农村社区股份制改革对解决失地农民保障的调查与思考，本文主要内容关键词为：失地农民论文,农村论文,股份制改革论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着工业化和城市化进程的加快，我区土地以每年5000亩左右的速度被征用，失地农民越来越多，由于失地农民出路问题没有得到很好解决，而引发了土地征用难、群体上访频繁等一系列社会矛盾，成了工业化、城市化推进过程中的难点和热点问题。最近，我们组织力量，对此进行了专题调研。
一、我区当前农民主要情况和失地后农民面临的主要困难
（一）我区农民经济收入现状
1.基本情况。我区有110个行政村，农业人口137886人，农村劳动资源61613人，其中超过劳动年龄参加劳动的人有4454人；丧失劳动能力的农村人口有566人。具有劳动能力的农民近几年就业情况分析：在本地乡镇就业的53783人，在本区外就业的6314人，从事第一产业的（农业、畜牧业等）19207人，从事二、三产业的共有40890人。经济收入状况分析：2001年我区农民人均纯收入4606元（农经口径），其中来自一产的收入人均1404元，来自第二、三产业收入人均2293元，外出劳务收入444元，其它收入465元。
2.近年农民就业情况主要特点。一是工作稳定性变差，大多数属季节性、临时性就业。二是农民收入提高不快。三是本地乡镇企业吸纳本地农民就业呈逐年下降趋势。分析原因，主要在于我区的农村劳动力的结构既不符合市场需要，又受到外来劳动力的强力冲击，加之企业的科技含量提高，对劳动力需求下降。四是农民回家种田人增多。定购粮任务取消后，农民产业结构调整的自由度增大，因此，部分农民回流，重新种上自家承包地，对土地依赖程度增加。
（二）失地农民面临的主要困难
1.失去了最稳定、最基本的生活来源。我区目前有12.7777万亩土地，土地征用前，农民种田虽然收益不很好（每亩种水稻纯收入500元左右），但是这部分收入稳定，为农民提供最低生活保障。土地征用后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种养业为主的农民冲击更大，他们年龄大，又没有进厂的经验和技能，失业率为最高，成为失地农民中的弱势人群。
2.再就业困难重重。目前，我区农村有一技之长的农村劳动力大多数早已找到工作，不能就业的基本是一些老弱病残，土地征用前他们不能找到工作，失地后亦然。而且目前各级政府没有出台能有效促进失地农民就业的优惠政策，所以农民对征用土地不是很欢迎。过去村里有厂，一些企业考虑到本地工成本支出较低，愿意在当地找工人，农民就业相对容易的多，尽管工资低一些，但因为离家近，吃住可以在家里，还可以搞一些家庭副业，农民也喜欢在本村企业就业。土地征用后使本村企业搬迁，农民的就业就变得更加困难。
3.生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继。农民失去土地这个最基本的生产资料后，无论自己愿不愿意“农转非”，他的一切生活都已经城市化了，以往自己种自己吃，而现在一切生活用品都要到市场去买，因而增加了生活成本。虽然征地后农民得到赔偿，但是由于目前土地征用赔偿偏低，仍不能解决进城后的生活来源问题。另一方面，由于农民缺乏创业能力，到手的赔偿款不能变成“活钱”，农民也只有坐吃山空，进城后生活就变得很艰难。
（三）失地农民引发的主要问题
1.失地农民不愿“农转非”，引发一了些社会问题。目前，城乡差距正在逐步减小，城市居民已经不再享有计划经济时候的优越性，因此，“农转非”政策已经对农民毫无吸引力。同时，我区的大多数近郊村都有相当数量的集体资产（尤其是土地增值和集体积累），这部分资产的权属不是很明晰，农民怕“农转非”后失去这部分利益，因此，大多数农民不愿意“农转非”。如洪塘镇旧宅徐村46个“农转非”名额，没有一个农民要求“农转非”的；庄桥镇袁陈村301个“农转非”名额，只落实了90个，其中15岁以下的学生占了70%左右。这些没有“农转非”的失土农民既不是普通农民，也不同于一般市民，更不同于失业工人，成为新的边缘群体，他们的存在加重了村里的经济负担，又不便于纳入城市社区管理，增加了社会的不稳定因素。
2.土地赔偿偏低，失地农民抱怨。据调查，土地征用时给村里每亩价格为1-2.6万之间，分四项内容：劳动力安置费，一般6000-9000元，土地补偿款1-1.5万，清苗赔偿费500元左右，地上附属物赔偿1000元内，能到农民手中的劳动安置费和清苗补偿费也就在7000-9000元左右，按目前城市生活标准计算，这仅够农民3-4年的生活费。相反，目前城市规划区内土地拍卖后收益在几十万到几百万一亩不等，工业用地出让价虽然不高，但并没有解决农民就业问题，政府虽增加了财源，但农民得到的利益却不多。因此，农民在就业和经济补偿都没有得到解决的情况下，对征地产生很大的抵触情绪，就象一位农民说的“建房子，办工厂对我们没好处，土地征用后阿拉以后吃什么去。”
3.缺乏村级集体经济发展空间，失地农民少了一个依靠。前些年，我们大力发展农村工业，以至于“村村办厂，户户冒烟”，既污染了环境，浪费了有限的土地资源，也难以实现农村资源的共享。从我区村级集体经济的构成来看，洪塘、庄桥、甬江三镇大多数村集体经济的主要来源于标准厂房出租收入。土地征用后不但不能发展新企业和造新厂房，而且一些老的标准厂房和村办企业要被拆迁，如果再造标准厂房，土地成本和基建厂房成本将大幅度提高，老的被拆掉新的又不能造，这无疑掐断了村里的主要经济来源，湾头几个村就是典型的例子，自1993年被市规划控制后，村集体经济从此就处于停滞状态。
二、实施农村社区股份改革，解决失地农民保障的探索。
近年来，各地纷纷探索解决失地农民保障问题的有效办法，目前看来比较有效的有：一是失地农民进社保。这是十分重要的，但是即使失地农民全部进入社保，失地农民享受社保之前也没有稳定的经济来源。二是实施农村社区股份制改革，走集体保障之路。近几年，我市在江东、海曙等区先后实施了农村股份制改革，比较成功地解决了失地农民的保障问题。但是这些村的股份制改革成功都有一定的前置条件，不具有普遍意义。为此，今年三月，我们选择了庄桥镇颜家村进行土地股份制改革试点，尝试在社区股份制改革条件下，寻求依托集体保障来解决失地农民保障的道路。
主要做法是：在不改变家庭承包经营制度的前提下，以第二轮承包为基础，按照“自愿”原则，将土地折股量化，包底分红。方案的大致内容为，以每个社员及社员子女的二轮土地承包面积（该村二轮承包时是按人均落实承包面积，人均1.2亩）为单位量化为1股，入股后土地承包权作为股权，土地由村经济合作社统一管理与流转；已享受土地征用中安置补助费的社员及其子女要入股的，须退还已享受的安置补助费；入股社员的子女出生及婚嫁迁入具有社员资格的，享受股东同等权益；每年每股实行包底分红500元，并与安置补助费标准相挂钩，随着今后安置补助费标准的提高，包底分红也按现有每股1万元的安置费标准同比例提高；分红时间定于每年的12月31日；入股社员因年老等原因去世的，其原承包地已被征用的，按当时征地费的标准发给安置补助费，未被征用的，一次性补偿5000元；入股社员要退股的，须在一月前通知村经济合作社，如其承包地已被征用，一次性按标准发给安置补助费；以户为单位发放土地股份证书，记录人口变动及每年分红情况。
此方案实施后大受农民欢迎，为我们提供了很好的借鉴。它首先实现了在农村社区股份制改革不成熟情况下的农村分配制度改革的道路。从我市实施农村股份制改革的情况来看，实施彻底的农村股份制改革，需要前置条件，我区具备条件的村也就只有四、五个，类似颜家村的收入在70万以上，土地将被征用的村就却有20多个。因此，颜家村的成功有着相当普遍的意义，为我们在目前条件下实现集体分配改革提供了借鉴。同时，也为我们解决失地农民保障问题指出了思路。颜家村以土地为股份，制定分红依据，并提供固定的回报方法从某种程度上说为农民提供了长期的保障，按目前每亩500元的标准，每个家庭收入在2000元左右，当地农民用这笔钱可以解决3-4个月的生活问题，并且收入分红可因物价上涨而提高，防止了货币资金贬值带来的风险。因而，颜家村的做法无疑给我们指出了一条依托集体保障解决失地农民保障的现实可行的途径。
但是，由于其试点改革的先天不足，也存在很多缺陷。
第一，颜家村的土地股份制并不是真正意义的农村社区股份制。它的集体资产没有折合成股，量化到人，也没有股东会监事会等管理机构，仍旧沿袭行政村的管理方式，因而，集体资产并没有得到明晰，集体资产实现保值增值的机制并没有形成。
第二，颜家村的经营性资产并不稳固。该村目前最为可靠的收入来源宝庆寺庙宇占地和标准厂房出租的租金。前一块应该是较为稳固的来源，但是，因为颜家村位于城市规划区内，现有的标准厂房基本都是临时建筑，城市化推进被迁的可能性很大，如标准厂房被拆除，将会使村可用资金减少50万以上，倘若如此，土地股份制赖以存在的经济基础将不复存在。
第三，颜家村的土地股份制并没有解决农民的全年保障问题。今年颜家村预计收入70万左右，能用于年底分红也就在20万左右，人均在500元左右，按目前的生活水平，农民用这笔资金，尚不能解决全年的最低生活保障。
三、进一步完善农村社区股份制，解决现失地农民保障的对策建议
（一）完善农村社区股份制面临的共性问题
第一，解决农村社区股份合作社经济发展的空间问题。实施农村社区股份合作制改革后，必须为集体资产包括土地征用后的赔偿资金找到一条保值升值的渠道，并保证村里拥有一定的固定回报。
第二，建立健全农村社区股份制合作社的财务监督机制。要使失地农民将安置费以及集体资产放心交给村股份合作社经营，必须要求村民与村里之间建立起相互信赖的关系，这种良好关系的建立需要一支办事公正的村干部队伍，更需要一套强有力财务管理的监督机制。
（二）进一步完善农村社区股份制的对策与建议
1.因地制宜、分步实施，逐步实行彻底的农村社区股份制改革
根据我区的实际情况，农村社区股份制改革可分三步走：
第一步，全面实行村帐镇代理，为深化农村社区股份制改革打好基础。社区改革好之前管好村帐是农村社区股份制改革成功的关键。今年要在庄桥镇、洪塘镇已实行会计代理制的基础上。要逐步完善各项制度，主要包括：内部财务会计管理体系；财务收支预决算制度；开支审批制度；货币资金管理制度；财产物资管理制度；合同管理制度；民主理财、财力公开监督制度；财务（会计）档案管理制度。继续加强对工作人员业务培训，不断提高政策和业务水平。
第二步，实施土地股份制改革，为实施农村社区改革打下良好基础。
在实施彻底股份制改革的条件尚不成熟时，可以先实施类似于颜家村的土地股份制，先完成利益分配机制的改革。目前，我区三分之一左右的村已具备了土地股份制改革的条件。
第三步，实施彻底的农村社区股份制改革。
在条件成熟的情况下，可实施彻底的农村社区股份制改革，即清产核资，界定产权，量化资产，确权到人，而且股权可以继承、转让，建立健全股份合作社的管理机制，完全按现代股份制企业的管理机制运行。
2.留足村级经济发展用地，增强社区股份制合作社的经济实力。关键措施是：
(1)在区、镇工业园区内规划一块村级工业园区，作为集体经济发展的平台。
(2)按总征地数的5%的比例以优惠价（3万元／亩）的地价出让土地给被征地村。并要求该村集中于村级工业园区新建标准厂房。
(3)征用土地的不足部分，从区镇二级土地收益中补足，园区的基础设施配套由各级政府统一实施。
（三）实施社区股份制改革的意义
1.有利于增加农村社区股份合作社的经济来源，为失地农民提供可靠保障。按每村征用土地的5%计，一个有1000亩土地的村分得到50亩土地优惠，可造4-5万平方米的标准厂房，造价按600元平方米计算共需2500万－3000万，而按1000亩地赔偿（现有价格）1000×2.6万＝2600万，厂房租金按现有的每平方米8-10元计算，收入约400万，村集体留100万，余下300万可用于股份分红。如果按每村800人计算，每人每年得到3750元，足以解决当地村民的最低生活来源问题。
2.解决了“村村办厂、户户冒烟”的现象。目前村村办厂、户户冒烟的问题一直解决不了，因为村里办厂，成本低，农民能就业，村里有收入，各村想方设法来找土地办厂。如果我们能出这样的政策，解决了村级经济发展空间问题，村干部、农民一定欢迎。
3.有利于解决农民就业。农民就业，往往依靠是村干部介绍（说情），现在自己村里有了工厂，村干部找老板介绍农民就业，农民就业率会上升。
4.有利于我区经济总量的扩大。有标准厂房去招商，成功率较高，特别是那些资金不足的内资企业。另外征地的资金全部投到固定资产投入，能迅速加快我区工业经济的总量的质量。
5.减轻了区财经的压力。在村集体经济薄弱的情况下，失地农民最低生活保障只能由政府来解决，如果村集体经济发展了，村里的支付能力增强了，无疑可使政府可在这方面节约一大笔支出。
6.有利于工业化、城市化的推进。农民愿意征地，有助各级政府工作顺、干劲足，一定能加快我区经济发展。另一方面如果实施彻底股份制后，股份可转让，可继承，失地农民也愿意“农转非”，从而加快我区农村劳动力的彻底转移。
总之，我们认为，解决失地农民保障问题必须以与时俱进的思路，在当前情况下，实施农村社区股份制改革是一条现实可行而有效的途径，我们有必要牺牲政策一部分的利益，为民着想，办实事，真正把“三个代表”落实到实处。