对我国保税区管理体制模式的探索，本文主要内容关键词为：保税区论文,管理体制论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二次大战后，全球对外自由贸易领域得到了长足的发展，作为自由贸易实施区域的自由港、自由贸易区、出口加工区、高新技术园区、保税区等各类对外贸易自由区，在世界各地纷纷涌现，成为世界各国参与国际竞争与分工，培育新经济增长点的有力措施。无论发达国家还是发展中国家，鉴于对外自由贸易区对一个国家或地区经济增长所起到的特殊作用，长期以来都在关心和研究如何进一步促进对外自由贸易区发展的问题，其中对外自由贸易区的管理体制和特殊政策问题一直是一个热门课题。
一、世界对外自由贸易区管理模式的类型
从全球第一个对外自由贸易区诞生至今，已经有了约450年的历史。据不完全统计，目前全球已有超过1200个对外自由贸易区，其中美国是世界上拥有对外自由贸易区最多的国家，东亚国家和地区是全球对外自由贸易区较为密集的地区。由于各国和地区历史和国情不同，世界上现存的对外自由贸易区的管理模式呈现出多样性的特点。但是，从对外自由贸易区管理体制的主体划分，大致可以划分为政府管理模式和公司管理模式两个种类。
1.政府管理模式
这种模式是指对外自由贸易区的管理机构是所在国家或地区政府的派出机构，依法对自由贸易区从事行政管理职能。在政府管理模式下，为了促进对外自由贸易区的开发建设，贸易区的管理机构往往注册一个或几个开发经营公司，公司以企业法人的身份从事自由贸易区的开发建设和经营管理。自由贸易区管理机构与开发经营公司可以实行政府和企业合一的体制，也可以实行相对分离的方式，管理机构与开发经营公司完全分离的对外自由贸易区几乎没有。
政府管理模式主要适用于以下情况的区域：(1)对外自由贸易区的基础设施建设任务由政府主要承担；(2)建立对外自由贸易区的国家和地区的法制建设成熟程度不高；(3)对外自由贸易区所在国和地区的政府参与经济发展和区域开发建设的程度较深；(4)关税水平较高和配额制度较严的非开放型国家和地区；(5)对外自由贸易区的功能和产业复杂，呈现综合性的特征。
在当今世界众多的对外自由贸易区中，发展中国家基本上采取了政府管理模式的管理体制，例如，东亚国家和地区的对外自由贸易区几乎全部采取了政府管理模式。
2.公司管理模式
在公司管理模式下，对外自由贸易区内不设立政府管理机构，而是在规范的法律约束下，由法律授权一家有政府背景的专业管理公司，专门从事对外自由贸易区开发建设和经营管理工作，同时也代行部分行政管理职能。专业管理公司往往是非赢利性质的国营和合营公司，也有部分是完全的私营公司，专业管理公司的主要职能是开发建设区内的基础设施建设、经营土地转让、提供投资服务。
公司管理模式主要适应以下情况的区域：(1)对外自由贸易区所在国和地区的法制建设成熟；(2)对外自由贸易区所在国和地区政府参与经济发展的程度不深，市场化程度高；(3)对外自由贸易区的范围较小、职能和产业相对单一；(4)贸易壁垒轻的开放型国家。
法制成熟的西方发达国家的对外自由贸易区一般采用了公司管理模式。例如，美国、西欧等国家的数百个对外自由贸易区均使用了公司化管理方式。
二、我国保税区管理体制的现状
我国的保税区诞生于90年代，目前已经拥有15个保税区，主要分布在沿海地区。因为我国的保税区是改革开放进程中的新生事物，其管理体制在具体运作方面既呈现出共性，也具有探索性的多样性。
从共性上看，全国的各个保税区均设立了管理委员会（或管理局），区域实施封闭型管理，海关实施监管。保税区执行国家和当地政府的有关法律、法规和政策，海关、商检、动植物检疫、卫检、边防检察、公安、工商、税务、土地管理等部门，在保税区设立办事机构，统一办理相关的业务。
从特性上看，主要体现在以下两个方面：一是保税区管理委员会与保税区所在地政府职能部门的职权分配关系和程度；二是保税区管理委员会与保税区开发建设公司的隶属关系。
根据我国保税区的特性划分，管理体制可以分为以下几种：
1.管理权限到位、政企合一的管理体制：保税区管理委员会或管理局与保税区所在地政府职能部门的职权划分清晰，基本实施封闭型的属地化管理，管理委员会承担了政府职能部门的主要职能。管委会与开发公司实施两块牌子、一套人马。
2.管理权限分散、政企合一的管理体制：保税区管理委员会或管理局与保税区所在地政府职能部门的职权划分不清，实施多头管理，管委会与开发公司实施两块牌子、一套人马。这种体制是我国目前较多的保税区实施的体制。
3.管理权限分散、政企脱离的管理模式：保税区管理委员会或管理局基本没有职权，管理局又与开发公司隶属不同的关系，造成保税区开发进展缓慢，成效不显著。
三、我国保税区管理体制存在的突出问题
我国的保税区从其性质看，属于境内关外的对外经济自由区，成为中国经济与世界经济接轨的最前沿地区。因此，其管理方式、体制不可能与所在城市完全一致，体制需要创新。然而，就当前我国保税区管理体制的现状看，绝大多数保税区的管理体制存在一些突出的问题，集中表现在以下两个方面：
1.保税区管理部门职能不能落实，体制无法创新，运行效率不高
保税区因其在外向经济发展中的重要作用而备受各国重视。它的作用能否发挥出来，主要是看体制是否创新、管理是否高效。而体制创新和管理高效主要来自于保税区管理机构系统完整的职能配置，使其能够在规划、土地、基建、投资、外经贸、外事、财税、工商、劳动、环卫、环保、共用事业、治安等方面对保税区实行集中、统一、高效的管理，只有这样，其作用才能充分发挥出来。按照我国当初设立保税区的构想和后来的一系列文件规定，保税区具有上述管理职能，负责保税区的“规划、管理、服务和协调”和“开发建设和招商引资”工作。
但是，目前我国的部分保税区职能是不完整不系统的，已授予的管理职能在与有关部门协商过程中难以得到真正落实。其结果是应集中、统一行使才能产生高效的职能分散由保税区所在地政府各个部门和有关企业单位行使，因而不利于创造良好的投资环境，保税区管理部门却演变成了“二传手”，在管理和协调上缺乏权威，无法为企业提供各保税区通行的“一站式管理、一条龙服务”，造成驻区企业特别是外商意见较大，直接影响保税区的发展。
2.管委会与开发公司分离，以追求利润为目的的企业行为难以与政府目标一致
我国个别保税区采取了管委会与开发建设公司分离的体制，公司是自负盈亏性质的独立法人。作为企业，其经营目标是追求利润和实现经济效益，造成保税区开发建设的速度快慢取决于企业利润实现与否，而不是保税区功能的能否实现。企业招商引资不可能按政府核定的保税区功能全面开展，出于经济效益的考虑，其招商的重点是土地出让和仓库招租，而对于转口贸易、加工工业和保税生产资料市场，构筑区域物流中心等关系到保税区战略发展的功能却被忽视。对于不直接产生或短期不能取得效益的项目，如保税区功能的完善、经济社会的全面发展至关重要的社区综合管理、公用基础配套设施建设、生态和环境保护等，与营造良好投资环境相关的工作将陷入管理盲区，相关经费也无法落实，如果企业开发资金出现困难，问题就显得更为突出。
四、完善我国保税区管理体制的建议
随着我国加入WTO和APEC贸易与投资自由化进程的推进，保税区从单一的政策优势正在转向培育高效管理体制。从世界对外贸易自由区的实践来看，管理体制如果存在着机构设置多头平衡、分权管理互相制约等弊端，职能造成区域开发建设缓慢的结果。因此，各国都把完善和健全贸易自由区管理体制作为加强区域建设的一个重要内容。
1.充分认识管理体制对保税区发展的重要作用
从中国保税区的实践来看，保税区作为一个特殊经济区域，其管理体制必须实行一元化管理，力避多头管理，这样才能对国际市场的变化作出灵敏、准确的反应。因此，保税区的管理体制应具备以下功能和特点：权威的决策系统，高效的执行系统，有力的开发系统，完善的服务系统。必须充分认识到，建立一种科学合理的管理体制将对保税区的发展具有十分重要的意义。
2.对保税区实行封闭式属地化的法制管理
保税区管理机构是否能够得到充分的投权、是否简政、高效是自由区成功与否的重要条件。我国保税区都通过地方方法或政府规范性文件取得管理权限。大部分的保税区都有规划制订修改权、投资项目审批权、基本建设管理权、工商行政权、劳动人事管理权、各项制度管理细则制订权、国有资产管理权、房地产管理权、有外事审批权，一部分保税区还有一级财政管理权。然而，我国也有相当一部分保税区没有制定相关法规，管理权不到位。因此，需要政府制定一个保税区条例和实施细则，充分授权给保税区的管理机构，改善保税区的投资环境，使保税区真正实行管理一元化，服务一条龙，提高效率，建立权威。
3.管委会与开发公司实施合二为一的开发建设体制
我国是一个正在走向法制化建设的发展中国家，政府在经济管理中具有不可替代的作用。采用政企彻底分开的保税区开发模式，无法保证保税区的招商引资和整体开发工作的正常开展。对此，根据我国现有保税区开发建设的成功经验，需要将政企彻底分开的保税区开发模式改革为管委会与开发公司合二为一的开发建设体制上来，以提高保税区开发建设的效率。