国有企业改革：企业制度的变迁与选择，本文主要内容关键词为：企业制度论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现代企业制度的选择
我国国有企业的制度变迁可具体划分为四个阶段：第一阶段：1978-1983年，放权让利；第二阶段：1983-1986年，利改税；第三阶段：1987-1991年，实行承包经营责任制；第四阶段：1992年到现在，建立现代企业制度。
严格地说，放权让利改革可以认为是国有企业改革从利益约束出发进行的改革；承包制则是契约约束下的改革；而现代企业制度的建立则涉及到产权约束下的企业改革。这正是从利益关系变化启动的国有企业改革的演进逻辑。
不管是利改税还是承包制都可以被理解为某种形式的放权让利。针对计划体制微观僵化的模式，它无疑是激活微观主体和启动市场的必要之策，但这远远不够：首先，从国有企业产权制度上看，国家即所有者代表通过放权让利使企业逐步获得了部分产权，即剩余索取权和剩余控制权，使产权的激励作用大大增强。但与此同时，产权制度的约束机制却没有相应地建立；其次，从国有企业组织制度来看，企业仍然没有摆脱行政主管部门的控制。企业总体上仍然是“社会大工厂”的一个基层生产单位，企业通过组织创新实现节约组织费用和交易费用的动力不足；再次，从激励约束机制来看，针对改革前普遍存在的“偷懒”的机会主义行为，改革者的想法可能是：实现二级代理人在不能侵占国有资产的情况下不“偷懒”的唯一可行办法，就是让“偷懒”成本内部化。建立现代企业制度就成了我国国有企业改革的目标模式和方向。
二、对改革成效的再认识
（一）改革的限度及问题
轰轰烈烈的企业改革可以说扭转了无数面临破产的企业境况：企业财务状况得到了改善；改革后职工的收入水平比改革前大幅提高，提高了职工参与改革的积极性；成功地保全了一大批银行债权，化解了不少企业的债务；就业得到了增加；同期财政收入也实现迅猛增长。除了这些直接的效益变化外，还有也许是更为重要的绩效，即机制变化和体制上的变化，主要是政企关系向良性化方向发展；企业治理结构向现代公司制靠近；企业激励机制变成以产权激励为主；国有资本进退机制形成。
我们看到，改革的积极作用也是有限度的：第一，只是为“政企分开”创造了根本性前提，提供了可能性或条件，并不等于已经完全实现了政企分开。第二，企业内部治理结构，虽然仿照或靠近现代公司制，但实际上企业内部各职能部门的权、责、利的划分及其与政府各部门的关系并未规范化。第三，改革对调动职工积极性也是有限度的。不要以为职工有了产权激励，就会有长期充分的激励，其他激励手段就可有可无了。第四，企业改革后，短期内企业经营状况好转是多种因素综合作用的结果，不光是改革单方面的作用。而且改革中仍存在不少问题值得我们关注：第一，对国有资产的处置问题。第二，由于广大职工缺少投资理念，负盈不负亏的观念依然严重，因此，普遍存在着要多分红的问题。第三，配套改革问题。一是社会保障制度尚未健全，社会保险覆盖面小，社会化程度低，企业和职工抵御风险能力较弱，保险基金筹集难度大。二是缺乏信贷担保，为企业的融资带来困难。三是税收政策存在有失公平的问题。四是住房制度、土地使用权制度改革不配套。这两方面的改革牵涉到的资产量较大，不太容易操作。所以目前许多地方采取保留这一块资产不动，既不评估，也不置换，或者只评估而不置换，这说明改革尚留有尾巴，不彻底。
（二）对改制限度的解释
在企业产权改革的过程中，撇开企业主管部门、社区居民和银行信用社等边缘层利益相关者，单就政府、企业经营者和企业职工这三个核心层利益相关者而论，改革的路径选择主要取决于三者之间的力量对比。一般而言，在中小企业的产权改革中，企业职工的谈判地位是比较低的。因此，相对而言，第一，企业职工团体往往是个大集团，经营者集团往往是个小集团，后者的谈判地位往往强于前者。第二，在产权改革过程中，企业的规模越小，职工的谈判地位往往相对越强；企业的规模越大，职工的谈判地位则往往越弱。随着企业规模的不断扩大，职工与经营者的利益矛盾越来越大，企业产权结构也会由初始的激励相容向激励不相容的方向发展。
再来看一看经营者与政府之间的激励相容性问题。在现代经济发展中，人力资本的开发利用日益居于中心地位；而对企业家人力资本的开发利用，又日益居于人力资本开发利用的中心地位。在每一个成功的企业背后，几乎都有一个优秀的企业家作为支撑。在企业发展的“风雨洗礼”中，这些经营者积累了日益雄厚的经营才能。伴随着企业的发展，他们也建立了日益广泛的关系网络。这种关系网络和经营才能，作为经营者的人力资本，对于整个企业的发展越来越具有举足轻重的意义；甚至它们在企业中的存在，就是企业无形资产的重要组成部分。在企业改制的初始阶段，主要是通过政府来发挥作用，所以表现出强制性的制度变迁特征。然而，随着其不断发展，产权改革的政策环境逐步宽松，企业制度变迁的可选择集合也相应的越来越大，政府的作用日益下降，而作用的主体则向经营者倾斜，这也验证了企业改革过程中的“制度变迁主体角色转换假说”。
从以上分析可以看出，企业制度的不断发展、变化，一个不容忽视的方面就是由于其内外部的利益相关主体，出于利益激励的不相容所导致的矛盾的不均衡发展，产生了企业中权利、责任的不对等，进而产生了对企业制度进行创新、完善的内在动机和向现代公司制转变的内在要求。要想解决利益相关者之间的这种矛盾就要从解决其间的利益相容性入手，一方面要对企业的公司治理结构进行完善，另一方面，要对政府在改革中的角色加以定位。这将是以下两部分所要重点阐述的内容。
三、公司治理结构与企业制度发展
（一）国有企业改革中治理结构存在的问题
目前，从国有企业制度改造的情况来看，公司治理结构出现了一定的扭曲。一方面，政府对国有企业的经营活动仍然存在相当程度的行政干预，“国有企业从来就不是一个单纯的经济单位。在某种意义上，它是制度的缩影，集中了这种制度的诸多矛盾。”另一方面，“代理人问题”和以经营者为首的企业“内部人控制”问题日益突出，从而形成了一种“行政干预下的经营者主导型”治理结构。
1.由于政府机构改革刚刚起步，政府职能转变滞后，政企不分问题依然未得到彻底解决。第一，国有股权代表的委派政出多门。第二，据国家体改委经济体制与管理研究所对30家现代企业制度试点企业的调查与分析可明显看出政府部门行政干预的痕迹。
2，国有企业改造过程中，在强化对企业经营者激励功能的同时，未能构建一个有效的监督约束机制，而现行国有资产管理体制存在的缺陷无法从根本上改变国有资产“所有者缺位”的状况，使得“内部人控制”问题和“代理人问题”日益严重。从理论上讲，“内部人控制”在国有企业股份制改造中的主要表现为：一是低估国有资产价值，从而内部人侵占国有股本；二是国有股本的保值增值无人负责，如对国有股不分红和不配股，其剩余索取权被内部人控制。此外，股份制企业实质是一种委托一代理关系，由于企业的委托人（所有者）和代理人（经理人员）之间信息不对称、责任不对等和潜在利益不一致等原因，存在着所有权与经营权相分离所产生的“代理人问题”，即代理人损害所有者利益的自利行为。
（二）“法人股东主导型”是建立有效公司治理结构的可行途径
如前所述，“行政干预下的经营者主导型”所带来的是“内部人控制”、“代理人问题”等弊端。要顺利推进国有企业制度改造，必须把发展公司治理结构放在国有企业改革的核心地位。
构建“法人股东主导型”治理结构对于实行企业制度改造的国有企业来说是可行的和必要的。其依据在于以下几个方面：第一，按照对国有经济进行战略性改组的思路，要在除特殊行业外的多数国有企业中建立多元化的股权投资结构，引入大量非国有的其他股东，包括法人股东和个人股东，形成国有多元控股和国家参股企业。第二，根据对国有资产管理体制改革的设想，国有资产管理委员会将只对少数一级持股公司直接持股，而利用控股公司通过多级持股体系管理和运营国有资本。第三，股东中绝大多数都是小股东。小股东对企业实施监督的成本高，因而缺乏监督激励。而法人股东财力充足容易成为大股东，有足够的监督激励。第四，法人相互持股、参股或控股可利用产权为纽带形成企业集团。第五，随着我国金融市场的发展，机构法人股东将在公司治理结构中扮演着越来越重要的角色。
四、政府角色定位与企业制度发展
随着改革的深入，主导改革的利益主体在不断地变化，政府在引导改革的初始阶段是成功的，但在以后的改革过程中，它的作用应有所转变。
（一）改革启动阶段的政府——依非市场手段推动市场化的行为主体
既然国有企业改革的起点是国家所有、国家经营的非市场主体，改革的目标是成为市场主体或者是市场化取向，那么，依靠“行政力量”这种非市场化手段推动国有企业的市场化进程，可能就是必然的，也是可行的。这是因为：第一，在社会经济的资源禀赋条件的约束和作用下，国有企业的改革一开始必然以渐进的方式进行。与其他社会行为主体相比，国家更具有公正性。第二，国有企业（的职工）与政府在历史上就“隐含”着一个合约：工人阶级是社会主义的主人，其参加劳动的权利是不可以侵犯的。第三，在企业发展的早期阶段，企业经营层优质人力资本的相对贫乏和企业进入、退出门槛的相对较高，也加剧了企业经营的市场风险。为了有效地规避风险，客观上需要通过其与政府之间的模糊产权，来寻求政府的保护，所以政府有带动改革的动机和必要。第四，国有企业承担着许多本应该由政府承担的义务，改革意味着要归还给政府。同时，政府也确实为企业承担着本该由企业承担的义务，政府职能需要转换。
（二）改革进程中的政府主导作用弱化
国有企业改革的过程意味着政府从“不能退出”到“逐渐退出”直至“最终退出”。对于整个企业改革这一博弈而言，随着非国有企业的成功和壮大，国民经济的非公有部分的比重愈来愈大。而且伴随改革实验积累的战略选择空间的拓广以及各种异质文化的交流与渗透，博弈双方的行动将导出一个更优的均衡解。最后的结果是，企业要求更多的自主权，更少的控制，更轻的社会负担；政府则要求卸下更多的包袱，从企业里实现更多的“退出”。
另外，对于政府在改革中的角色“退出”还有另外一层含义：那就是大部分国有企业的委托人还要实现从“政府化”向“非政府化”的“退出”。
（三）制度发展中的政府角色取向
政府的作用从改革之初的主导作用开始趋于不断的弱化，那么今后的政府应当做些什么呢？笔者认为政府所要从事的工作主要是以下两个方面：一是加快政府的机构改革；另一个就是努力为企业发展创造一个良好的外部环境。为企业创造一个良好的外部环境，一方面，这是由国有企业改革的系统性和复杂性所决定的。国有企业改革从来就不是一个孤立的经济过程，而是一个由政府、企业、职工等共同参与的“动态博弈”过程，这就显示了国有企业改革的复杂性和系统性。另一方面，一个充分竞争的外部环境对于企业的发展来讲意义重大。当一个竞争的市场解决了充分信息问题之后，每个层次的信息都是透明的，责任也是明确的，委托一代理关系就不会因为层次不同而有什么差异。从而也就没有理由说，国有制情况下的多层委托一代理关系就不能形成相应的最大限度地克服信息不对称、激励不相容和责任不对等问题的治理结构。同时，政府作为一个必要的制度安排，本身也具有各种保障服务效率和激励机制的制度约束。
因此，改革也要求从解除企业目前面临的各种政策性负担入手，以此硬化其预算约束，进入到竞争性的市场，使企业的利润率能够真正成为反映其经营绩效的充分信息指标。国家作为国有企业的所有者，通过掌握这种充分信息就足以对经营行为进行监督。在此前提下，企业发展的现实过程中将会显示出哪一种内部治理结构更加符合我国企业的实际，从而通过不断的制度创新，使中国式的企业治理得以形成和发展。