对从源头严控“毛地”出让问题的思考
●仇大海 王宏伟
近年来，国家自然资源督察机构调查发现，多数地区的闲置土地是由“毛地”出让问题造成的，其处置难度较大，易导致法律纠纷。笔者在对闲置土地与“毛地”出让的内在联系进行深入分析的基础上，揭示“毛地”出让产生的原因，探寻闲置土地的处置难点，对如何处置相关问题进行初探。
一、现状分析
由政府原因造成的闲置土地问题当中，因前期工作不到位所衍生的“毛地”出让问题最为突出。“毛地”是相对于“净地”而言，是指出让的土地权属边界不清晰，或者未完成征收拆迁安置工作，或者不具备土地交付条件。闲置土地的出现有着复杂的原因，这在源头上决定了处置的难度。在土地出让环节，地方政府要做大量的前期工作，包括规划设计、土地征用、拆迁安置、多通一平等工作，这些工作能否真正落实到位是影响土地后期是否闲置的主要因素。按照《闲置土地处置办法》，这些问题都可以归结为“政府原因”，属于行政管理层面的问题。国家自然资源督察广州局调查发现，对比造成土地闲置的其他原因，“毛地”出让问题影响更为严重，处置难度最大。此外，“毛地”出让极易出现征地拆迁补偿不公平、不到位甚至野蛮拆迁等现象，容易造成矛盾冲突，影响社会稳定。闲置土地处置工作也因此面临更为复杂的被动局面。
二、存在问题
（一）“毛地”出让导致征地拆迁难以实施
绝大多数房屋拆迁工作实施周期较长, 从拆迁申请、拆迁审批直至最终完成拆迁需要做大量的工作，可能遇到各种情况。广州市天河区冼村的拆迁工作已历时近10年，至今仍未完成。在2012年11月国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》之后，一些专家在主流媒体上解读说征收补偿标准将至少提高10倍。这种解读多次转载并经炒作，导致各地的征地工作难度进一步加大。“毛地”出让的本质是先出让后实施安置补偿，具体的谈判过程比一般性征地安置补偿工作更为艰难。国家自然资源督察广州局调查发现，广东省有些“毛地”出让问题涉及更为棘手的情况，如粤东汕头、揭阳等一些地区在群众不知情的前提下出让土地，而土地开发又牵扯到迁坟这样的问题。粤北韶关、河源等一些地区的出让地块涉及迁移高压电塔和输电线路的问题。尽管城市规划有所调整，但土地出让之前没有充分征求电力部门的意见，后期的协调工作较难开展，导致用地企业利益受损。
（二）“毛地”出让导致法律纠纷难以调和
多通一平造成的土地闲置问题，可以通过及时投入资金的方式实现通路、通水、通电和场地平整等；城市规划造成的土地闲置问题可以经由规划调整予以排除，确保企业顺利动工建设；企业原因造成的土地闲置问题可以通过征收闲置费、收回土地使用权等方式依法进行处置。相比这些问题，“毛地”出让造成的土地闲置问题从本质上看是利益协调问题，这种协调工作的难度远大于以上几种情形。有的利益协调问题进而演变为法律纠纷，这使得这类问题由小变大，而且越拖越久。“毛地”出让会造成一宗土地上出现两个“产权人”，一个是原土地及其附属物的产权人，其在未得到征地拆迁补偿和安置之前,仍拥有合法的土地所有权和使用权；另一个是土地受让方，通过公开招拍挂等形式在一级市场依法取得土地使用权。两个不同权利人同时拥有宗地的土地使用权,涉及集体的还有土地所有权，其权益均受法律保护，一旦双方协商不成，只能诉诸法律解决。《中华人民共和国物权法》出台后，这些法律纠纷的调和难度进一步加大，法院也难以进行判决。《中华人民共和国物权法》强调：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。而“毛地”出让造成土地使用权与土地附着物的物权相分离，导致纠纷只能通过协商方式解决。
李小二道：“五短身材，白净面皮，没甚髭须，约有三十余岁。……”(《水浒传》第十回“林教头风雪山神庙”)
（三）现有法律法规难以约束“毛地”出让问题
防腐涂料：托架焊缝提高抗腐蚀能力，防锈底漆为特制环氧富锌、中间漆为云铁环氧、面漆为灰铝粉石墨醇酸，其质量应符合TB/T 1527—2011《铁路钢桥保护涂装及涂料供货技术条件》第5涂装体系的相关规定[5]。
三、建议
建议国家对“毛地”出让问题进行深入研究，制定具有刚性罚则的规范性文件，出台违反“净地”出让的具体罚则，高悬利剑以增强地方政府和有关部门依法行政意识，从根本上杜绝此类问题发生。
（一）完善有关法律法规
“毛地”出让问题导致土地闲置，致使资源利用效率低下，引发矛盾纠纷，既损害群众合法权益，又影响政府公信力。因此，该问题的解决必须要从“坚持全面依法治国”的高度进行思考，应通过完善法律法规、规范日常管理、强化监督检查等多种形式，避免这一问题出现。
（二）规范日常管理
自然资源主管部门应着手完善相关制度，进一步强化对下级部门土地出让事项的动态监管。通过规范土地出让合同条款、强化信息系统填报、实施现场状态实时回传等方式约束土地出让行为，从源头上及时发现并杜绝“毛地”出让问题。
2004年前，《城市房屋拆迁管理条例》（中华人民共和国国务院令 第305号，1991年）赋予开发商拆迁人资格，加之地方政府的财政资金不足，当时土地的出让形式大部分是“毛地”出让，即由开发商承担征地拆迁工作。2004年，国务院办公厅印发了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发〔2004〕46号)，明确规定严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地。2007年，原国土资源部印发了《关于加大闲置土地处置力度的通知》(国土资电发〔2007〕36号)，规定实行建设用地使用权“净地”出让。2010年，原国土资源部、住房和城乡建设部联合印发了《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发〔2010〕151号)，明确提出不得以“毛地”出让。2012年修订的《闲置土地处置办法》规定：土地出让应当权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷。从以上这些行政法规、部门规章可以看出，从2004年起，国务院和有关部委对土地出让的要求进一步严格，有意识地控制“毛地”出让问题。但是，这些行政法规、部门规章约束力不强，对违反规定采取“毛地”出让方式如何进行处罚没有作出具体规定。由于缺乏刚性约束，因此地方政府仍存在继续使用“毛地”出让的方式。国家审计部门和国家自然资源督察部门在进行监督时很难依据有关法规提出刚性处理意见，只能要求地方“规范管理，下不为例”，久而久之影响了监督效果。从干部考核和提拔机制上看，地方政府领导任期有限，部分问题在离任后便不再追究，导致有些领导为了在短期内增加土地出让收入，急于采用“毛地”出让方式供地，追求“毛挂净交”的眼前效果而不考虑较长周期可能面临的不利局面，把问题交给下一任领导解决，从而遗留诸多问题。
（三）强化监督检查
审计部门、国家自然资源督察部门、各级巡视部门和督查组要强化对“毛地”出让问题的监督检查。在严肃查处问题的同时，进一步促进省级以下人民政府规范管理，完善自然资源管理制度和干部考核制度，及时发现问题，及时督导整改。
（四）妥善处理存量问题
对已经存在多年且造成闲置土地和法律纠纷的“毛地”出让问题，各地应结合本区域实际情况分类制定处置措施，本着“公平公正、一事一议”的原则，对存在的历史问题各个击破，逐步解决到位，维护社会和谐稳定。
高邮湖地处苏皖交界，北与洪泽湖水系相连接，南与长江水系相连通，东临江苏高邮，西接安徽天长，跨安徽省天长市和江苏省高邮市、宝应县、金湖县。高邮湖湖区主属江苏省，是江苏省第三大湖，水域总面积为760.67 km2，在高邮市境内水域面积392.82 km2，占高邮湖总水域面积的55.32%。高邮湖属浅水型湖泊，由古泻湖经长期淤积和人类活动影响而成。
（作者单位：国家自然资源督察广州局）
标签：闲置土地处置论文; 法律纠纷论文; 问题的思考论文; 国家自然资源督察广州局论文;