对产业政策的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,产业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国正围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济体制改革。在这种新形势下如何更好地发挥产业政策对资源配置和经济发展的作用，是一个有待深入研究和解决的问题。
一 对产业政策含义与本质的再认识
产业政策是国家为了实现某种社会经济目标、促进各个产业部门的均衡发展而采取的各种政策措施和手段，也是政府为进行宏观经济调控、修正市场机制作用、优化产业结构、提高产业素质所规定的行为准则。产业政策作为国民经济各产业部门的行为准则，它不是某一种具体的政策工具，而是以促进国民经济发展为目标的政策体系。
产业政策往往是根据一国经济发展的具体情况制定，并随着社会经济的变化不断发展和完善的，一般没有特定的模式。根据各国的具体作法，产业政策主要包括以下几方面的内容：
1、产业结构政策，是政府为促进本国产业结构的调整、优化、升级所制定的政策。这类政策一般包含两方面的内容：一是对新兴产业或战略性产业的保护和扶持，二是对结构转换中衰退产业的调整。
2、产业组织政策，是政府在鼓励有效竞争、反对垄断、保护适度集中的过程中，为发展规模经济、完善市场秩序、防止和纠正市场弱点而制定的法规和政策。
3、产业技术政策，是为了支持新技术的研究开发，鼓励引进吸收符合本国国情的外国先进技术，促进技术创新而制定的政策。
4、产业贸易政策，是为了扩大对外贸易、调整贸易结构、发挥本国比较优势、提高出口效益，以增强国际竞争能力，保持国际收支平衡而制定的政策。
5、产业保护政策，是国家利用关税或其他壁垒方式为被保护产业排除竞争威胁的政策。
对于一个国家来说之所以要利用产业政策进行宏观调控，是因为在市场经济条件下，市场机制虽然对资源配置起基础和主导作用，但市场机制本身的局限性，如生产的盲目性，由此引发的周期性的经济波动，垄断的形成以及社会利益与个人利益的矛盾等等，会导致资源效益降低，影响经济效率和社会整体利益的实现。为了避免市场机制的负面效应，需要国家对宏观经济进行干预和调节，这是形成产业政策的根据之一。
不发达国家积极利用产业政策的另一个重要原因是“后发优势”理论，即工业化起步较晚的国家，有可能通过国家产业政策的保护与培育，发展起新的优势产业；后起国家只有以这种优势产业参与国际分工，才能打破旧有的国际分工格局，以先进的生产结构占据有利的国际分工地位。
从产业政策的内容、形成产业政策的根据和原因来看，产业政策在市场经济中有三种作用：一是对市场机制配置资源起补充作用，改善资源在部门之间的分配；二是防止并纠正市场机制的消极因素，协调社会利益关系；三是对产业结构升级转换起促进作用，加快产业结构的现代化过程。
不同国家，或同一国家经济发展的不同阶段，实施的产业政策可以有很大差异。依据产业政策对市场机制的不同作用，产业政策大致分为两种类型：
（1）补充型产业政策。这类产业政策建立在“市场失败”的理论基础上，其政策功能是对市场机制的缺陷起弥补作用。这类政策也被称为功能性产业政策，在整个经济政策体系中不占主要地位。很多欧美国家通常采用这种类型的产业政策。
（2）赶超型产业政策。它的理论依据主要是“后发性利益”理论和“雁行产业部门发展”理论。其政策功能是主动扶持战略产业和新兴产业，缩短产业结构的演进过程，实现经济赶超目标。这类产业政策具有很强的差别性特征，一些后进的市场经济国家在经济发展过程中十分重视这种政策的运用。
二 产业政策在经济政策体系中的地位和作用
在市场经济条件下，政府调节经济活动的各种政策可分为长期宏观政策和短期宏观政策。产业政策作为一种长期宏观经济政策，与短期宏观经济政策在运用政策的工具、手段方面有相似之处（如它们都以财政、信贷、税收、汇率等作为基本政策工具），但在政策目标、主要内容、调节领域和政策时效等方面又有很大差异。
首先，从政策的基本目标看，产业政策着眼于经济发展，它是国民经济总体发展战略目标的一部分；而短期宏观政策则把经济稳定作为主要目标，把稳定货币、控制通货膨胀、追求充分就业放在首位。
其次，从层次上看，产业政策侧重于调整经济结构，通过对产业结构、企业组织结构、技术结构、外贸结构的调整，通过对稀缺资源分配的指导和干预，求得结构的优化与升级；而短期宏观政策主要关心经济总量，通过货币政策和财政政策调节国民经济的总供给和总需求，使之保持基本平衡，减少经济波动。
第三，从时效上看，产业政策是一种中长期政策，能在较长的时间对经济发展过程提供政策指导；而短期宏观政策的时效性则较短，需要经常根据经济发展中的新情况、新问题作出相应的政策调整。
第四，从作用上看，产业政策在国民经济中是一种供给型管理政策，它通过选择先导产业，培育支柱产业，带动其他产业的协调发展，力求以最少的资源投入得到最大的产出，从而提高资源配置的效率；而短期宏观政策是一种需求型管理政策，它能过调整政府支出和税率的高低，控制货币和信贷总量，调节社会总需求，使之与总供给保持平衡。
由此我们看到，产业政策与短期宏观政策是政府干预经济活动的两个相辅相成的侧面，二者相互联系，互相补充，但又有所侧重。尤其是产业政策在引导国民经济各部门发展方向方面，发挥着其他政策不可替代的作用。
三 我国现行的产业政策及应注意的几点问题
在传统的计划经济体制下，我国实施的是由国民经济计划引导社会经济发展方向的方法，突出强调重工业的优先增长，并以此为基础安排其他部门的增长。由于当时计划是资源配置的唯一方式，产业政策自然成为计划的一部分，产业政策也主要通过指令性计划实施。
改革开放以来，随着经济体制的转轨，传统的计划手段已不能适应我国经济发展的需要。八十年代以后，我国学者引入了市场经济中产业政策的概念并结合国外经验，对我国的产业政策作了大量的研究工作。1989年我国政府颁布了《国务院关于当前产业政策要点的决定》，从此，产业政策以独立的形式正式成为经济调控的一个重要手段。1994年3月，国务院又审议通过了《90年代国家产业政策纲要》，作为我国今后一个时期制定各项产业政策的指导和依据。
从几年来我国产业政策的制定与实施来看，它在调整经济结构，促进进出口贸易的发展等方面发挥了积极作用，并为更好地运用产业政策调控经济积累了经验。但是，产业政策在我国尚属新事物，再加上我国经济体制尚处于转轨时期，以及信息、经验的缺乏，实际效果与政策目标往往有较大的差距。为增强产业政策的可操作性，正确认识与处理一些基本经济关系，特建议如下：
（一）把农业的基础地位落在实处。
在94年国家颁布的产业政策纲要中，把大力发展农业和农村经济，增加农民收入摆在了首位，并提出了树立大农业观念，把农村的综合生产能力和经济效益提高到一个新水平的战略目标。可以说农业在国民经济中的基础地位已经为人们所重视，但要把这种基础地位变为现实并非易事。
从历史上看，我国实行的是向重工倾斜的赶超战略。由于发展战略和政策长期过渡向工业倾斜，近万亿元资金从农业部门流入工业部门，严重影响了农业自身的发展。很多地区农业基础设施老化，农业后劲不足；另外，在市场经济体制建立过程中，随着近年来经济的高速增长和非农产业的迅猛发展，在比较利益的驱使下，生产要素大量向见效快的项目转移；再从国家对农业的投入来看，虽然绝对数量每年都有几十亿元的增加，但扣除物价上涨因素，实际为负增长。再加上近几年农民收入增长缓慢，自身增加投入的能力有限，一些地区出现的粮食减产现象，耕地萎缩现象，以及由于农付产品供应紧张引发的粮价肉价上涨，已经给我们的农业敲响了警钟。
怎样才能把农业的基础地位落在实处？笔者认为应从以下几方面入手：
1、改变过度向工业倾斜的发展战略，增强农业自我发展能力。很多学者认为，在工业化发展初期，农业承担着为工业提供主要资金来源的义务。随着工业化的完成，工业部门将一部分资金返还农业，扶持农业部门的发展也是一种趋势。从我国的具体情况看，80年代末期，我国已建立起了独立完整、门类齐全的现代工业体系，积累了上万亿元的固定资产，形成了雄厚的科技队伍，这标志着我国已完成了工业化初始进程，农业为工业化积累资金的历史使命已基本完成。但在工业化中期，工业部门自身的发展仍要有大量资金投入，工业的实力尚未具备支持农业的能力，这一时期的工农业应处于自养阶段。因此，国家产业政策应体现经济发展阶段的变化，增强农业自身发展的能力。
鉴于以往农业为工业积累资金的主要渠道是“剪刀差”，目前政府应在改善和平衡工农业贸易条件方面加大工作力度。在改革过程中首先不要使剪刀差进一步扩大，进而通过改革使工业品特别是农用生产资料的价格符合市场规则的要求，通过工业结构调整增加农用生产资料的供给，创造一个农业投入品供给市场充分竞争的环境。但是，剪刀差的消除不是一朝一夕可以做到的，在目前尚存在剪刀差的情况下，政府可运用财政手段将以“剪刀差”形式抽取的农业剩余返还农业。按历史资料计算，在过去的40年中，平均每年约有250亿元的农业净剩余流入工业部门。如果运用政策调节手段将这笔资金全部用于农业基础设施建设和发展，农业的现状将有大的改观。
2、以法律形式保证农业投入。农业是一个弱质产业，比较效益低，在市场经济体制建立过程中应得到政府更多的资金支持，国家在农业投入中应占主导地位。可是从近年的财政收支来看，出现了中央财力减弱，地方财力上升的局面，但不少地方政府由于多方面的原因，对农业的投入却在不断下降。在这种情况下，国家要为农业投入提供法律保障。其一，要在有关法律中明确规定中央财政与地方财政支农资金的比例及增长幅度，尤其是增长幅度必须大于物价上涨幅度，以保证农业投入的净增加；其二，增设由中央直接控制的新税种，使城市消费农产品的单位和个人都承担一部分支农资金，增加中央财政支农的实力；其三，以法律形式规定农业基本建设投资在全社会投入中的比重，并使其逐年上升。
3、多渠道多层次筹集农业发展资金。中央政府、地方政府、农村集体经济组织（主要是乡镇企业）和农民是农业投入的主体。此外还应通过吸收外资，争取国际组织的农业援助和优惠贷款拓宽资金来源渠道，通过农工商一体化联合吸引城市资金下乡。
4、加强农业投入资金的管理，把投入的重点放在农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业抗御自然灾害能力和综合生产能力上，放在农业科技的推广和使用上。为此，要认真选择投入项目，借鉴世界银行组织对项目资金的管理方法，充分提高资金使用效率。
总之，确保农业在国民经济中的基础地位绝不能停留在口号上，必须要一项一项地去具体落实。
（二）基础设施与基础工业应超前发展。
在一国经济发展过程中，交通运输、通讯、能源、重工业和基础化学工业往往成为经济发展的“瓶颈”，制约着国民经济其他部门的发展。要冲破这种“瓶颈”的束缚，在产业政策中不仅要突出基础设施和基础工业的地位，还要使其超前发展。
基础设施和基础工业之所以要超前发展，是由经济发展的有序性决定的。基础设施和基础工业的优先发展为国民经济其他部门的快速发展创造着必备的基本条件。从战后日本政府实行产业政策的实例来看，在战后初期，日本首先通过倾斜政策恢复电力、运输、钢铁、煤炭、化肥等基础产业；50年代中期开始对机械、汽车、电子等工业进行系统地扶植；60年代中期后采取了加快发展技术密集型和知识密集性产业的政策，使其建立了强大的工业基础和生产体系。日本产业政策的成功在于它遵循了有序发展的规律。
从我国几十年工业发展的状况看，虽然始终实行的是向重工业倾斜的政策，但在重工业中偏重于机械加工工业，而能源、运输通讯业却没有得到应有的重视。1953—1978年，国家对能源和运输邮电业的投资分别占基建投资总额的17.2%、15.3%。1981年国家调整投资方向，基建投资的重点又首先放在了与人民生活相关的轻纺工业。从1979—1984年，国家对能源工业的投资比重虽由过去的17.2%提高到20.9%，但运输邮电业的投资却由15.3%降到12%。1985—1989年，对能源的投资降到了15.07%，对运输邮电业的投资降到7.74%。这样，当我国进入大规模经济建设时期后，“瓶颈”的束缚显得十分突出，再加上1985年后我国经济又出现过几次大的波动，每当经济过热进行调整时，由于整个经济的收缩与降温，在令一些非生产性项目下马的同时，也使一些基础设施和基础工业的建设项目受到影响。
我国政府对基础设施和基础工业在经济发展中的重要地位已有充分的认识。为满足经济建设的需要，在90年代产业政策中已提出了切实加强基础设施和基础工业的一系列对策。笔者认为，除了纲要中已提出的相应政策外，（1）中央政府和地方政府在每年的基本建设投资中还要进一步提高基础设施的投资比重，以保证其超前发展。从进入90年代后的情况看，1990—1992年，我国用于能源和运输邮电业的投资只有17.07%、8.52%，与前期相比提高的幅度不大，1993年后这种状况有所改观，特别是运输邮电业的投资有了大幅度提高，达到19.52%，这种好的势头应保持下去，至少在7—10年中，用于基础设施和基础工业的投资应占投资总额的50—60%。（2）在加大投入的过程中进一步加强对资金使用的管理。基础设施投资本身具有投资数额大，建设周期长，收效慢等特点。为了使有限的资金发挥更大的作用，建设项目的选择必须要经过科学论证，全国要有统一规划，各地要因地制宜。对全国性的大型建设项目，要尽量采用先进的科技成果，先进的施工手段和科学的管理，以缩短建设工期，尽快进入收益期；对地方性的建设项目，特别是交通运输方面的项目，要充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，将尽可能多的劳动力资源转化为物质资本。在建设过程中，还要避免重复建设造成的浪费，加强对建设资金的管理和监督，千方百计提高建设资金的经济效益。
（三）加强主导产业的自我发展能力。
主导产业一般指在国民经济中所占比重较大、增长速度较快、附加值较高，对其他产业部门有明显带动作用的产业部门。我国现行产业政策把机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业列为我国现阶段经济发展的主导产业，通过这些部门的发展与振兴，使其成为我国国民经济发展的支柱。
从我国目前的经济状况看，我们面临着基础设施严重滞后，产业结构不合理，产品积压、资金短缺、经济效益差等很多问题，特别是在一段时间内我国的建设资金将有很大一部分投向基础设施和严重落后的农业部门，这样，我们用于发展国民经济支柱产业的资金必将是有限的。因此，加强主导产业的自我发展能力是摆在我国产业政策面前的一个现实问题。
为加强主导产业的自我发展能力，我国必须要加快经济体制改革的步伐，将主导产业推向市场，增强它们的竞争能力。就主导产业的形成来看，它们在一国产业结构中往往具有市场广阔，收入弹性高的特点。这样的产业部门不是人为选择出来的，而是在经济增长过程中自动形成的，良好的市场和盈利前景使其可以带动其他产业部门的发展。虽然在主导产业的发展过程中也需要政府的一定扶持，但这种扶持绝不是仅仅加大对这些部门的投入。
对日本经济发展的分析表明，日本政府大部分的财政投资、贷款和融资用在了农业、社会基础设施以及对低生产率部门的现代化改造方面，对主导产业的直接投资、贷款比较少，可是主导产业的发展却很快。究其原因主要是日本产业政策体系配套，在市场经济体制下，通过明确的产业发展目标引导企业的发展方向，从一开始就把主导产业推向市场，使主导产业具有较强的竞争能力，在竞争中求发展，在发展中对整个经济增长与产业结构变化发挥带头作用。
从历史上看，我国对机械、电子、石油、化工等重工业部门给予了很多的政策与资金方面的支持，使这些行业在竞争不充分、技术装备和管理水平落后的状态下仍保持了较高的利润率。但是这些部门在我国改革开放、建立市场经济体制的过程中却显示出极大的不适应，它们实际上是温室中的花朵，离开了政府特殊的优惠政策和巨额资金支持便不能生存，这样的产业部门绝不是真正意义上的主导产业。为改变这种状况，我们要加快改革的步伐，加快企业经营机制的转换，将企业变成独立的商品生产者。国家的产业政策也要充分体现市场经济的观念，将主导产业推向市场，使它们在竞争中求生存，求发展。此外，国家还要从经济制度、法律制度上创造必要的环境和条件，建立完善有序的市场体系，并采取适度的贸易保护措施，将主导产业引入一个自我发展的良性循环。