。1984～1988年国民经济三大产业发展速度之比为1∶6.1∶5.3。以至于农业结构调整引发的农业徘徊， 无力支撑失衡的国民经济发展，最终导致1989～1991年国民经济进入治理整顿阶段。
第三阶段，1992～1995年。1989～1991年三年国民经济治理整顿，其政策导向是有意识压低二三产业的增长速度，促使要素资源向农业流动。治理整顿的直接结果是农业生产全面恢复和发展，局部地区大宗农产品生产恢复还较快，但区域性、结构性农产品供求不平衡的矛盾随之开始显现。大宗农产品卖难、农产品收购打白条的现象、农民收入增长缓慢，与局部地区注重调整农业结构、发展优质农产品、获得较高效益、农民收入增长较快形成鲜明对比。如何化解大宗农产品卖难问题，增加农民收入，促使政府调整了政策方向，并出台了以市场为导向，调整和优化农业生产结构的政策。1992年国务院关于发展高产优质高效农业的决定，本来是农业结构调整的积极兆头，但由于当时农产品长期短缺的局面并没有本质的改变，特别是国民经济发展的要素资源配置环境不宽松。最终要素资源由粮食向经济作物，由农业向非农领域流动的结果，很快使粮食等主要农产品再度陷入停滞状态。1993、1994、1995 年3年粮食生产量分别为45649、44510、46662万吨，波动十分明显。 因此，粮食省长负责制和菜篮子市长负责制政策的相继出台，本质上是不得已选择的即时结构调整政策。以优化资源配置的高产优质高效农业发展政策为始端，最终以强调供给保障为目的的粮食省长负责制和菜篮子市长负责制出台为终结，此一阶段的农业结构调整与前两次的结构调整并无本质的不同。农业与国民经济的关系尽管继续改善，但国民经济整体运行能为农业结构调整创造的宽松环境还不能及时显现。作为这一轮农业结构调整的结果，唯一的收获来自于我们对市场经济有了更深刻的理解和认识。
我们应该看到的是，经过20年的改革开放，特别是进入90年代以来，国民经济持续稳定的高速增长，我国的综合国力有了明显提高。特别是农业与国民经济的关系，在经历了一次又一次的调整以后，在90年代中后期还是有了积极的发展。而省长负责制和市长负责制政策实施的结果，要素资源向农业积聚和流动，使粮食和主要农产品生产能力的大幅度提高，稳定地上了一个台阶。1995～1997年3年间， 我国粮食生产能力提高了5000万吨，即使在1998年遭受特大洪涝灾害和亚洲金融危机的严重影响下，粮食总产量仍维持在5亿吨左右。1996～1999 年全国人均占有粮食超过世界平均水平。经济作物除油料外，大部分产品总量达到供求平衡或平衡有余，此外，畜禽渔业产品供给充足。农业综合生产能力经过10多年的努力，有了稳定提高，农业连续丰收，农产品长期短缺的局面有了根本性转变，这为新一轮农业结构调整创造了条件。
事实上，在经历了三次大的结构调整后，我国农业进入了一个新的发展阶段，农业发展再次面临新阶段提供的机遇和挑战。所谓机遇，是我国农业连续几年的丰收，表明我国农业综合生产能力稳定地上了新台阶，农产品全面短缺的时代已经结束，阶段性买方市场形成，标志着农业发展的环境更加宽松；所谓挑战，是从世界范围看，国民经济仍处于较低发展阶段，需求不足成为农业和国民经济发展的主要矛盾。这导致农业发展将从单一的受资源约束转变为受资源和受需求双重约束。在此背景下，农业无论在供给目标，增长方式抑或是在与国民经济的关系上，面临的环境和问题都更加复杂和不可预见。从这个意义上讲，新的农业发展方略和为之进行的结构调整都具有了战略性意义。
而且，越来越明显的是，随着市场经济的不断发展，农业与国民经济的关系越来越密切，新一轮农业结构调整的内涵和外延远比过去阶段性的结构调整深刻得多，搞好战略性的农业结构调整，对推动国民经济可持续发展具有不可估量的意义。从历史经验看，一是农业结构的不断调整，使农业成为国民经济中始终有活力的增长点，以乡镇企业为标志的农村非农产业的崛起和极大发展，为消除二元经济结构和城乡分割发展提供了最有效的途径和形式，促进了工农、城乡关系调整。二是农业结构的不断调整，提高了农业对国民经济的参与度，在推动农业富余劳动力的转移，促进农业资源的优化配置和要素市场的形成方面发挥了重要作用。三是农业结构的不断调整，增加了农业对国民经济发展的产品、劳动力、市场和外汇的绝对贡献。四是农业结构的不断调整，为增加农民收入，开辟了新的来源和途径，同时，扩张了农村市场，刺激内需，改善了国民经济的供求格局。五是农业结构的不断调整，推动了农村城镇化发展，为国民经济增长和现代化实现作出了重要贡献。因此，抓住农业新阶段农产品供求格局发生重大变化的有利时机，大力促进农业结构调整，把农业的发展切实转到以提高质量和效益为中心的轨道上来，将为农业和农村经济发展开拓新的领域，为农民增收开辟新的来源，使农业和农村经济在新的台阶上，继续保持旺盛的发展活力。这将对扩大内需，开拓国内外市场，促进国民经济持续、稳定、健康发展具有重要意义。
二、农业结构调整的阶段性成效
新阶段的农业结构调整，最基本的出发点和要达到的目标，是实现农业与国民经济在新的世纪和新的历史条件下的平衡发展，之所以提出这样的问题，主要基于如下考虑：首先是随着经济一体化和市场化趋向的变革，农业与非农产业的关联越来越大，产业间的边界呈锯齿咬合。农业生产和农产品消费的各个环节都依赖于国民经济其他产业的运行状况，上游产品和下游产品的供给、价格变化都直接影响到农产品供求状况和价格变动。而且，国民经济的涨落既与农业经济运行好坏直接关联，国民经济运行创造的环境宽松抑或严峻，对农业发展影响也至为重要。其次，进入90年代以来，伴随着国民经济持续增长，农业为国家工业化提供原始积累的阶段已基本结束。农业从为国民经济提供原始积累的角色演变为受支持和保护的角色。一方面，国家对农业的投入不断增加。例如1994～1998年，国有农业基本建设投资年增长达41.4%，明显快于同期非农业产业投资增长年均递增15.8%的水平；另一方面，国家大幅度提升农产品收购价格，推动了农产品价格上扬。1991～1996年，粮食收购价格指数年均增长14.9%，经济作物价格年均增长12.8%，畜禽产品则上升12.7%。主要农产品价格由低于国际市场转向高于国际市场。农产品价值的提高，意味着工业对农业、城市对农村的剥夺，开始转向国家对农业的支持和保护，国民经济各业开始转向平衡发展。其三，农业劳动力结构在90年代发生了两个转折性变化。一是以1992年为转折点，农业部门就业的劳动力绝对数量开始由增长变为持续减少，到1998年，农业劳动力数量比1992年减少3847万人；二是以1997年为转折点，农业部门就业的劳动力数量占全社会劳动力的比重下降到50%以下。与此同时，城镇化率由1978年的17.4%提高到1999年的30.9%。其四，宏观经济体制改革为农业发展提供了制度建设前提。多种所有制经济的共同发展，财税、金融等政策的改革，为农业降低自然和市场风险，合理配置农业资源，调整产业结构提供了宽松的环境。
总之，农业与国民经济的协调发展，决定了新一轮结构调整的动因、目标和思路的内涵和外延，与过去相比都有很大不同。经过近年来实践，从各地的情况看，农业结构调整已有了一个好的开端。
1.有比较清晰的结构调整思路。近两年，全国各地都将农业结构调整作为农村工作的一项重要工作，农业结构开始向优质高效迈进。比如湖北省农业结构调整的指导思想就十分明确：一是结构调整的总方向是高产、优质、高效。二是处理好稳定粮食生产与结构调整的关系。三是结构调整要坚持面向市场，追求效益的原则，因地制宜、发挥优势的原则和分层决策、群众自主的原则。四川省明确提出结构调整基本思路是：坚持稳粮调结构、增收奔小康的总体思路，要求在保证农产品总量供求平衡的前提下，面向市场需求，发挥区域优势，依靠科技进步，大力提高农产品品质，加快转化增值，实行产业化经营，增加农民收入，促进农业可持续发展。重庆市1999年开始组织实施46个农业结构调整项目，涉及粮油、经作、畜牧、渔业各产业。将农业结构调整视为农业工作重点，要求坚持“增收调结构、富民奔小康”的工作方针，以市场为导向，以效益为中心，以科技为支撑，逐步建立起优质、高产、高效、低耗的农业结构和与现代农业相匹配的产业体系，促进农业经济持续、快速、健康发展和农村社会的进步。
2.有切实可行的结构调整政策。首先是加大市场开拓力度，比如将创名牌作为开拓市场的主要手段，以名牌树形象，抢市场占市场。浙江省1998年省里评出20个名牌和951个优质农产品， 带动地方纷纷注册名优农产品商标，推进农业标准化生产。吉林省1999年在中国国际农业博览会上，呈报201种优质农产品，有52个商标的65 种产品被评为全国名牌，带动了优质农产品的发展。其次是实行农产品优质优价政策。比如四川省强调在优质粮油集中成片种植区，收购部门或龙头企业要与农民签订产销合同，作出优质优价承诺，不得随意压级压价，推动农民生产积极性。第三是集中财政和信贷资金，实行有偿、无偿、贴息等多种形式，重点扶持和全面启动农业结构调整的骨干项目。 1999 年重庆市对46个农业结构调整项目就拿出了6000万元资金进行支持。切实加大了资金扶持力度。与此同时，扩大开放、招商引资。吉林省公主岭市依靠特殊的优惠政策招商引资。在短短的3年间引进项目2321个， 到位资金54亿元，建立了黄龙、华正等一批玉米加工和畜产品加工项目。第四是在结构调整中采取先予后取的政策，培植税源，实行轻税政策。四川、重庆为了支持农业结构调整，普遍实行轻税政策，很多市县在农业提供的四项税收中，农业特产税的比例都不到10%。重庆江津市前些年每年要收160万的农业特产税，但近年为了鼓励多种经营发展， 大大减少了农业持产税的征收范围，1999年只征收40多万元。农民在农业结构调整方面，很少感到税收的压力。四川彭州市楠杨镇对农民发展水果产业实行“五个不收”（技术培训不收费，不超收农业特产税，印发果技宣传资料不收费，农技员上门服务不收费，提供信息、组织销售不收费）的优惠政策，对此农民十分满意。第五是深化农地使用制度改革，促进结构调整。重庆永川市在建设百里优质水果长廊示范园区过程中，由企业和农户组成的股份制果业开发公司，采取倒包的方式租用农民的丘陵承包地1200亩。在农民自愿的前提下，倒包期30年，田每亩每年交租金 670斤稻谷，土每亩每年交租金300斤稻谷，按当年粮价结算。 不仅大大提高了土地的产出效益，而且加快了劳动力的流动，增加了农民收入。
3.有一批好的结构调整模式。四川、重庆在新一轮农业结构调整中，普遍采取多种方式。一是基地带动型。比如四川什邡市的结构调整从最初的“一村一品”、“一乡一品”开始发展，逐步形成了以晒烟为代表的全市十大农产品商品基地。通过基地发展，推动了当地农业结构调整，并逐步形成了一批专业大户，搞活了城乡市场。二是市场带动型。四川彭州市自90年代初建立了蔬菜批发市场以来，市场规模不断增长，目前批发市场占地4.18万平方米，建筑面积4万平方米，常年有100多家企业和运销大户从事蔬菜批发经营，日交易量达80多万公斤。市场建设推动了彭州市的蔬菜种植，全市常年蔬菜种植达20万亩，年均产量达70多万吨。重庆荣昌县则利用名牌生猪生产优势，在荣昌县城的四周逐步形成了集生猪、仔猪和饲料、兽药交易为一体的西南最大的生猪、饲料、兽药集散市场。此外，协会带动型、龙头企业带动型等都为加快农业结构调整发挥了重要作用。
4.有非常突出的结构调整特色。各地在农业结构调整中，十分注意特色产业的发展。尊重农民选择，发挥区域优势。吉林省突出粮食生产优势，调整优化种植业结构。1999年压缩普通玉米种植面积，增加粮饲兼用型玉米和优质豆科牧草面积。同时兴办大型粮食加工企业，1999年全省有31个县市与15家大型粮食加工企业签订产销合同，“订单农业”合同面积达到703万亩，占农作物播种面积的11.7%， 专用玉米种植面积达600万亩，占玉米总面积的17.5%。河南从区域优势出发， 大搞特色产业，襄城烟叶，鄢陵花木、扶沟的多熟套种，都在由多特色走向规模化发展，效益十分明显。
近两年的发展，农业结构调整逐渐呈现出鲜明的特点：一是市场导向成为结构调整的基本推动力。从全国情况看，尽管仍有不少乡村干部和农民面对市场感到茫然，仍不时提出到底该干什么、该种什么的疑问，但关注市场需求已成为农民的自觉选择。比如重庆江津市的农民深入到重庆市街头、市场，了解到城市居民很喜欢吃罗非鱼时，就利用当地的地热资源大力发展罗非鱼养殖，结果很快在重庆市街头形成了罗非鱼专卖一条街，满足了居民的需求，由等市场变为找市场。二是增加效益成为结构调整的基本目的。无论是乡村干部还是农民，都认识到调整结构绝不是某种产品数量上的增减，它本身不是目的，而是一种手段。在新一轮结构调整中的行为非常理性，增加收入，提高效益成为农民是否自觉进行结构调整的关键。三是农民成为结构调整的主体。各地普遍强调在结构调整过程中要充分尊重农民的自主权，结构调整和如何调整的选择权要交给农民。农民看不准的允许不调或缓调，绝不强迫。四是典型示范引导成为政府促进结构调整的基本方法。政府不搞包办代替，是这次调整与过去调整的很大不同点。在新一轮的结构调整中，各级政府的强制干预比过去明显减少，政府着力点也更多地放在导向性的示范科技投入上，重点是为农业结构调整创造宽松的外部环境。
从总体上看，新一轮农业产业结构调整尽管刚刚起步，发展也不平衡，但其积极作用和效果已初步显现出来。
首先，结构调整促进了思想观念转变。市场经济发展，尤其是最近几年，农产品由卖方市场转变为买方市场后，各级干部和农民对市场经济的认识逐渐深化。在思想观念上至少出现了四大变化：一是市场观念和风险意识普遍增强。最突出的是市场经济的发展，使农民对市场的认识逐渐明晰。农产品价格的涨落是由市场决定的，是客观存在，关键是自己把握，农民对政府的希望是能及时给他们提供各种信息，尤其是农产品的供求信息。二是逐步树立了增产与增效并重观念。以前栽种果树，果子数量越多越好，产量越高越好，而现在农民也懂得疏花疏果，甚至控制产量，提高质量，以换取好的效益。三是由过去比较单一的粮食观念，转变为粮食与多种经营共同发展的观念。浙江省1999年调减了20亿斤粮食生产量，压缩劣质滞销的粮食品种生产，同时大力推进高效的粮经结合、种养结合的经营模式。新调整种植结构250万亩， 占全省耕地总面积的10%，增加季节性经济作物种植面积1000万亩，形成了粮、经、饲、肥的复合弹性结构和种养混合结构。四是各级政府的服务观念增强。各地在强化农业结构调整的各项措施中，普遍将提供信息服务，进行导向性投入，加快市场基础设施建设作为工作重点，而将结构调整的产量、面积指标置于指导位置，行政干预的观念和意识明显减弱。
其次，结构调整优化了农业经济结构。这在农业结构调整起步早、动作快的地区，效果很明显。四川彭州市按1990年不变价计算，1992年种植业创造的增加值中，粮食为55.5%，而在1998年种植业增加值中，粮食份额下降为42.8%，6年间下降了12.7个百分。1998 年粮食作物每亩创造的增加值为158元，而经济作物创造的增加值为471.3元，为粮食作物的2.98倍。重庆永川市通过结构调整取得了四个变化：一是农业内部结构进一步优化。1998年与1996年相比，种植业结构下降了3 个百分点。二是经济作物种植面积上升，粮经比例由1996年的70 ∶30 调整到1998年的62∶38。3年间经济作物种植面积上升了8个百分点。三是养殖业内部结构日趋合理。牛、羊等草食牲畜和渔业生产发展迅速。其中稻田养殖面积就达15万亩。四是农产品品种品质结构进一步改善。粮食生产中，良种普及率达95%，水果生产优质品率达60%，杂交瘦肉型猪推广率100%。通过农业结构调整，重庆江津市形成良种柑桔、花椒， 以及中西部比较稀罕的热带鱼、荔枝、龙眼等一大批各具特色的农产品生产基地，优化了农业结构，较好地解决了农业比较效益低的问题。
第三，结构调整增加了农民收入。吉林榆树市五棵树镇年生产粮食在8万吨以上，这个镇立足粮食生产的优势，大搞粮食增值转化， 走专业化、小规模、大群体、特色型的发展道路，发展酿酒、养牛和豆制品三大产业。全镇年产白酒2.5万吨，转化粮食5万吨，增值50%。利用酒糟养牛3万多头，年出栏6.5万头，每头盈利300元以上。 利用豆制品加工的传统优势，年转化大豆5000吨，每吨盈利1000多元。结果乡镇三大产业转化粮食11万吨，加工增值6700多万元，1999年全镇农民人均收入4053元，约50%来自三大产业。辽宁黑山县带兴镇1999年大力调整种植结构，粮经比例由4∶1调整到1∶1，经济作物增收3000多万元，农民人均增收2000多元。
第四，结构调整带来了城乡经济繁荣。凡是农业结构调整搞得成功的地方，都表现出有一个好的调整，带一个产业，建一个市场，促一方经济，富一方人民的特征，农业结构调整推动了二三产业的发展。其积极效应是多方面的。比如重庆荣昌县通过发展名牌生猪生产，一是带动了相关产业的发展。生猪发展带动和刺激了汽车运输业、生猪贩运业、饲料兽药生产和销售业、竹编业、食品加工业等相关产业的发展。每天外销仔猪和肥猪约4000头，全县专为外销仔猪、肥猪、饲料和兽药配套的大货车200余辆，年收入3000余万元。二是出现了一批贸易商人。 荣昌县有5500余名专职贩运人员和中介、经纪商人，每年收入中介等费用5000万元以上，其中大多数已成为致富带头人。三是带动了地方工业发展。生猪产业的发展，带动了县城工业，特别是饲料、兽药、猪肉加工产业的发展，荣昌县有饲料厂35个，兽药厂2个， 能够独立生产开发各种畜禽配合饲料、浓缩饲料、添加剂预混料、中西兽药、生物药品等，年产饲料12万吨左右，兽药近千吨。县内还有加工生产20万头“冻乳全猪”的自动生产线，成为荣昌县出口创汇的拳头产品。四是形成了专业市场网络。由于荣昌猪外销量大，云集了大量的饲料、兽药生产经营商家，形成了西南地区最大的饲料、兽药集散地，共有销售网点280 余个，有50多个外来饲料厂的60多个品牌的饲料和110 多个外来兽药厂家的上千个兽药品种，年销售饲料近40万吨，饲料、兽药年销售收入7 亿多元。此外，全县每年外销仔猪需竹筐约90万个，形成了约600 人的专业竹编队伍，年收入约420万元。五是促进了饮食、娱乐业的发展。 由于生猪产业化的不断推进，对建筑、邮电、通讯、小城镇建设的拉动和带动作用明显增强。1998年全县养猪业收入6.4亿元， 由此增加玉米消费约20万吨，增加饲料兽药生产及销售收入7亿元， 增加运输业及修理业收入3500亿元，增加建筑业收入约5000万元，增加通讯、邮电、饮食、服装、电器生产等收入约6000万元。同时吸纳农村富余劳动力14万人。
三、结构调整中的困难和问题
应该说，近两年的发展，新一轮的结构调整有了一个好的开端。但农业结构面临的内部条件和外部环境毕竟与过去有了很大的不同。如何应对新的形势，各地无论在工作思路，抑或在具体措施上，也还存在一些问题，面临的困难还很多。
1.对结构调整的认识还不完全到位。虽然新一轮农业结构调整已开始起步，有的地方力度还很大，但不容忽视的是，一些地方对结构调整的重要意义认识还不够，尤其是还没有认识到新一轮结构调整不仅要促使农业资源的优化配置，着眼于切实增加农民收入，更应立足于为农业和农村经济发展开拓新的领域，促使农业与国民经济的协调发展。由此对农业结构调整的认识还局限在农业内部，还是过去那种粮食和经济作物面积、产量的增增减减。而对通过结构调整，促使农业资源的优化配置，更加充分合理利用农业劳动力，促进农村二、三产业发展，繁荣城乡经济，加快农村城市化步伐等一系列深层次问题思考不多。此外，部分农民对农产品价格的涨落还是缺乏应有的承受能力，也知道干什么、种什么赚钱，但总认为风险太大，认为还是种粮食保险。此外，一些基层干部在指导农业结构调整方面，仍停留在一般号召上，缺乏具体的、实质性的推进，工作方法简单。
2.农业结构调整的进展不平衡。结构调整发展不平衡，应该讲是普遍现象。这种结构调整的不平衡性，主要表现在两方面：一方面是结构调整在区域内、产业间、产品间有较大范围的同构性。市场信息不灵，导致决策失误；供求关系不确定，导致价格失真。加上小规模的经营农户普遍存在的从众心理，导致结构调整一哄而上，一涌而下的现象比较普遍。而且较大范围和规模的区域、产业、产品的结构相同，又导致农业经济运行的波动和供求关系的不平衡。另一方面是结构调整进展不平衡，有的地方思路清晰，措施得力，开始初见成效；有的地方却在等待观望，走一步看一步，不知下步该如何走。究其原因，除了认识上的问题，确实也存在投入、市场政策等多方面的问题。过去搞了不少次，但成功的不多，心有余悸。
3.产业化经营水平低影响了结构调整。结构调整能否取得成功，与农业的经营方式有很大关系。千家万户面对市场，如果缺乏有效的中介组织提供各类服务，结构调整很难取得成功。因此，产销一体，农业产业化经营应说是农业结构调整顺利进行的有效载体。但现实情况是，由于信息、市场、资源、交通等多方面因素影响，很多地方农业产业化还没有真正化起来，产业化经营的多种形式无法体现，或缺乏龙头企业的带动，或没有形成规模化经营，或市场带动的条件不存在。特别是基层在指导工作方面没有明确思路，只重生产，不顾流通，只懂生产技术，不懂市场规律。生产与流通、加工脱节，结果生产发展了，产量上去了，价格却下来了，农民为此叫苦不迭。这种现象在蔬菜、水果等季节性强、保鲜程度要求高的产品生产、流通方面表现最为突出，客观上影响了农民进行结构调整的积极性。
4.农业服务体系建设滞后。目前农产品市场竞争激烈，农民生产什么产品，卖不卖得出去，价格如何，成为结构调整的关键因素。但除了一些形成规模的或依靠基地、市场、龙头企业带动的不同类别的产业、产品不愁销路，价格也不错外，不少地区缺乏必要的市场信息渠道，或者是一般性的价格信息多，有分析的供求信息少，分散的信息多，可靠的信息少，滞后的信息多，预测性信息少。再加上目前农民的组织化程度低，中介组织发育滞后，农民与市场有效融洽方面障碍不少，产品流通、销售都存在很大问题。农业服务体系建设滞后客观上制约了农业结构调整。
5.现行政策对农业结构调整的制约。首先是价格政策。优质不能优价，是各地农业结构调整整中遇到的最大问题。特别是粮食价格，目前由于没有完善的质量标准、质量检测手段，做不到优质优价，直接影响了粮食结构调整。再加上粮食流通体制改革还没有完全到位，增加了结构调整的困难。其次是信贷政策。进行农业结构调整，发展农村二、三产业，必要的投入不可缺少。但基层普遍反映，这两年没有钱来投入，款也不好贷。特别是清理整顿农村合作基金会后，农民发展经济困难更多。而且随着信贷抵押制度的实施，发展农产品加工和乡镇企业越来越难贷到资金。农户贷款难的问题更为突出。第三是目标考核政策。目前有的地方在结构调整中，还有意识地将某种产业、产品总量增减作为干部的考核重要指标，这在一定程度也影响了基层和群众进行农业结构调整的积极性，搞强迫命令，侵犯了农民的生产经营自主权。
四、若干政策建议
农业结构调整相对于农村工作而言，既是一个老问题，也是一个新课题，尤其是农业发展新阶段的结构调整，是一个涉及面广、工作量大的系统工程，是当前和今后一个时期农业和农村工作的重点。应当认清形势，抓住机遇，加强领导，采取有效措施，积极稳妥地加速农业结构调整，促进农业与国民经济协调发展。
1.进一步加深对农业结构调整的认识。经过20多年的改革与发展，我国农业与二、三产业之间，农村经济与国民经济之间的联系明显增强，二者相互推动、共同发展的关系日趋紧密。新阶段出现的农产品卖难、农民增收缓慢、农业富余劳动力转移困难等问题，表面上看是农业内部的问题，实质上是农业与国民经济发展不相协调的问题，是我国农产品市场与国际农产品市场不相适应的问题。对农业发展新阶段认识清楚了，才能从比较高的层次去认识新一轮农业结构调整，才能从国民经济大局去认识和研究农业问题，才能从适应和促进国民经济协调发展的角度去解决农业问题。进行农业结构调整，是适应国民经济进行战略性结构调整新形势的现实需要，是适应农业发展新阶段的客观要求，是加快我国城镇化进程，促进农业与国民经济协调发展的必然选择。搞好农业结构调整，对于增加农民收入，开拓农村市场，拉动内需，促进国民经济持续、快速、健康发展具有重要意义。搞好农业结构调整，农产品不仅总量平衡，而且质量、品质都能满足需求，劳动力可以得到充分利用，农民也能增加收入。同时也刺激了内需，就搞活了农业与国民经济协调发展这盘棋。因此，必须把农业结构调整放在整个国民经济的大系统中统筹规划，使农业结构调整过程成为农业与国民经济，农村工业化与农村城市化相协调的过程，成为国民经济进行战略性结构调整的重要组成部分。同时，新一轮农业结构调整是一项涉及内容很广的系统工程，不仅是对农业产业结构、产品结构、区域布局结构的调整，也涉及到农业、农村所有制结构调整；不仅涉及农业部门，也涉及到财政、金融等部门；不仅要面向国内市场，也要面向国际市场；不仅要立足农业生产，也要立足发展农产品加工业等农村二三产业。通过农业结构调整，增加经济容量，扩大经济规模，使农业在新台阶上继续保持旺盛的发展活力。
2.切实加大农业结构调整的投入力度。要尽快建立国家、集体、个体等多元投入机制，广泛吸引社会资金投入到农业结构调整上来。国家要继续加大对农业基础设施建设的投入力度，不断改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。发挥国家投入的导向作用，吸引社会资金投入农业基础设施、农业科研等领域。金融是现代经济的核心，更是农业发展的发动机。在农业结构调整中，金融部门应立足于服务于农户和企业两个重点。一方面扩大项目贷款，带动农户进行大规模结构调整。同时，开展多种形式、机动利率的小额信贷，支持农户和企业；另一方面，积极拓宽农业融资渠道，对市场开拓能力强的农业产业化企业和乡镇企业，符合股票上市条件的，要加快上市和扩大上市规模。总之，国家支持农户和企业围绕市场需求发展优质、高效农业，促进结构调整顺利进行。此外，研究和处理好农村民间借贷问题，切实将各类资金引导到农业结构调整中来。
3.通过产业政策和信息引导农业结构调整。农业的市场化、一体化，迫切需要为生产者、经营者提供及时和准确的农产品供求信息。建立健全农业信息体系，是引导农业结构调整的重要方面。有关部门要高度重视，抓紧规划设计，切实加大农业信息体系建设的投入力度。广泛利用报纸、电视和广播等信息传播媒体，发布有关农业信息，引导农民调整农业结构。同时，各级政府要在准确把握市场供求趋势的前提下，定期制定和发布产业政策，明确一定时期内农业各行业鼓励发展什么、限制发展什么、禁止发展什么，以及区域布局发展的政策措施，加强宏观调控，引导各地各行业进行结构调整，避免盲目发展或形成低水平的重复建设。让农民按照市场需求调整农业结构，增强结构调整的主动性和预见性。总之，在市场经济条件下推进农业结构调整，政府必须转变职能，由过去重生产转变为重市场、重产量转变为重质量、重效益。更多地用经济、法律等手段指导农业结构调整工作。要做好示范性工作，抓好农业基础设施建设和农业科研与推广等农户无力办到，需要政府出面组织和财政支持的工作。充分发挥政府对资源与环境的管理职能和市场管理职能，创造可持续发展的条件和公平竞争的环境。加强收入再分配职能，调控农业内部各行业之间、农业与二、三产业之间的利益分配格局，通过结构调整，促进农业与国民经济协调发展。各级政府要适应新的形势，转变职能，努力为农业结构调整创造比较宽松的环境。
4.结构调整要与产业化和小城镇建设结合起来。通过产业化经营，带动农业结构调整，在实践中有很多好的典型。由龙头企业按照市场需求实行农业产销一体化经营，进行农产品加工，并根据加工要求组织农产品原料生产，把市场信息及时传送给农户，促进农民调整生产结构，这样既解决了供需结构不对称的矛盾，又使农产品转化增值，提高资源利用效率。因此，要积极扶持发展农业产业化龙头企业，鼓励其带动千家万户按照市场需求调整结构，发展生产。同时，调整农业结构，推进农村二、三产业的发展，将有一部分农民从农业生产中转移出来，从事非农产业的生产，这就为农村小城镇带来了难得发展机遇。而且，结构调整也需要小城镇的发展。发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于更大规模地转移农业富余劳动力，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。
5.进一步改善和完善现行农业政策。首先，实行农产品优质优价政策。价格杠杆是引导结构调整最有效手段，政府要创造能够实现农产品优质优价的环境。一是要尽快制定出既符合国情又能与国际接轨的农产品质量标准，为实现农产品优质优价打好基础。二是要继续完善粮食等主要农产品由市场形成价格的机制，拉开品种、质量差价，实行合理的等级、地区、季节差价，促使农民按照市场需要加快农业结构调整。三是粮食收购部门要完善相应的质量检测手段，加强收、储、运、加、销的基础设施建设，逐步改变混收混储混销的做法，实现粮食等主要农产品的收、储、运、销各环节的分级分类管理，为实行优质优价政策提供保证。
其次，给予税收优惠。税收是调节农产品生产和供给，促进农业结构调整的重要手段，尤其是对农业和农产品加工、贮藏、运输、保鲜给予不同程度的税收优惠，会促进农业资源的合理配置和农业向深度发展。实际上，税收问题是先“取”还是先“予”的问题。采取先“予”的做法，实行减税或轻税政策，结构调整就有主动权，群众也能接受，先培植税源，最终也达到了增加国家税收的目的。反之，采取先“取”的做法，结构调整刚刚有一些动作，刚开始搞第二、三产业，就要征税、收费，结果搞得农民没有结构调整的主动性。此外，国家应制定相应的税收优惠政策，加快农业结构调整和优化。比如，通过降低农产品加工企业的增值税税率，或提高农产品加工企业的农产品进项抵扣率，来扶持农产品加工。再比如，对加工企业进口农产品加工设备和引进先进技术，在关税和增值税上给予优惠。要尽快研究调减农业特产税的办法，支持结构调整。
第三，稳定和完善土地政策。土地是农民的命根子，也是结构调整的基础。稳定的土地承包关系，灵活有效的土地使用、流转机制，是搞好农业结构调整的前提。在稳定土地承包关系的基础上，要建立土地使用权的流转机制，搞活土地经营权，允许农民承包的土地转包、倒包、转让、入股、租赁、联营，引导土地适度规模经营，促进土地使用权按照市场需求优化配置，提高土地使用效益，把农业结构调整与农业经营体制创新结合起来，进一步提高农业生产力。
第四，调整干部考核指标。目前，我国农产品的供求形势已经发生了根本性变化，供求平衡，丰年有余已成基本事实，很多农产品还出现了过剩现象。因此，要调整干部考核指标，使之有利于农业结构调整。