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财政投融资（FILP）是指政府为实现一定的产业政策目标，通过公共金融机构以信用方式筹集和运用资金的活动。自“二战”以来，各国融政策性与有偿性为一体的FILP活动空前活跃，其中制度完备、成效显著者当首推日本。中国在由计划经济向市场经济转轨的过程中，FILP逐渐兴起，促进了地方经济发展，但是在制度上和管理上尚待进一步完善。因此，对中日FILP做一番差异比较，总结日本FILP的成功经验，提出完善中国FILP的对策建议，是一件颇具现实意义的事情。
一、差异评价
1.筹资渠道和性质
日本FILP广泛来源于社会资金；而中国FILP筹资渠道狭窄，而且以财政资金为主。
日本FILP的资金来源包括资金运用部资金、简易保险资金、产业投资特别会计资金和政府担保债四个系统中可长期使用的资金，其中大藏省资金运用部资金是主要来源，通常年份都在80%以上；简易保险资金约占10%；产业投资特别会计资金在FILP制度建立初期曾经是主要的资金来源，但目前已经微不足道；政府担保债包括政府担保债券和政府保证借款，占FILP资金总额的比重为6%左右。由此可见，日本FILP 吸收的主要是社会资金，财政资金所占比重极小。
与日本FILP形成鲜明对照的是，中国FILP在资金来源上主要依赖于财政：一是预算内安排的各项财政周转金，即财政逐年划拨并积累的周转使用、到期收回的基金，如支农周转金、商贸周转金、文教周转金等；二是预算执行中的间歇资金，即由于预算收支之间的时间差而暂时闲置在国库中的资金；三是专户储存的预算沉淀资金。
2.用资方向和方式
日本FILP主要通过间接贷款形式支持基础性产业；而中国FILP大多以直接贷款方式支持竞争性行业。
日本FILP的资金运用方式大体分为两种：一是间接运用，即通过政府金融机构使资金流向那些社会发展迫切需要，但民间部门不愿投资的领域，如基础产业部门、新兴产业部门、中小企业部门、农林渔业部门等；二是直接运用，即把资金直接提供给国立学校、国立医院、国营企业等。通常，间接运用的比例占2／3，其余为直接运用，在贷款条件的确定上更强调政策性，有些政府金融机构贷款利率甚至低于吸收的存款利率，存贷利差由预算贴息。
中国FILP原则上也要求将资金投向基础性项目，但在实践中，不少地方偏离了这一原则，受部门利益、本位利益的驱动，往往把资金投向竞争性行业。在用款方式上，大多由财政部门直接将资金贷放给企事业用款单位。在资金利率上有无息、低息、高息等几个档次，但具体利率水平的确定带有较大的随意性。
3.组织体系
日本FILP的行政管理机构与资金营运机构是分离的，且各自形成一个比较严密的体系；中国FILP的行政管理与资金营运则合而为一，机构虽然不少，但是呈分散凌乱状态。
日本的FILP由大藏省理财局统一规划和管理，具体由包括特殊银行、公库、公团、事业团等在内的政府金融机构负责资金营运，其中特殊银行是指日本开发银行和日本输出入银行，分别对产业开发和海外投资提供中长期贷款；公库是政府兴办的专业银行，目前有国民金融公库等九家；公团是从事公共工程建设和管理的单位；事业团是除公共工程建设之外营建公害防止设施和社会福利设施的单位。这些资金营运机构的业务范围、经营方式、贷款期限和利率等都由法律规定。
中国从事FILP业务的机构大体有三类：一是财政信用机构，各地名称并不统一，有的称为财务开发公司，有的称为财政信托投资公司，也有的称为经济开发投资公司，这类公司一般依托于当地财政部门；二是财政部门内设业务机构，如农财处（科、股，下同）负责支农周转金，行政处负责行政事业周转金等，这类机构虽为行政单位，但可直接从事资金贷放业务；三是政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，分别承担从原国有专业银行中剥离出来的政策性业务。名义上，前二类机构归财政部门管理，后一类机构归中央银行管理，实际上“上下不连贯、左右不通气”，条块分割、各自为政。
二、差异析源
中日FILP之间差异的形成，主要有以下3个原因：
1.历史背景不同
日本FILP起源于明治维新时期，但真正发展是“二战”结束以后的事。当时，日本开展了一系列的民主改革运动，大大激发了民间部门设备投资的积极性。但与此同时，社会资本不足的弊病也逐渐暴露出来，处于改革新形势之下的日本经济，要求政府为私人资本的迅速扩张创造必要的条件，而日本政府为保护民间投资热情，又不可能通过增税扩大一般预算规模来满足这种需要。正是在这样一种背景下，FILP受到了政府的青睐，它使政府在不扩大一般预算规模的前提下，充实了社会资本方面的支出。
中国FILP起源于50年代，进入80年代以后得到迅速发展。一方面，在计划经济时代，财政直接参与竞争性行业的投资，但因缺乏必要经济责任的制约而效率低下；同时，由于投资无需偿还，因而造成用款单位“争项目、争投资”。为此，政府希望通过将无偿拨款改为有偿拨款，以强化投资需求的经济约束。另一方面，进入80年代以后，财政收入占国民收入的比重急剧下降，政府的各项开支却不断增长，财政投资能力逐渐减弱，加上政府本位利益观念强化，财政部门提高福利待遇、改善工作条件的意识日益浓厚，希望通过FILP在扩大政府投资能力的同时，也成为部门“创收”的一个重要途径。这也正是中国FILP的资金运用重点在竞争性行业，而不愿转移到基础性产业上去的根源所在。从某种意义上说，中国目前只存在“财政资金有偿使用”，而不存在真正的FILP。
2.监管方式不同
日本FILP的行政管理由大藏省理财局负责，其职责是计划的编制、资金来源与运用的监督及与财政、金融政策的全面协调。从1953年开始，大藏省每年编制FILP计划，该计划在1973年以前，只是单纯作为预算资料提交到国会，从1973年开始，成为国会议决的对象。另外，政府还专门制定专项性法律法规，如《农林渔业金融公库法》，这就使FILP的投向受到立法机关的约束和监督。FILP的资金使用不是委托一般的金融机构，而是由专门的机构去承担，这又在体制上避免了政策性资金被有形无形、或明或暗地用于盈利性业务。可以说，行政管理与资金营运分开是保证资金投向政策化的关键。
中国的FILP实际上融行政管理与资金营运于一身，各种机构或者直接依托于财政部门，或者本身就是财政部门的内设机构。财政部内没有专门的管理机构，也没有相应的长期发展规划与年度计划，更谈不上接受人民代表大会的监督。资金营运机构从名称到隶属关系、从性质到业务范围，都很不统一，也不规范。
3.管理体制不同
日本的FILP之所以规模较大，且明显体现出政策性，还有一个重要的原因是资金的来源比较特殊。日本FILP的资金来源中最主要的是数额巨大成本低廉的三项保险资金和邮政储蓄资金：大藏省开办的厚生保险金和国民年金是强制加入的，保险费由雇佣者和地方政府代收；邮政省开办的简易生命保险金手续简便，加入者颇多，且是邮政人员附带从事的工作；邮政储蓄资金不仅由于政府免征个人所得税而数额较大，而且靠全国24000多个邮政分支机构附带办理，经营费用也不多。 这种特殊的资金来源实际上是以特殊的管理体制为后盾的，就是说大藏省在行政地位上是凌驾于邮政省、日本银行等部门之上的。
中国FILP的资金来源比较单一，也与中国的管理体制分不开。在现行体制下欲将社会保障基金和邮政储蓄资金纳入FILP缺乏可行性，因为中国的社会保险体制是多头分散管理的，劳动、民政、卫生等部门各管一块，财政部门要将基金纳入FILP之中，必然遇到部门利益的障碍；同样，中国的邮政储蓄是归中国人民银行管理的，而财政部与中央银行在行政地位上是平等的，而且由于历史和体制的原因，多年来存在较多明显的部门利益冲突，因而将邮政储蓄纳入FILP也困难重重。
三、借鉴思考
1.统一认识是前提条件
日本FILP的成功经验表明，FILP的目的不是通过对财政资金由无偿改为有偿以增强财政投资能力或为部门自身“谋福利”，其宗旨是以此吸收社会游资，优先发展社会资本。发展中国的FILP必须确立这样的观念。从某种意义上说，中国目前发展FILP与日本在战后的情况有惊人的相似之处：首先，社会资本落后于私人资本的局面尚未从根本上得到扭转。改革开放以来，企业和居民的投资热情高涨，私人资本发展很快，然而，由于近代历史的后遗症、传统经济模式的弊病等原因，基础产业、基础设施的“基础”很差，尽管在近10多年里得到了长足进步，但是“瓶颈”现象还不能从根本上消除。其次，社会资本的充实不可能靠财政预算来解决。通过调整支出结构不可能腾出大量财力，因为受人口众多、幅员辽阔、机构林立等客观因素的制约，以压缩经费性支出来增加投资性支出余地很小；通过增税扩大预算规模同样也不可能，因为在产业结构不合理、技术进步不明显、企业效益不理想的前提下，增税必然会打击民间投资的积极性。很显然，唯有发展FILP，吸收社会闲置资金，才是充实社会资本的现实途径。
2.重建体系是制度基础
（1）拓宽资金来源渠道。为使FILP 在用资上具有明显的政策性，必须有数量较多、成本低廉的资金来源。中国FILP的资金来源也应包括财政资金和民间资金两部分。从财政资金看，应每年再从投资预算中划拨一部分；民间资金主要是指社会保障基金和邮政储蓄资金，通过社会保险体制改革和邮政储蓄方式的调整，尽快将之纳入FILP。
（2）界定资金运用区域。FILP只能参与基础性投资领域， 如能源、交通、原材料等基础产业，交通运输、环境卫生等基础设施，电子信息、航空航天、生物工程等高新技术产业，贫困落后地区，农副产品基地。在资金运用方式上，应由直接投资为主向间接投资为主转变。
（3）重组资金营运机构。一是改组现有地方财政信用机构， 对目前名目众多的财务开发公司、经济建设投资公司等进行全面清理整顿，在此基础上成立专业性的政府金融公司，如公营企业金融公司等，专门从事FILP业务，不再染指盈利性业务；二是改变政策性银行的隶属关系，既然政策性银行的资金大多由财政拨付，业务上也呈明显的政策性特征，那就理所当然与政府金融公司一样，成为FILP的资金营运机构，更何况政策性银行的业务特点也不适宜于中央银行进行间接调控。
3.规范化管理是根本保证
（1）组建行政管理机构。成立FILP管理委员会， 常设机构置于财政部门之内，现行各部门中与FILP有关的行政性机构一律并入，且划转相应的人员与业务。中央FILP管委会的职责主要是颁布长期发展规划和政策法规；制定管理制度、工作方案；协调、督促有关法规与制度的执行；研究FILP运行中的问题并寻求对策。地方FILP管委会的职责主要是督促资金营运机构；严格执行法规与制度；编制与执行年度FILP计划；负责资金营运效果评估与效益考核。
（2）实行严格的计划与法制管理。应尽快编制FILP年度计划， 并将它作为复式预算的组成部分送交人民代表大会审批。尽快颁布《FILP法》、《政策性银行法》、《政府金融公司法》等，通过这些法律法规建立起以下几项制度：第一，基金托管制度：如何将社会保险基金、邮政储蓄资金等纳入FILP体系；第二，预算资金划拨制度：怎样把建设性预算中的某些支出划转到FILP体系中；第三，资金运用制度：费率标准的确定、用资责任的落实及追究；第四，效益考评制度：借助于一整套指标体系进行项目效益考核与评价等。