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一、林业补贴的界定和依据
(一)林业补贴的界定
目前，国际经济法里并没有单独的林业补贴概念，在某些国家的实践中林业补贴是农业补贴中的一类。国际上关于农业补贴的界定和分类以世界贸易组织(WTO)和经济合作与发展组织(OECD)的影响较大。根据它们的界定和分类，结合我国林业实际，可以认为林业补贴包括所有针对林业生产者、林产品以及林业领域而实施的“补贴”，指的是政府及其关联机构实施的有利于林业生产者或者林业部门的直接或间接的公共财政支持措施。其中，直接措施指通过林业工程、林业契约关系或者政策目标行动等方式，对林业生产者或林业部门给予的货币、实物、劳务等直接支持，贷款贴息、保费补贴等优惠措施以及政府采购、木材收储、出口补贴等价格支持。间接措施主要是指林业减免税费。
林业补贴可分为两类，即出口补贴和国内支持。就本文而言，出口补贴的研究意义并不突出。一方面，除日本、新西兰等国家外，许多国家在实践中没有对林产品给予出口补贴，尤其是像我国这样的木材净进口国。实际上，有些国家如俄罗斯反而采取了对出口木材征收关税的措施。另一方面，按照WTO的规则要求，所有成员方都要削减乃至完全取消出口补贴措施。因此，本文集中讨论属于国内支持政策措施的林业补贴问题。
(二)林业补贴的依据
20世纪中后期尤其是90年代，世界林业重点从木材生产转变到生态、经济、文化和社会多功能经营，这一转变对林业制度和政策产生重大影响。当时，美、德等国家已完成工业化或进入工业化较高阶段，率先加强林业政策，推动森林可持续经营，实现生态环境和经济社会可持续发展。现在，它们已成为世界上林业最发达的国家。为什么这些国家率先实现从剥夺林业剩余到实施林业补贴这样的转变？原因在于其认识到林业的三大属性和特征①。(1)林业具有基础性和弱质性的产业属性。林业是农村的实体经济形态，是国家推动经济社会发展的重要载体。林业确保林产品和生态服务有效供给，是经济稳定增长、维护社会稳定的重要基础。同时，林业是高风险产业，森林资源受生物特性和自然条件影响，林业生产具有不稳定性和脆弱性。(2)林业具备公益性和外部性的生态属性。林业不仅为社会提供林产品和生态服务，还提供劳动就业、维护景观、传承生态文明等。2010年，日本林野厅从生物多样性保护、地球环境保护、防止土砂流失和保护土壤等八项指标对日本森林进行多功能价值评估，其价值已达72万亿日元②。(3)林业具有很强的社会性和政治性的特征。林业既是经济问题和生态问题，又是事关社会稳定和国家形象的政治问题和社会问题，本质上是政治经济学问题。1968年，印度林学家Jock Westoby在第九届英联邦林业大会上提出“林业并不是一个关于树木的问题，而是一个关于人的问题。”该观点被人们接受，社会林业理论和实践因此发展起来。1992年，联合国环发大会把“赋予林业以首要地位”作为最高级别的政治承诺，强调“在世界最高级会议要解决的问题中，没有任何问题比林业更重要了”。林业实施补贴成为各国解决与林业密切相关的政治、经济和社会问题的政策手段。
二、林业补贴政策比较的分析框架
根据WTO和OECD对农业补贴的分类，立足我国林业补贴的实际情况，本文构建一个关于林业补贴政策的基本框架(见表1)作为考察各国林业补贴政策的分析工具。
在分析工具中，林业补贴政策分为三类，即生产者支持、消费者支持以及一般服务支持。其中，生产者支持补贴细分为五类，即林业工程补贴、各项专项补贴、生态效益补偿、林业税费减免和价格支持。林业工程补贴是包含了挂钩补贴和脱钩补贴等不同具体补贴的综合性补贴，一般以财政拨款支持的综合性环境治理项目或林业建设项目形式实施。只有森林划入工程范围，森林权利人才能获得补贴。专项林业补贴是针对林业生产经营的某一或某些环节给予的补贴，既对林业工程内的森林给予补贴，也对工程区外的森林给予补贴。生态效益补偿本来也应该归类于上面两类，但是由于此项补贴为林业补贴所特有，而农业补贴一般不包括所以单独列出。另外，林业税费减免被认为是间接补贴，补贴普遍认为是一个负的税负，政府通过减让林业税费也就等同于实施补贴，正由于考虑到林业税费减免的特殊性质，所以将其单独列出。
分析工具中，各项补贴政策都以WTO规则和OECD规定的角度确定其所对应的类型并加以说明。根据国际社会对补贴政策的容忍度，本文将林业补贴政策措施分为核心政策措施、重点政策措施和灵活实施政策三种类型。本文首先关注的是核心政策措施和重点政策措施，即林业工程补贴、专项林业补贴、生态效益补偿和一般服务支持四种具体类型。其次为灵活实施的政策措施，即价格支持、林业税费减免和消费者支持，这些补贴形式多样、纷繁复杂。另外，部分国家仍然坚持产业和出口补贴政策，这些补贴一般都属于削减承诺的补贴类型，在分析过程中如有涉及则列入，但是不作为研究关注的重点。
三、部分国家林业补贴政策工具和补贴机制比较
现代林业补贴政策于20世纪60—70年代在欧洲和北美发展起来。部分国家林业补贴政策实践表现出一定的特点，这里以美国、德国、日本和新西兰四个国家③的林业补贴政策为例进行分析。
(一)生产者支持补贴较为系统
对四个国家林业补贴政策进行梳理后发现其林业补贴以生产者支持为重点。发达国家根据政策需求和目标，建立了五类较系统的林业补贴生产者支持：(1)综合性补贴；(2)专项补贴；(3)林业工程补贴；(4)生态效益补偿；(5)林业税费减免(见表2)。
(二)一般服务补贴较为多样
发达国家一般服务补贴类型多样、规模大、覆盖的领域交叉融合，其政策目标聚焦在三个方面：一是基础设施建设补贴。如2009年美国林务局开始将4.77亿美元补贴给41个州和1个自治邦(波多黎各)，用于建设和维护基础设施、改善流域和生态系统、社区建设和促进当地经济发展。日本对林道的建设给予补贴，一般补助40％～50％，最高可达80％；二是林业组织和林业信息化补贴，如日本对发展森林组合给予专门补贴；三是防治病虫害服务补贴。
(三)补贴标准明确
发达国家林业补贴政策的补贴标准、补贴享受对象明确，保障了政策的有效执行。如欧盟对德国等国家采取的“造林补贴”政策，即农业用地上初次造林补贴(first afforestation of agricultural land)，政策目标包含三个方面：一是扩大不适宜耕作农地上的林分面积；二是维持森林和农地的可持续利用；三是促进环境和景观改善。该政策有明确的支持对象和支持额度，具体支持额度如表3所示。其中，初次新造针叶林，假如贯彻执行了欧盟第2000/60/EC指令(Directive 2000/60/EC)，将按照合格成本支出的80％补贴，折合2233欧元/公顷·年，林主对其继续经营管护五年则每年获得437欧元。又如美国的林地改良计划(forest land enhancement program)和森林管理计划(forest stewardship program)，政策目标是推动非工业用私有林地的森林可持续经营和林农培训。补贴对象是私有林主，最小规模为4.04公顷，最大规模不超过400公顷。补贴额度是，对具有森林经营计划的林主财政分担50％的成本，没有经营计划的分担35％，但补贴总额不得超过7.5万美元。
(四)建立坚实的补贴基础
从林业补贴的长效机制、中央和地方关系、政策体系框架和法律支撑机制四个方面分析，发达国家建立了完善的林业补贴基础。(1)根据五大政策目标，建立常态化的长期跟踪补贴机制。发达国家的林业补贴政策，不管是直接支持还是税费减免，都围绕着推进森林分类经营管理、提高森林质量推进。随着林业发展形势的改变，其林业补贴政策目标也进行了适当调整。目前，除了促进经营管理之外，其补贴政策还围绕四大目标(即环境治理和森林景观、农村综合发展、应对气候变化、促进灾后重建)制定针对性补贴政策。(2)建立中央和地方分工联动的补贴机制。如美国联邦政府针对突出的生态环境问题划定林业领域开展相关的项目，联邦财政对之予以重点支持。各州在联邦政府发展目标的指导下，针对本州问题设定子项目，围绕联邦政府项目建立以营造林财政补贴为支撑的政策体系。(3)形成一个相机调整的政策体系框架。发达国家在实行林业补贴政策的初期阶段，为防止政策目标泛化，根据具体目标采取相应措施，让各种补贴措施目标清晰、指向明确、分工合理，避免各类补贴措施出现整合一体、边际效应下降的问题，如欧盟针对市场农产品生产短缺、保障木材和林产品供给采取了价格干预机制。随着供给问题解决，改善生态环境、减轻财政负担等需求日益突出，欧盟相应改革政策机制，减少价格干预，如前后实施了两期的“农村发展规划”(rural development plan)。在这两期中，林业补贴政策目标是改善生态环境，在2007—2013年的新一轮“农村发展规划”中采取了“农地退耕造林”(第221指令)、“非农地造林”(第223指令)以及“森林经营”(第225指令)三项配套补贴，形成了一个严密而精当的激励政策体系。(4)建立了有力的法律保障机制。发达国家在不同的经济时期其林业补贴的侧重不同，因而采取不同的手段。但一个共同特征是，针对本阶段生态环境新问题以及农村经济中面临的新形势，中央政府及时出台相关法案，指导林业补贴方向，林业补贴是落实法案要求的支撑政策措施，法案也成为推动营造林补贴行之有据的有力保障。梳理一下美国的重要林业补贴法案的历史可以印证这个观点：20世纪80年代，美国针对农民收入低下，1985年出台的《农业安全法案》支持对休耕土地造林和种草补贴，减少农地供应，提高土地收益率，进而提高农民收入；21世纪初，针对森林火灾频发问题，2003年出台的健康森林法案批准健康森林保护计划，规模不大但目标突出，着力通过更新造林恢复植被、保护濒危物种、提高生物多样性和增强碳汇能力；2008年的《食品、保护与能源法案》(Food,Conservation and Energy Act)推动了野生动物生境保护激励计划等项目的出台，调整了新时期营造林补贴的方向；2008年金融危机后为推动发展绿色经济，2009年出台美国复苏与再投资法案，鼓励土地所有者关注恢复、提高和管理物种生境、关注森林游憩狩猎功能区开发等，其中专门开展森林健康保护项目投入0.89亿美元，为造林和森林经营补贴明确了重点和提供了保障。
四、我国实施林业补贴政策的需求分析
发达国家的林业补贴政策需求有三方面表现：一是以工业为中心的现代产业生产率提高速度高于林业，林业因此失去比较优势，需要加快林业建设；二是经济增长引起木材及林产品供给格局变化，林业产业内部结构需要调整；三是发展所带来的资源损耗和环境破坏，需要林业提供生态服务，改善生态环境。根据配第·克拉克法则，林业部门在国民经济中的比重逐渐缩小，林业相对收入、就业人数在不同程度上减少。经济发展到一定阶段后，政府财力不断增强，必须应对持续发展带来的经济、政治和生态压力，各国政府纷纷开始对林业予以支持。正因如此，到了20世纪70年代末，许多发达国家基本实现由剥夺林业向支持林业的政策转型，建立起系统全面的林业支持政策体系，补贴政策是其中重要组成部分。④
上述三条经验也存在于我国林业政策转型中。我国正处于工业化、城镇化和农业现代化阶段，林业补贴政策需求有其特殊性。据统计，2010年我国工业增加值占国内生产总值的40.2％，重工业产值占工业总产值的比重达到70％以上，包括林业在内的整个大农业产值仅占GDP的11％左右并持续下降，标志着我国工业化已进入中后期阶段，但是林业发展仍然面临严峻挑战。林业基础薄弱，需要加强；生态建设仍然艰巨，需要提升；农村发展仍然滞后，需要扶持；农民增收仍然困难，需要加快。这意味着，在今后相当长的时期内，对生态建设任务重、山区林业低收入人口多的发展中大国而言，林业在我国发展中的重要地位和战略作用仍然没有改变，进一步加强林业补贴力度、强化林业发展基础、加快林业发展方式转变具有重要意义。
1.生态建设和城乡环境美化。目前我国正在实施天然林资源保护、退耕还林、京津风沙源治理、三北防护林、沿海防护林、湿地保护与恢复、石漠化综合治理等16项世界级重点生态修复工程。国家财政和国家贷款对这些工程的投入每年已达上千亿元，具备了很好的投入基础。但我国面临的环境形势表明生态建设需求还很大，特别是未来一段时期要完善重大生态工程建设布局，在东北地区、西北风沙区、沿海区、西部高原区、长江、黄河、珠江、中小河流及库区、平原农区、城市区等生态区位重要和脆弱地区，可以借鉴发达国家如新西兰在水土流失区采取的造林补贴等模式适度给予补贴支持，加快构筑国土生态安全屏障。
2.保障木材安全。工业化、城镇化加速发展阶段，人口持续增长，林产品消费量和结构不断升级，社会对林产品的需求迅速增加。据统计，我国林产品折算的木材消费总量从2002年的1.83亿立方米增长到2011年的4.99亿立方米，增幅显著。随着需求量的不断增长，我国20世纪90年代开始成为木材净进口国，由2002年的0.94亿立方米增长到2011年的2.24亿立方米，进口已经成为缓解我国木材需求的重要渠道，尤其是大径阶的木材基本上依靠进口。从长期看，由于我国木材和林产品供给保障的内生性、品种替代的有限性、价格波动的敏感性、影响的全局性等特征，决定必须长期坚持基于国内生产实现林产品基本自给、辅之于进口的基本方针。因此，须加大林业补贴支持强度，切实提高林业综合生产能力，保障国内林产品供求平衡和市场稳定。
3.促进农民增收。近年来我国农村居民家庭人均纯收入实现连续快速增长，但城乡居民收入差距持续扩大的趋势没有得到有效遏制，区域之间农民收入差距仍然较大，农户之间收入差距仍在扩大，农民增收渠道活力仍然不足。从2003年起，中央通过集体林权制度改革，将40多亿立方米森林资源确权到户，让农民获得了价值2万多亿元的家庭财产和27亿多亩林地的承包经营权，极大地调动了农民发展林业的积极性。许多农民都有通过经营山林实现发家致富的愿望，需要依靠科技进步、精耕细作和林农组织化来实现，但是受经营规模小、组织化程度低、投入成本持续上升、自然风险和市场风险不断加大等影响，经营性收入增长难度增加。因此，必须对林业加大补贴力度，加强对农民经营林业的支持。
4.应对气候变化和生物多样性保护。气候变化是全球面临的重大危机和严峻挑战，林业是减缓和适应气候变化的有效途径和重要手段，在应对气候变化中的特殊地位得到国际肯定。发达国家建立了专门针对碳汇造林和动物栖息地建设的林业补贴，支持林业提高应对气候变化的能力。我国把林业作为应对气候变化的战略选择，纳入《应对气候变化林业行动计划》中，上升为国家意志。在此背景下，从中央到地方应加强对林业的补贴，发挥林业生态功能，以林业发展为抓手，促进绿色增长和低碳发展。
在工业化、城镇化的同时，推进林业现代化和生态现代化，既是艰巨的任务也关系到经济社会发展与现代化建设全局。当前林业发展迫切需要建立加强林业、反哺林业的体制机制。根据我国林业战略需求，本文提出逐步完善林业补贴政策体系(见表4)，形成对林业支持的补贴制度基础。
五、政策建议
我国正处于工业化、城镇化和农业现代化的关键阶段，既受限于财力和投入的不足，又面临着经济全球化的压力和调整。在此背景下，应积极吸收发达国家实施林业补贴的合理成果，借鉴其成功经验，逐步建立起符合国情林情的林业补贴政策体系。
1.林业补贴应以直接补贴为基础。现阶段我国林业的重要任务是确保林产品供给和生态建设。发达国家把直接补贴措施作为补贴和支持林业的基础性措施，美国、德国目前直接补贴支持占林业经营者补贴的20％左右，日本占70％以上，实践中对林产品供给和生态建设产生了显著的激励作用。对我国这样补贴能力不强、保障林产品供给压力很大的国家，建议条件成熟时适时推出符合国情林情的综合型直接补贴。
2.采取更有效的补贴支持方式。发达国家根据各自经济社会发展和全球林业趋势，逐步对林业补贴政策进行从投入主导型补贴到产出主导型补贴的调整，这种调整体现了林业的多功能特征，同时也是坚持市场化方向取得了成效。如美国、欧盟等林业税费减免，附带有林业主体向公众开放森林景观的条件，引导和激励森林主体提供景观、游憩、生物多样性等功能，这对目前加强我国生态文明建设、确保林产品及生态服务供给有借鉴意义。同时，我国补贴应当根据林情突出补贴重点，特别是长期以来我国大规模植树造林，现在中幼龄林规模很大，建议重视营造林补贴环节。
3.建立完善与种植面积、林业投入品等挂钩的直接补贴制度。继续完善对种苗、肥料、林业机械、林业能源等生产型投入品专项补贴制度，扩大补贴品种、补贴范围和补贴规模，提高补贴标准。加大对林业保险保费补贴的力度，建立重大灾害补偿制度，切实分担林业生产的自然风险。不断健全林业生态效益补偿制度，适时采取“亲环境”的投入品补贴政策。
4.尽快探索制定新型林业补贴政策。根据林业发展和实际情况，适时推出新型林业补贴政策。
5.林业补贴政策实施应该相互配套，形成合力。我国现有林业补贴政策规模小、体系不全，尚未较好配套，没有与农村发展很好融合。我国应构建价格支持与直接补贴、综合补贴与专项补贴、生产性补贴与收入性补贴有机结合、功能互补、衔接配套的林业补贴政策体系，同时，应探索将林业补贴政策与新农村建设尤其是扶贫开发结合起来，增强各项补贴政策的指向性和有效性，发挥政策的协同作用。
注释：
①关于林业补贴的主要理论依据是福利经济学。目前，在欧洲及其他地区占据主导地位的补贴体系是投入导向型补贴体系(input－oriented subsidy schemes)，并不能通过福利经济学得到充分解释。比如，投入导向型补贴的政策目标——“优化产权结构”或者“稳定农村地区”，就难以用福利经济学理论进行解释。同时，随着产出导向型补贴体系(output－oriented subsidy schemes)逐步出现，新制度经济学被引入以弥补福利经济学的不足，并逐步代之成为产出导向型补贴体系的理论依据。但是，新制度经济学也存在一个严重缺陷，即认为所有补贴对象具有同质性，这是一种过分简单化的理论假设。因此，本报告并不刻意地采取何种经济学派理论，而是立足于林业的属性及其与外部环境(主要是工业化进程)之间相互关系，运用经济学、生态学和政治经济学的基本原理对林业补贴进行理论解释。
②2000年林野厅公布的森林公益功能价值为74.99万亿日元，1991年公布的价值为39.2万亿日元，1972年首次评估的森林公益功能价值为12.82万亿日元。资料来源：中国林科院．日本森林多功能价值评估最新结果．国家林业局官网(http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/234/content－478416.html)，2011－05－09。
③本研究已梳理这些国家林业补贴的具体做法及每种做法的优劣性比较，由于本文篇幅所限，这里仅从横向进行归纳性比较。
④事实上，发达国家经济增长与农业保护政策之间的变化，从一个侧面验证了林业补贴的理论解释。具体论述可参阅：程国强．中国农业补贴：制度设计与政策选择．中国发展出版社，2011。