国有独资商业银行股份制改革的目标定位，本文主要内容关键词为：商业银行论文,独资论文,目标论文,股份制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于中国金融改革初始条件的限制和改革模式的渐进性质，中国现有的金融体制仍然表现为一种金融业为银行业所控制、银行业又为国有独资商业银行（下称国有银行）所控制的垄断体制格局。尽管国有银行改革在已往20年的金融改革中一直被置于核心位置，且为支持国有经济部门改革的顺利进行和国民经济产出的增长作出了积极贡献，但鉴于其低劣的资金配置和使用效率、较高的不良资产比率、虚弱的财务基础以及沉重的金融风险压力，国有银行受到了普遍指责。因此，如何进一步深化改革，消弱金融风险，增强国有银行国际竞争实力，成为近年金融改革的焦点课题。1999年以来，对国有银行进行股份制改革这一思路开始受到重视，并逐渐被政策界所接受。第九届全国人民代表大会第四次会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出，“十五”期间将“对国有商业银行进行综合性改革，有条件的国有独资商业银行可以改组为国家控股的股份制商业银行，建立风险防范机制，提高竞争能力”，这意味着国有银行的股份制改革已没有政策障碍。但是，鉴于国有银行的性质、地位、规模和发展现状，关于股份制改革的目标等问题还存在着分歧，直接影响到国有银行股份制改革总体方案的设计和改革进程的速率。因此，从理论上理清这些问题，对于顺利推进国有银行的股份制改革是非常重要的。
关于国有银行股份制改革的目标定位，目前主要有三种观点：第一种观点认为，国有银行股份制改革的目标是通过股票市场筹集资金，充实国有银行的资本金；第二种观点认为，国有银行股份制改革的目标是完善国有银行的法人治理结构，增强经营决策的科学性，健全自我约束机制，提高市场竞争能力；第三种观点认为，国有银行股份制改革的目标是改善国有银行的产权结构，建立现代商业银行制度。
（一）充实国有银行的资本金：一种似是而非的观点
在目前关于国有银行股份制改革目标定位的诸多观点主张中，充实国有银行的资本金是一种比较流行的观点。该观点的立论依据主要有：一是银行的负债率太高，自有资本太少。以中国建设银行为例，1999年末资本充实率仅5.37%，大大低于《巴塞尔协议》8%的规定比率，其他三大行也未达到这一最低规定。二是面对加入WTO带来的挑战，未来五年，国有银行要在竞争中保持市场份额基本稳定，仅贷款规模每年至少需要增加7000亿元左右。按8%资本充足率要求，每年需要增加资本金500亿元左右。如果通过国有银行的所有者——中央政府注资来解决，鉴于政府的财力有限，显然是无力解决这一问题的。三是银行存在规模较大的不良资产，化解金融风险压力比较沉重。资本金作为缓解和弥补风险损失的第一道防线，迅速增补可扩展其规模，这对于国有银行的改革与发展具有非常重要的现实意义。客观地讲，这一观点是比较务实的，具有较强的现实性和针对性，它对于在短期内解决国有银行的资本金不足问题，迅速满足监管标准是非常现实的。但是，这一目标定位只是瞄准了国有银行发展中的表层问题，还没有涉及到深层次问题。
其实，国有银行资本金的弥补途径是多种多样的，股份制改革只是其中一种。除此之外，通过长期负债增加资本金也是一条重要的渠道。《巴塞尔协议》规定，商业银行的资本分为两类，一类是核心资本，又称一级资本，主要由普通股、非永久性优先股、资本溢价、未分配利润和一些无形资产所构成；另一类是附属资本，又称二级资本，主要由所提取的呆帐准备金、永久性优先股、永久性债券、可成股票的债券、长期次级债券，以及其它的资本储备所构成。这说明权威机构和监管当局已明确认可长期负债可作为银行的资本金。而且，长期负债作为一种债权资本比股票等股权资本具有若干比较优势：一是短期内当长期负债的成本低于普通股票时，通过长期债务筹集资本可以防止股票收益率的降低，有利于维护银行的市场价值；二是长期负债可以提高银行的财务杠杆作用，发行长期债券可以增加银行股票的单位收益率，从而支持银行价值的成长；三是债权资本不会削弱银行股票持有者对银行的控制权；四是长期负债可享受税收优惠，筹资成本较低。所以，近些年来，债权资本成为商业银行外源资本的主要来源，在发达国家商业银行资本结构中的比例呈不断上升趋势。由此可见，将国有银行股份制改革的目标定位于“充实国有银行的资本金”是有失偏颇的。
尤其需要指出的是，在现有体制格局和国有银行产权结构条件下，尽管国家对国有银行直接注资能力大大削弱，但国家可以以其权力潜能这一比较优势充当资本份额，间接地为国有银行注入“虚置”资本，即担保性注资。国家担保性注资是以居民储蓄形式体现的。即是说，在国家担保的情况下，国有银行吸收的居民储蓄存款具有某些国家注资的性质。对于国有银行来讲，国有银行通过向储蓄者举债进行债务性注资，与由国家财政直接注资，其效应是等价的，这是中国金融制度结构变迁的一个重要特征。既然国有银行存在着“担保性注资”，那么，国有银行资本充足率的高低基本上没有任何实质性的意义。从这一角度出发，通过股份制来解决国有银行的资本充足率问题，似乎理由是不充分的。
我们认为，从现有国有银行的产权结构看，在国家是国有银行风险的最后且唯一承担者这一制度安排下，追求资本充足率的高低仅具有表面意义，而无实际意义。资本充足率的意义只有在国家不再成为最后且唯一风险承担者的情况下才会凸现出来。对资本充足率的追求，主要目的在于防范可能出现的金融风险。在中国，既然政府是国有银行的风险承担者，那么在国有银行的资本结构中，真正重要的是政府应对金融风险的能力与社会公众对国家的信心，而不是国有银行的资本充足率。国有银行的问题在于单一的产权结构引致的金融风险高度集中于国家，而不是简单的资本充足率的高低。即使国有银行不进行股份制改革，国家政府通过各种直接和间接的筹资手段和渠道，可以暂时解决资本不足问题，但资本充足率问题的解决却不可能解决国有银行风险过于集中和效率低下问题。国有银行股份制改革的根本意义在于后者，而不是前者。
（二）完善国有银行的法人治理结构：重要但非根本的观点
现代企业理论认为，法人治理结构是决定企业绩效的关键因素。近年来，针对国有银行低效率、高风险、低收益、高成本等现实问题，人们也普遍认识到失衡的法人治理结构及其衍生的“内部人”控制、决策机制错位、激励约束机制失效是问题的重要成因。基此，许多人认为，完善法人治理结构是国有银行改革与发展的关键，从而，它自然也就成为国有银行股份制改革的目标。毫无疑问，该观点是正确的。但是，对我国国有银行来讲，这种定位是不全面的，它还没有切近国有银行股份制改革的根本。在笔者看来，国有银行法人治理结构完善的途径是多方面的。而且，在不同制度约束条件下，国有银行法人治理结构完善的方式和效果都是不同的。
首先，在维持国有银行现行产权结构不变的情况下，按照《公司法》和《商业银行法》的要求，通过以下几个方面的努力，即使不进行股份制改革，国有银行的法人治理结构同样可以得到优化和完善。如健全符合市场经济要求的科学决策机制；维护商业银行经营自主权，建立以利润为中心的经营管理目标责任制；建立与现代金融企业相适应的人事、用工和分配制度，强化银行的激励约束机制；建立和完善以统一法人管理为基础，以授权授信制度、内部审计稽核制度为保障的内部控制制度；通过自我积累、财政增资和发行长期金融债券等形式，增加银行资本金；作好金融资产管理公司收购和处理不良贷款工作，降低国有银行的不良资产比率，等等。但是，通过这种方式，国有银行法人治理结构的优化和完善是极其有限的，特别是其效应不会持久和明显。对此，近年来国有银行的改革努力及其效果已予以印证。
其次，产权改革是法人治理结构完善的充分条件，在国有银行产权没有改革的条件下，其法人治理结构不可能有实质性的变化。法人治理结构是指所有者对企业的控制形式，是一种产权约束制度，表现为决策机构（股东大会和董事会）、执行机构（以总经理为核心的经营管理层）和监督机构（监事会）的总和以及相互之间的关系。传统产权论认为，在私有产权机构中，产权所有者拥有资产和享有剩余索取权，他们有较强的激励动机来监督执行机构的经营努力情况，以确保资产的安全及其增值；执行机构或经营者拥有经营权和剩余控制权，在控制权收益的激励下，经营者必须以企业价值的最大化为目标，以保证产权所有者的收益最大化；为确保产权所有者收益最大化的实现，监督机构对执行机构的经营决策和经营活动进行监督，使产权所有者的利益与经营者的利益兼容。在这种制度安排下，决策机构、执行机构与监督机构三者之间责权明确、相互制衡，为企业绩效的增进奠定了制度基础。相反，在公有产权结构中，由于资产所有者是虚置的，产权关系模糊、资本非人格化以及资产具有非排他性，所以，所有权与经营权难以分离，责权利不能明确，缺乏有效的自我约束机制，无论是资产所有者还是经营者都缺乏充分的激励去关心资产的安全和增值，最终的结果是，公共资产使用过度，甚至流失毁损，经营效率和效益低下。因此，私有产权结构框架下的法人治理结构的效率要高于公有产权结构。这样，在产权结构从公有转为私有的过程中，产权的改革和变化将使企业的法人治理结构得到改善。就我国国有银行来讲，在现行的国有独资产权结构下，法人治理结构存在着严重缺陷，董事会与监事会的设置以及经营管理层的任命基本上都是由政府决定，董事会形同虚设，执行机构的“内部人控制”的负面效应非常严重，监事会作用的发挥受到严重抑制。因此，根据产权理论，国有银行法人治理结构的完善必须以产权改革为前提。
（三）优化产权结构，建立现代商业银行制度：国有银行股份制改革的根本目标
“建立现代企业制度是国有企业改革的方向”，国有银行作为经营货币信用、管理风险的特殊国有企业，其改革的目标必须根据现代企业制度的要求，建立现代商业银行制度。尽管现代企业制度与现代商业银行制度存在若干相异之处，但就制度特征而言，存在着高度的一致性。按照权威性解释，现代企业制度的基本特征可以概括为“产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学”。要建立现代商业银行制度，推进国有银行改革，必须从这四个方面共同努力，不可偏废。
从理论逻辑上讲，在现代企业（商业银行）制度的四个特征中，产权清晰处于更为重要的地位，它是实现后三个制度安排的前提、基础或充分条件，是建立现代商业银行制度的基础环节。不致力于产权制度改革，任何其他改革努力，都难以实现国有银行的权责分明、政企分开和管理科学。这是就理论逻辑而言。从现实角度讲，四大国有商业银行现行的国有独资产权模式，名为独资，实际上所有权由谁代表并没有解决，导致产权关系模糊、资本非人格化以及所有权与经营权难以分离，由此而来的是责权利不明、缺乏有效的自我约束机制、经营效率和效益低下等等。在这种模式下，国有银行很难摆脱政府部门的干预，再加上作为债权人的国有银行与作为债务人的国有企业之间由于最终都为国家所有，因而无法形成真正的借贷关系，导致了国有商业银行大量不良资产的产生。所以，要解决国有银行目前存在的缺陷和问题，必须从产权改革入手。国有银行产权改革的推进，必须借助一定的途径或实现形式。理论和形式已证明，股份制是国有银行产权改革的最佳实现形式。
但是，我们不能就此而得出产权变革和优化是国有银行股份制改革的目标这样一个逻辑推论。因为，对于国有银行来讲，无论是何种改革，其最终目标是增进银行绩效，提高市场竞争能力。而仅靠产权改革还不能保证国有银行绩效的增进和市场竞争力的提高。超产权论者认为，法人治理结构是决定企业绩效的关键因素。产权改革尽管可以改变企业的法人治理结构，但改变一个有缺陷的东西不等于就是改善。对于国有银行来讲，改变产权并不意味着企业的法人治理结构就会优化完善，也不意味着国有银行经营绩效的增进和市场竞争力的提高。在产权改革的前提下，建立一个完善科学的法人治理结构对于国有银行经营绩效增进和市场竞争力提高是非常重要的。不过，这一命题的成立有着严格的前提假定：一个充分竞争性市场结构的存在。英国经济学家马丁和帕克对英国各类企业私有化后的经营成效做了综合广泛的比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高；在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。他们认为，企业效益与产权的归属没有必然的联系，而与市场竞争的程度有关系。市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度就越高。澳大利亚经济学教授泰腾郎的综合性研究结果也表明，竞争才是企业治理机制往经济效益方面改善的根本保证条件，竞争会迫使企业改善机制，提高效益。所以，根据超产权理论，要使企业改善自身治理机制，基本动力是引入竞争，而变动产权只是改变机制的一种手段。由此可见，要增进国有银行在经营绩效，提高其市场竞争力，必须引入竞争，打破国有银行对中国银行市场以至整个金融市场的垄断，建立一个充分竞争的银行市场和金融市场。要做到这一点，一方面必须转变政府职能，放弃政府对国有银行的垄断保护政策；另一方面政府必须从微观金融市场中退出，放弃对国有银行的信贷干预，使国有银行在政企分开的基础上，实现经营目标利润化、经营行为规范化、激励机制市场化、行长聘选竞争化和资产管理商业化。
总的说来，国有银行股份制改革的目标应是建立现代商业银行制度，而不是产权制度改革，也不是完善法人治理结构，更不是提高资本充足率。后三者都是片面、不完整的。只有在优化产权结构基础上，建立完善科学的法人治理结构，实现了政企分开和科学管理，股份制改革的诸多积极效应才可能得以生成，如实现国有商业银行的商业化发展；从根本上解决资本金不足；提高经营效率；防范和控制金融风险；增强国际市场竞争力，等等。
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