农民工参选人大代表：问题、成因、对策，本文主要内容关键词为：成因论文,农民工论文,人大代表论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
调查及结论
当代中国社会结构变迁，人口流动性日益显著，人们从农村涌向城市，从欠发达地区流向发达地区务工，形成了一个新的不断发展壮大的社会阶层——农民工阶层。目前，农民工人数约为1.2亿人，在流动人口中占绝大多数①。农民工为经济社会发展作出了巨大贡献，但他们的社会地位乃至生存状况却不容乐观，被认为是“弱势群体”。近年来，农民工的权益保障已成为社会热点问题，目前对农民工社会经济权利，如工资、劳动保障、医疗保险、子女教育等问题的研究日益深入，而对农民工政治权利，特别是选举人大代表的权利的研究相对沉寂。宪法规定：“国家尊重和保障人权”。政治权利和经济社会权利构成了人权的基本内核②。我们认为，农民工政治权利的实现，同样有利于他们社会经济地位的改善。人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。恩格斯指出：“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”③。选举权和被选举权一向被认为是公民首要的和基本的政治权利。在我国，选举全国和地方各级人民代表大会代表的权利是公民选举权的核心内容，农民工选举人大代表权利的行使状况值得我们关注和研究④。
现代民主政治的基本实现形式是代表制。代表制又称为代议制，是指人民依法选举产生具有一定任期的代表，组成议事机构行使国家权力⑤。于是，选举就成为实现民主政治的基本手段。马克思指出：“选举是市民社会对政治国家的直接的，不是单纯想象的而是实际存在的关系。因此，显而易见，选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。”⑥人民代表大会制度是中国特色的代议制度，一向被认为是人民行使政治权力、维护根本利益的基础性制度。改革开放以来，我国的社会阶层迅速分化，新的社会阶层不断出现⑦，各阶层的利益诉求差异显著。不同的社会阶层、利益团体通过人民代表大会制度，在法制轨道上参与国家政治生活，在政治博弈中实现自身的利益诉求，不仅有利于推动民主政治的发展，而且有利于缓和社会矛盾，维护政治稳定，增进社会和谐⑧。我们认为，随着人民代表大会制度的不断发展完善，在国家政治生活中的作用日益突出，农民工阶层完全能够通过选举人大代表，积极参加国家政治生活，争取自身的社会经济权利⑨。从2006年下半年开始，县级、乡级人民代表大会换届选举在全国各地陆续展开。我们借此契机，调查了农民工参加人大代表选举的状况，发现了当前农民工行使选举权存在的问题，分析了问题的成因，并在实证研究的基础上提出了解决问题的对策和建议。
我们于2007年1～2月在河北省邢台市、河南省周口市、山东省济宁市、陕西省商洛市、浙江省台州市对外出(外来)务工人员进行了问卷调查，并有选择性地对他们进行了深度访谈。调查问卷共设计问题19道，内容包括：被调查对象的基本情况，参加选举的意愿、行为和心理，对人大代表和人大制度作用的认识，对人大制度改革的看法等。本次调查一共收回有效问卷345份，我们对调查结果进行逐一分析，得到以下初步结论⑩：
1.就参选意愿而言，农民工对人大代表选举的态度冷漠。只有41.2％的被调查者明确表示愿意参加人大代表选举，在愿意参加选举的被调查者中，14.8％的心态是随大流、听从安排，而不是出于政治自觉或者利益关切。48.1％的被调查者对参加选举抱无所谓的态度，并不重视选举权的行使。可以想象，被调查者不论是抱着随大流的“盲从”心态，还是抱着无所谓的“动摇”心态，都不可能真心实意地参与到选举中去，而只会以应付、调侃、随大流的心态来进行投票或者干脆让别人代填选票。
2.就参选程度而言，农民工参加人大代表选举的比例不高。只有47.8％的被调查者参加过人大代表选举，52.2％的被调查者从未参加过人大代表选举，25.8％的被调查者根本不知道有选举这回事。这和我国基层人大选举整体上的高参选率形成了强烈反差。尽管这种高参选率存在某些可疑之处(11)，但农民工不能充分有效地行使选举权却是不争的事实。而且由于很多农民工缺乏主动投票的参与意识，如果再缺乏某种动员和激励机制，那么参选率势必会进一步下降。
3.就投票方式而言，农民工参加人大代表选举的方式分散。在参加过选举的被调查者中，17.0％在家亲自投票，11.5％专门赶回家去投票，15.2％委托他人投票，11.5％邮寄选票，值得注意的是，29.7％在务工所在地投票。可见，大部分选民是在户口所在地投票的，在务工所在地投票的选民数量有限。
4.就制度认同而言，农民工对人大代表的工作并不满意，对人大制度的作用认识模糊。只有15.9％的被调查者认为人大代表能反映自己的意见，维护自己的利益，8.1％的被调查者认为人大制度发挥了很大作用，而62.3％的被调查者无法对人大代表的工作做出评价；29.5％的被调查者认为人大制度发挥的作用还不够，44.1％的被调查者无法对人大制度的作用做出评价。
成因探讨(12)
1.人大代表选举与选民利益脱节。农民工对人大代表选举态度淡漠的成因复杂，而选举与选民利益脱节无疑是首要原因。西方经济学有“经济人”的假设，认为每个人都会追求自身利益的最大化。将这种假设应用于政治领域，特别是分析人们的选举行为，是可以令人信服的。恩格斯早已指出：“人们之所以参与政治，是建立在切实的物质利益基础之上的，而不是出自‘本能’、‘理性’、‘理智’这些虚无缥缈的精神原因……政治权利不过是用来实现经济利益的手段。”(13)多数选民参与政治，不太可能纯粹出于权利意识或民主观念，主要还是为了追求某种利益，特别是物质利益。要让选民参加选举，首先必须让他们去感受选举所能带来的好处。选举过程被认为是选民选择利益代表者的过程，而代议过程被认为是选举出来的代表为选民争取利益的过程。如果现行的选举制度或者代议制度存在某些缺陷，导致选民不能自主地选择利益代表者，或者选举出来的代表不能实现选民的利益，选民无法从选举中获得好处，那么他们会很自然地漠视选举、甚至放弃选举权。毋庸讳言，我国人大的选举制度和工作机制还存在这样或那样的不足，一方面，选举程序不够公开透明(14)，选民不能选出满意的代表，当选代表又与选民缺乏稳固的联系；另一方面，人大还不能成为真正意义的民主决策机构，它的人事任免权、重大事项决定权和监督权还没有落到实处，“其他一切国家机关由它产生，对它负责，受它监督”的崇高法律地位很大程度还停留在理论层面上。既然人大代表不能很好地反映选民的要求，维护选民的利益，那么选民对于选举的态度冷漠也就不足为怪了。在不愿意参加人大代表选举或者觉得无所谓的被调查者中，49.3％认为选举只是一种形式，不起什么作用或者不能维护自己的利益，29.9％认为选举和自己没有关系，36.5％承认对选举不感兴趣。在全体被调查者中，15.4％认为人大代表不能维护选民利益，62.3％说不清人大代表能否维护选民利益，44.1％不清楚人大制度的作用。这些数据都从侧面印证了选举与选民利益关联程度的薄弱。
2.选民对选举程序的公正性和透明度缺乏信心，产生厌选心理。如果选民只是把选举看做是形式主义和走过场，认为自己投谁的票都没什么差别，或者无论如何都不能有效地改变选举结果，所作所为无足轻重，那么他们是会倾向于放弃选举权的(15)。在不愿意参加人大代表选举或者觉得无所谓的被调查者中，32.5％表示不了解代表候选人，38.6％认为选举是形式主义，这其实是对选举的公正性和透明度缺乏信心的表现，这样的选民是不太可能积极参与到选举中去的。
3.选民的参选意愿在一定程度上要受到他们的生活条件和文化程度的制约(16)。流动人口，特别是农民工，外出主要是为了赚钱，而且从事着繁重的劳动，的确存在无暇关注选举的可能。同时，他们大部分人的文化素质还有待提高，民主意识、权利意识不强，这对他们对人大选举认识模糊、态度冷淡有一定影响。在不愿意参加人大代表选举或者觉得无所谓的被调查者中，7.6％觉得参加选举浪费时间，36.5％承认对选举不感兴趣，可以作为佐证。
4.农民工在户口所在地参加投票的制度性障碍。农民工参加人大代表选举的比例不高，还应挖掘那些造成让他们主观上不愿意和客观上不能够有效地参加选举的制度性障碍(17)。选民参加选举是为了获得利益，但应当指出，选民从选举中获取的收益存在不确定性(18)，这种收益是远期的、模糊的、难以量化的，而为投票所支付的成本，如误工损失，从外地专程回家投票的支出，是具体的、确定的，甚至是昂贵的。作为理性主体，即使存在参加选举的意愿，这时也会倾向于放弃行使选举权，或者采取委托投票或者邮寄选票等更为经济的方式。实践中，人大代表选举是按户口所在地来进行选民登记的。年满18周岁的公民，一经登记，除非发生户口迁出或者丧失选举权的情形，其选民资格便在其户口所在地长期有效。而对于流动人口，特别是农民工而言，其户口一般仍留在原籍，他们在户口所在地进行了选民登记，就要在户口所在地进行选举。《选举法》并未明确规定流动人口行使选举权的方式，但从各省关于县乡两级人大代表选举的实施细则来看，大多数省份原则上都要求外来人口在户口所在地进行选举。如现行的《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》第二十五条规定：“如人与户口不在一地的选民，一般应在户口所在地的选区进行选民登记。”《福建省县、乡两级人民代表大会代表直接选举实施细则》第二十五条规定：“外来人口一般在原户口所在地登记。”然而，相当一部分流动人口已经脱离了农业生产，长期在外务工和生活，可以说是离土离乡。我们发现，20.9％的被调查者一年少部分时间在家，大部分时间在外务工；46.1％的被调查者就过年回家，22.0％的被调查者几年才回家一趟。这部分人与户口所在地的联系已明显减弱，而与务工所在地的联系则非常密切。如果依然要求他们在户口所在地参加选举，试问：他们有多少人可能为了投票专程回家一趟？如果他们采用委托投票或者邮寄选票的方式，那么他们在多大程度上可能了解代表候选人？他们怎么可能与选出的代表建立密切的联系？而选出的代表又怎能维护身处千里之外的选民的利益？可以肯定，即使农民工以委托投票或邮寄选票的方式参加了户口所在地的选举，其参与的实际效果也无法保证。
5.农民工在务工所在地参加投票的制度性障碍。既然农民工在户口所在地投票不方便、效果差，那么为什么不让他们在务工所在地投票呢？事实上，全国人大常委会在1983年颁布的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中对流动人口选举权的行使方式已经作出了较为灵活的规定：“选民实际上已迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可在现居住地的选区参加选举。”一些省市的选举实施细则也据此规定，户口在外地的选民，在一定条件下可以参加现居住地的人大代表选举。如现行的《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》第二十七条规定：“户口在外省市现居住在本市的人员，一般应当在户口所在地参加选举；不能回户口所在地参加选举的，由本人提供户口所在地出具的选民资格证明，也可以在现居住地进行登记。”《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第二十六条第五项规定：“在本地劳动、工作或居住而户籍在外地的选民，在户籍所在地选区登记，在现居住地一年以上而户籍在外地的选民，在取得户籍所在地选区的选民资格证明后，也可在现居住地选区登记。”按照以上规定，农民工要参加务工所在地的人大代表选举，首先要取得户口所在地的选民资格证明；其次要持有务工所在地公安机关签发的合法的居留证明，也就是“暂住证”(19)；第三，有些省份还要求农民工在务工所在地居住一定期限，成为当地的常住人口。前面已经指出，农民工不大可能专程回原籍参加投票，同样的道理，他们也不大可能专程回原籍开具选民资格证明。即使农民工愿意参加务工所在地的人大选举，但他们中相当一部分人也会因为没有选民资格证明而只能参加户籍所在地的人大选举。在全体被调查者中，只有19.4％愿意在户口所在地参加选举，而26.4％愿意在务工所在地参加选举，47.2％觉得在哪参选并不重要，但正是因为存在这些限制，实际上只有14.2％的被调查者在务工所在地投过票(20)。此外，流动人口的选民登记本身就是一项十分耗费人力、物力和时间的工作，而在选举过程中，各地一般会重视本地流出人口的选民登记，而外地流入人口，特别是农民工的选民登记工作往往被忽视了。
根据上述分析，我们认为，农民工行使人大代表选举权存在着制度性阻碍以及操作上的困难——只能在户口所在地投票的原则规定和在务工所在地投票的严格限制，让他们在选举中处于尴尬境地：一方面，他们可以参加户口所在地的选举，但不太可能亲自回户口所在地投票，这样的选举与他们的切身利益关系薄弱，会让他们对选举更加冷漠；另一方面，他们希望在务工所在地投票，因为他们在这里参选更为经济，选出的代表也更有可能维护他们的利益，但他们中相当一部分人因为没有获得选民资格证明或不满足居住期限的要求，而无法参加务工所在地的选举。因此，他们不论是在户籍所在地还是在务工所在地，都无法有效行使选举权，积极参与到当地的政治生活去，他们政治权利的实现实际上受到了很大阻碍，这势必会对他们社会经济文化权利的实现产生不利影响。
对策建议
1.在立法层面上，在《选举法》上明确地赋予农民工在户口所在地或务工所在地参加选举的选择权。应当尊重农民工的意愿，在《选举法》上明确地赋予他们在户口所在地或务工所在地参加选举的选择权(21)。让农民工在务工所在地选举自己的人大代表，选出来的代表可以在维护农民工权益方面起到更为积极的作用，这样选举就成了一件与选民的利益紧密相关的事，一旦选民的参选积极性被激发了，农民工对待选举的消极心态和参选程度不高的状况就有望得到改善。
2.在操作层面，应当妥善处理农民工在务工所在地参加选举可能遇到的障碍和困难，如参选资格、选民登记、选举经费等。就参选资格而言，必须承认，为外来人口参选设定限制条件,比如要求其出具选民资格证明，提供合法的居留证明，甚至要求一定的居住期限，以确定他们有无参与本地政治生活的资格，是有道理的。但问题在于：开具这些证明的手续是否过于繁琐，需要的费用是否过于高昂，以至于理性主体进行成本收益分析后，不得不放弃选举权的行使(22)？或者居住期限是否要求过长，事实上将大多数外来人口排斥于选举之外？
就选民登记而言，流动人口的选民登记本身就是一项十分耗费人力、物力和时间的工作，一些地方又盲目追求高参选率，对本地的流出人口尚且应接不暇，如果再加上庞大的外来务工群体，人力投入和选举费用恐怕会让其更加不堪重负(23)。
要摆脱如此种种两难境地，基本思路在于既要降低选举成本，提高工作效率，又要保障流动人口选举权的实现(24)。为此，第一，要从观念上破除对高参选率的迷信，不再把参选率的高低作为衡量选举工作好坏的主要标准(25)，对外来人口采用自愿的方式进行选民登记。第二，要在农民工集中的选区设立登记站，为他们的选民登记提供便利。第三，要做好农民工流出地(户口所在地)与流入地(务工所在地)的沟通和衔接：流出地的选举机构要为农民工开具选民资格证明提供便利，通过信函或者其他形式，为他们在务工所在地参加选举开具单独或者集体选民资格证明。流出地的选举工作尚未开始或者已经结束的，可以由户口所在地的县级人大常委会办事机构出具选民资格证明。流入地的选举机构也可以主动联系其户口所在地选举机构，确认农民工的选民资格。第四，流动人口集中的地区要简化外来人口参加本地选举的手续，并设立合理的居住期限，如规定：已经在现居住地连续居住一年以上而户籍在外地的选民，只要持有合法的身份证明和居留证明，便可直接在居住地进行选民登记，不需要其户口所在地出具的选民资格证明。第五，要建立全国联网的选民资格审查登记系统，防止选民重复投票。着眼将来，一个富于启发性的建议是：研发能够全面有效地记载和保护个人信息，可以实现动态数据更新的居民身份证，让身份证取代选民证，成为确认选民资格，行使选举权利的主要凭据，这将从根本上简化流动人口参与选举手续。
注释：
①最近5年来，全国农民工数量每年增加600万至800万人。2004年国家统计局在全国31个省(区、市)对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人，占农村劳动力的23.8％。农业部根据对1万个农户的跟踪调查，推算出外出农民工约为1亿人，占农村劳动力的21%。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市(不含县级市和县域)流入农民工的统计，推算出农民工约为9000万人。目前，中国外出务工人员数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，总数大约为2亿人。中国农民工问题研究总报告起草组：《中国农民工问题研究总报告》，载《改革》2006年第5期。
②我国已经加入《经济社会文化权利国际公约》，已经签署并正在批准《公民权利和政治权利国际公约》，这两个公约被认为是国际人权领域最重要的法律文件。
③(13)《路德维希·费尔巴哈和德意志古典哲学的终结》，《马克思恩格斯全集》(第二十一卷)，人民出版社1965年版，第344页。
④在我国，公民的选举权还包括选举基层自治组织组成人员的权利，就农民工而言，他们还应享有选举户口所在地村民委员会组成人员的权利。由于人大制度与村民自治制度存在显著差异，农民工参与村委会选举的状况我们未作考察。
⑤代议制民主又被称为间接民主，而公民直接参与国家事务管理的民主被称为直接民主，这是在古典奴隶制共和国时期的民主形式。近代以来，基于民主成本和效率的考量，间接代议制民主已取代直接民主成为民主的主要形式。
⑥《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1956年版，第396页。
⑦以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准，可以将当代中国社会划分为十个基本阶层。陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2002年版，第9页。
⑧在西方发达国家，通常情况下，议会斗争不会引发严重的不可挽回的政治动乱，相反，选举和议会为各政治派别和社会阶层释放和化解政治矛盾提供了合法、开放的平台，被认为是维护政治稳定的安全阀。
⑨具体而言，可以通过人大代表帮助解决疑难问题，了解国家的相关政策、措施，反映自身的意见和要求，推动制定维护务工者权益的法律、法规、规章和其他规范性文件。
⑩当然我们还可以以调查对象的年龄、性别、教育程度、经济状况、务工时间和地点、回家频率为因变量，与后续各题逐次作交互分类分析，判断各组变量是否显著相关，研究调查对象的个人情况是否与其选举行为和心理具有直接联系。这种分析方法显然具有社会学的研究价值，但对于我们探讨农民工选举权的法律保障帮助不大，因此我们并未采用。
(11)有分析指出，我国某些地区的高参选率并非出于公民高涨的参选积极性，而是通过举国动员体制，或者滥用委托投票、代填选票、流动票箱等变通方式，以及物质利益刺激、变相强制投票等手段实现的。这样的高参选率可能造成选民对选举的逆反心理、选举权行使的低效化，并极大地增加了组织选举的成本。事实上，参选率是衡量选举民主化程度的标志，但不是主要标志，更不是唯一标志。蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第152～161页。
(12)我们主要分析农民工对人大选举态度冷漠、参选程度不高的原因，着重讨论不同的投票方式对农民工参加选举的影响，而农民工对于人大制度的满意程度不高，与农民工行使选举权状况的关系不甚直接，对其成因不做过多讨论。
(14)目前，就直接选举而言，代表名额的分配、候选人提名、正式候选人的确定、投票和计票等环节，都明显存在漏洞，容易产生“黑箱作业”。
(15)人们不大会介入政治的理由，可能是觉得自己的所作所为无足轻重，因为所面临的各项选择之间没有什么重大差异或者无论如何不能有效地改变结果。[美]罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》，王沪宁等译，上海译文出版社1987年版，第134～135页。
(16)选民的生活条件和文化程度到底在多大程度上影响着选民的参选意愿，仍是需要深入研究的，但可以肯定的是，这些不足以对选民的参选率构成根本性制约。
(17)人们遇到的阻碍越大，就越不大会介入政治。[美]罗伯特·A·达尔：《现代政治分析》，王沪宁等译，上海译文出版社1987年版，第137页。
(18)前已指出，选举制度存在的缺陷越多，代议机构的功能越弱，选民从选举中获得的收益越小，或者说收益的不确定程度越大。
(19)暂住证制度也在变革之中，一些省市已经开始试行对外来人口更为优惠的绿卡或居住证制度。
(20)在参加过人大代表选举的被调查者中占29.7％。
(21)现代选举遵循”一人一票”原则，也就是说，每个选民在一次选举中都只享有一个投票权；每张选票的效力相同，分量大致相当；同等数量的选民产生同等数量的代表。
(22)还应指出：如果农民工选出的代表为他们办实事，即使开具选民资格证明会比较麻烦，许多农民工也会参加选举，因为选举真的和他们的利益挂钩了。
(23)选举法对选举经费规定模糊，只笼统地说从国库开支，没有明确的标准和拨款途径，这就造成了选举经费难以保证。由财政拨付的选举经费往往不敷使用，需要各级政府补贴。
(24)一些研究文献直接将农民工不能有效地行使选举权的状况归咎于现行户籍制度，但又提不出任何有价值的改革方案。诚然，户籍制度作为计划经济的遗迹，作为隔离农村和城市的无形鸿沟，作为导致农民工弱势地位的重要制度因素，改革势在必行。但它承载了太多的政治、经济功能，附着了太多的特权和限制,它的改革“牵一发而动全身”，必须与其他社会经济改革配套进行。而我们希望提出的是更加切实可行的对策建议。
(25)前已指出，参选率不应成为衡量选举民主化程度的主要标志,两者可能发生一定程度的背离。西方发达国家相对于第三世界国家,民主化程度为高，但参选率并不算高，报据中国国务院。新闻办公室2001年发布的《2000年美国的人权记录》，美国进入20世纪以来，总统选举的参选率最高也不过65%。反而是某些独裁政权统治下的国家，如萨达姆时期的伊拉克，总统选举的投票率接近百分之百。
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