齐小军
（中交第二公路工程局有限公司，陕西，西安，710065）
【摘 要】我国的高速公路建设经过三十多年的发展取得了举世瞩目的成绩，但高速公路发展仍然滞后于国民经济发展需求，随着我国基础设施投融资体制的改变，为了加快高速公路建设步伐，需要更加元化并符合现阶段投资需要的高速公路投融资模式，PPP模式作为基础建设领域的一种新型投资模式，对于高速公路的投资建设具有高效、节约等诸多优势。本文就高速公路PPP模式投资评估进行了探讨。
【关键词】高速公路；PPP模式；投资评估
一、我国高速公路投融资现状
截止2015年末我国高速公路通车里程已达12.54万公里，居世界第一位，取得如此伟大的成绩，得益于我国30多年来形成的一套行之有效的高速公路投融资体制，即“中央投资、地方合资、社会融资、利用外资”的投融资模式，其中主要以政府投资为主，尤其倚重地方政府投资。但随着经济社会的高速发展，我国高速公路建设呈现出：建设成本大幅提高，以中西部经济欠发达地区为主，项目收益都偏低，建设资金短缺，运营管理分散等特点；同时伴随着我国经济步入新常态，国家财税体制改革，地方投资能力受限等因素。因而必须激发投融资体制中社会融资的力量，化解高速公路建设需求旺盛、资金短缺与社会资本利用率低下的矛盾。PPP模式引入社会资本建设基础设施的精髓正好契合了现阶段高速公路投融资模式的方向，对促进我国我国高速公路发展具有重要意义。
二、PPP模式的基本理论
1、PPP模式的定义
PPP模式即公私合营模式（Public—Private—Partnership）的英文缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式最早出现在英国，经过30年多年的发展，PPP模式在基础设施建设领域被世界各国广泛采用，近年来我国也大力推进PPP模式在基础设施建设领域的应用，在我国基础建设单位以国有企业为主，在PPP模式中私人部门被称为社会资本。PPP模式实践应用中主要以“委托运营、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT”等基本形式运作。
2、PPP模式的特点
第一项目融资，项目融资即通过项目去融资，即以专门为项目建设设立的项目公司所拥有的经营资产产生的未来现金收入作为还款来源的一种融资模式，还款来源仅限于项目资产、项目合同协议下的利益和权益，是一种无追索权的贷款。第二特许经营，PPP的实质是一种特许经营方式。是政府通过市场竞争机制选择社会资本进行公用基础设施项目的投资、建设、经营的一种商业行为。在这种制度安排下要求社会资本在一定期限内经营公用基础设施项目，并提供符合公众需要的产品或者服务。第三风险共担、利益共享，采用PPP模式项目以公益或者准公益项目为主，不以利润最大化为目的。政府需要最大社会效益，社会资本需要取得相对合理的投资回报。更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。例如在高速公路建设中，如果因车流量不够而导致社会资本投资达不到基本的预期收益，这时政府可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“风险分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。反之对于预期收益较好的项目，需对社会资可能的高利润进行控制，实现风险与利益的平衡对等。
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三、PPP模式在高速公路建设中的应用形式
PPP模式在高速公路建设中最常见的主要有两种形式，即“BOT模式”、“BOT+政府补助模式”。“BOT模式”，指社会资本为建设高速公路成立项目公司，政府通过契约授予项目公司在一定期限内的特许经营权，项目公司通过特许权融资，并承担高速项目建设，特许期内向用户收取费用以清偿贷款，回收成本并取得利润，特许期满后无偿将项目资产移交给政府的的一种投融资模式。“BOT+政府补助模式”与“BOT模式”的运作方式基本相同，只是在收益方式中除了收取用户通行费外需要政府支付一定比例补助以实现与“BOT模式”相同的回收成本并取得利润的目标。两种模式的风险分配中政府都负责相关法律、制度，规划、审批，征地拆迁，收费价格制定等风险；社会资本负责项目建造、运营等风险。不同在于收益方式上，“BOT模式”的收益完全来源与车辆通行费，社会资本的自负盈亏，政府不承担任何补偿；“BOT+政府补助模式”则因为通行费收入无法满足回收成本并取得合理收益而需要政府予以补助。在建设方式选择上“BOT模式”适用于在高速公路路网中处于通道性的干线道路，道路车流量大，道路通行费可以收费成本并取得预期收益；“BOT+政府补助模式”适用于在高速公路路网中处于加密的道路，道路车流量少，道路通行费不足以回收成本并取得预期收益的高速公路项目。为了实现风险与收益的平衡，达到社会效益的最大化，不论哪种模式当效益超过政府设定的社会资本最高收益值后，政府会要求降低收费标准或者政府分成等形式加以限制。
四、高速公路PPP模式应用中的问题
目前我国已经大规模采用PPP进行基础设施建设，但存在政府与社会资本热情高涨，实际合作成功项目较少的现状。主要原因在以下四个方面：第一，制度环境与体制不健全，PPP还没有国家层面的法律，更没有形成完整的政策体系，中央部委及地方各级政府对PPP缺乏统一的认识，系统的指导。第二，社会信用体系脆弱，政府违约风险较大，谈好的运营补贴因地方债务危机、政府换届不予支付，或者调整规划批准建设并行的高速项目等政府违约行为是社会资本最为担心的。同时社会资本尤其是民营企业在PPP实施过程中，也因为对风险的评估能力不足，自身资金不到位、不具备实施能力等因素导致项目失败，造成公共利益的损失。第三，缺乏完善的金融支持体系，我国高速公路建设主要以银行贷款为主要融资手段，融资渠道单一，融资成本较高，且银行融资往往需要投资人承担连带责任担保或者差额担保，加大了融资难度。主要原因在于债权融资市场中，项目融资方式由于缺乏与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策而不被银行认可；企业债及资产证券化市场由于程序复杂，条件要求高，审批难度大等因素导致企业发积极性不高。股权融资市场中，社保基金、企业年金和受监管约束以及担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等制度缺失而无法参与；公开发行股票上市融资同样受程序复杂，条件要求高，审批难度大等因素制约。第四，没有合理的退出机制，投资的退出渠道不畅通也是制约高速公路项目融资的重要因素。
五、加快PPP模式在高速公路建设应用的建议
首先，加快PPP立法及相关制度建设，没有规矩，难以成方圆，应加快国家层面的立法，并制定针对PPP模式的政策体系。立法及制度建设应着重在政府与市场的边界划分，风险分担机制，运行监督机制，价格形成机制，退出机制等方面明确权利义务，并制订适用于不同领域的PPP操作指南。第二，加快推进社会信用体系建设，尽快建立PPP领域的信用约束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。第三，加强高速公路项目融资的引导支持制度，设立适应性缺口补偿基金、高速公路建设专项基金、PPP项目担保基金，进一步放宽保险基金、社保基金等投资于基础设施的相关限制条件，增加高速公路建设资金的来源渠道，调动银行、保险、养老资金的参与积极性。并加快我国金融市场的发展，大力发展资产证券化(ABS)、企业债券、发行股票等方式加快资产流动。第四，加快PPP项目的准入与退出机制，引导各类资金参与高速公路建设。第五，加快示范项目的推广，在不断实践中总结提高。
论文作者:齐小军
论文发表刊物:《工程建设标准化》2016年4月总第209期
论文发表时间:2016/6/13
标签：模式论文; 项目论文; 高速公路论文; 政府论文; 融资论文; 社会论文; 资本论文; 《工程建设标准化》2016年4月总第209期论文;