信息不充分条件下的立法策略——从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,信息论文,条件下论文,不充分论文,角度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“要为人类制订法律，简直是需要神明”。*
——卢梭
改革开放30年来，全国人大常委会在立法实践中逐渐确立了一系列立法政策，如“成熟一个制定一个”，“法律不宜太细”①，“先立单项法，后立综合法”，“先行政或地方立法，后制定法律”等。然而，学术界对这些立法政策的态度几乎都是批评性的、否定性的，②很少有人能从实际出发地思考中国的立法者为什么会选择这些立法政策，因而难以真正理解这些立法政策的现实必然性，更难体认这些立法政策所包含的实践智慧和理性。本文的一个基本判断是，尽管这些立法政策有着学者们从理论——往往是从某些理想化的法治理论所揭示出来的种种毛病，但这并不意味着它们必定就是很糟糕的政策。相反，正如本文所要竭力论证的那样，在中国的现实条件下，特别是在过去30年的历史条件下，这些立法政策可能是中国的立法者所做出的理性的或近乎理性的选择。
我们必须看到，学者的理论研究和立法者的实践选择之间有着很大的差异。一个不能忽视的差异是，学者可以超脱一切现实社会的条条框框自由地描绘理想的立法图景，而立法者必须在政治的、经济的、技术的等种种现实的约束条件下谨慎地选择切实可行的立法政策。对于立法者来说，只有满足这些现实约束条件的立法政策，才是利益最大化和风险最小化的选择，因而才是理性的选择。某些立法政策虽然在理论上很具有合理性、吸引力，但如果和各种约束条件不相容，就难以为立法者所选择。本文的核心观点是，立法信息不充分（匮乏）是制约全国人大常委会立法工作的最大约束条件。本文主要是从信息对立法工作的制约和约束这一前提出发，分析全国人大常委会为什么会选择这些立法政策，从而揭示这些立法政策所具有的另一种理论意义上的合理性。
一、立法具有高度的信息依赖性
理性的决策与巫师的占卜活动的重要区别在于，前者要以决策事项的有关信息为依据③，而后者则几乎不需要占卜对象的任何信息。理性的决策对信息的依赖性，在公共决策活动中表现得更为突出。例如，在司法过程中，只有通过举证、证据交换、质证等程序获得有关案件的较为充分和真实的信息，司法机关才能对案件做出具有说服力和公信力的司法判断。同样，在立法过程中，只有通过各种方式和渠道获得有关领域的较为充分和可靠的信息，立法机关才能在该领域内制定出具有权威性和可行性的法律。
不过，同样是作为公共决策，立法决策和司法决策在信息依赖性上存在着诸多差异。例如，信息搜集责任和信息缺失风险的承担者不同。对司法决策而言，搜集信息的责任（即举证责任）、信息缺失（如证据灭失）的风险主要由当事人承担，而不是由法院承担。由于有这样一种制度激励，当事人有很强的动力和积极性去搜集和提供有利于自己利益的信息。对立法决策而言，搜集信息的责任及信息缺失的风险主要由立法机关承担，而不是由受立法影响的社会成员来承担。不过，从理论上说，受到立法影响的社会成员也应当有积极性向立法机关提供有利于自己利益的信息。然而，这种理论上的可能性并不容易转化为现实性。这是因为，法律通常是规制某一类社会成员的行为。对于单个的社会成员来说，如果他或她个人承担了很高的信息搜集成本，但其行为的收益却不是由他或她个人所独占，而是由他或她所属的群体成员集体享有，即出现公共经济学上通常所说的“搭便车”的问题。这样，除非是出于一种利他主义或集体主义的动机，否则个别社会成员并没有太大的积极性去向立法机关提供信息。再加上，单个社会成员靠个人的力量事实上也很难影响立法机关的立法活动，即所谓“孤掌难鸣”，因而就更降低了他或她对搜集和提供信息的利益预期。在美国等西方国家，利益集团的兴起解决了单个社会成员参与立法的激励不足的问题。各种受立法影响的利益集团通过直接游说、间接游说等方式影响立法④的过程，客观上也是一个向立法机关提供各种信息的过程。从这种意义上说，利益集团参与立法具有立法信息传递和搜集的功能。
另一个差别是，立法决策和司法决策所需要的信息量显著地不对等。司法决策一般只需要与个案相关的有限信息，而立法决策则需要受立法影响的各个地方、各类群体（例如各个民族、职业、宗教、阶层等群体）的复杂信息。如果立法者不全面地搜集、分析和处理各个地方、各类群体的多样化信息，立法就有可能与某些地方或群体的情况不相符合，从而遭到这些地方或群体的反对。在很多情况下，制定一部法律所需要的信息量可能成百上千倍于审判一个案件所需要的信息量。⑤从这方面说，立法决策具有更强烈的信息依赖性。较为充分的信息是做出正确的立法决策的基本前提条件。
从信息类型来说，立法者的立法活动主要依赖两类信息。第一类信息是规则信息，即可供立法者选择的规则的信息。无论是逻辑上，还是实际上，每一个问题都有不止一种作为解决办法的规则。只有尽可能多地搜寻到各种可能的规则，立法者才能从中找出最合乎需要的规则。规则信息的搜寻不外乎两种基本路径：一是从国外、特别是发达国家的成文法、判例法、法律学说以及国际条约、国际惯例中寻找同类问题的规则。这是法律移植论者所偏好的一种信息搜寻路径，也是一种比较简便易行的信息搜寻方式。一般来说，只要搜集到国外的有关文献资料，就可以对国外的成文法、判例法或学说进行比较分析，搜寻出多种可能的制度性解决方案。另一条路径是从本国历史上和实践中形成的各种正式或非正式的制度中搜寻可能的规则。这些正式或非正式的制度来源于传统的法律制度、现行的法律法规、官方的法律解释、执政党和国家的政策、司法判例、民间的风俗习惯、社会组织的规章制度等。这是本土资源论者所偏好的一种信息搜寻路径。⑥
第二类信息是事实信息，即规则所生存的社会环境的信息，包括自然条件、经济、政治、文化等方面的信息。这类信息的搜寻更为重要，也更为困难。说其重要，是因为立法者正是根据这类信息来判断哪一个备选规则最适合社会环境，因而是最优的规则。脱离开具体的社会环境，我们不可能判断出规则的优劣。塞德曼曾指出，行为人对法律规则作出何种反应行为，不仅取决于法律规则及其约束力，更取决于行为人所处的物质和制度环境。在不同的物质和制度环境下，相同的规则并不一定会激励出相同的行为。⑦这也就是比较法中经常所讲的“南橘北枳”现象。因此，立法者只有在获得比较充分的社会信息后，才能对各个备选规则做出正确的比较和选择。不过，由于事实信息具有地方性、多样性、分散性等特征，信息的搜寻、分析和处理可能比规则信息更为复杂和困难。一个国家的地域范围越广，地方性差异越大，事实信息的搜寻、分析和处理的难度就越大，成本就越高。
中国的立法者充分认识到事实信息的搜寻在立法中的重要性。用全国人大常委会领导人经常讲的一句话来说就是，立法要从中国实际出发，深入开展调查研究。六届全国人大常委会委员长彭真明确提出，中国的实际情况是立法的根据。⑧从信息理论的角度来说，实际情况不过是分散于生产和生活实践中的各种信息，调查研究的过程实际上就是立法者搜寻、梳理、分析、处理这些信息的过程。立法要从实际出发，意味着立法者要充分地搜寻和研究各种事实信息，并以这些事实信息为基础做出立法决策。中国的立法者特别强调，对各种规则的选择，特别是对外国法律规则的借鉴，要以中国的事实信息为基础。全国人大常委会的历届领导人都反复强调，从中国的实际情况出发，吸收借鉴外国的法律制度。在制定刑法时，彭真曾说，一边有懂西方刑法的专家，一边有懂苏联、东欧国家刑法的专家，进行讨论、比较、分析，最后根据中国的实际来定。⑨在这里，我们也可以发现，立法者实际上已把事实信息和规则信息区分开来。
中国的立法者不仅认识到了立法对信息的高度依赖性，而且意识到了信息不充分对立法的深层制约。彭真用非常朴实的话语表达了这一观点：“有的法一时还定不出来，不是工作不积极，而是因为经验不成熟，或意见还没有系统地集中起来。随着我们经验的蓄积和调查研究的深入，条件成熟了，法律也会日益完备起来的。”⑩彭真的这段话实际上概括出了信息不充分的两种基本类型：一种是源于信息源的信息不充分，即“经验不成熟”的情形；二是源于信息传递机制的信息不充分，即“意见还没有系统地集中起来”的情形。前者表现为，由于某项实践刚处于起步或萌芽阶段，还未产生出成熟的、可靠的经验和信息，因而向决策者发出的信息很少，从而导致决策者对它知之甚少。后者表现为，由于信息输送或搜寻机制不通畅，信息源所发出的信息难以充分地传递到决策者那里，导致决策者的信息不充分。这两种信息不充分的类型在中国的立法实践中普遍存在。中国的立法者经常用“经验不成熟”、“经验不足”、“调查研究不充分”、“论证不充分”等描述信息不充分的情况。因此，本文在许多场合并列或交替使用知识(11)、经验、信息等术语。
当然，不论在什么样的社会中，立法机关都会面临信息不充分的问题，任何立法都不可能在信息完全充分的条件下制定出来。不过，正如下文所分析的几个方面所表明的那样，在过去的30年里，对于中国的全国人大常委会来说，信息不充分的问题表现得更为突出和严峻，以至于可以用“信息匮乏”来表述这种情况。面对这样一种立法信息不充分的状态，全国人大常委会并没有消极无为，而是适应改革开放实践对立法的强劲需求，探索了一套应对信息不充分状况的行之有效的立法策略。这些策略大体上可以分为两类：一类是信息不充分的顺应策略，即如何在信息不充分的条件下尽可能地制定出切实可行的法律的策略。例如，“成熟一个制定一个”，“先立单项法，后立综合法”，“法律不宜太细”。另一类是信息不充分的克服策略，即如何开发利用其他社会主体所掌握的信息，从而克服自身信息不足的策略，这类策略也可称作信息开发利用策略。例如，立法工作的群众路线，授权立法，依靠职能部门立法，发挥专家的作用等等。
二、改革开放事业所面临的知识、经验、信息的匮乏对立法政策的影响
中国的改革开放是一项前所未有的新事业，面临着严重的知识、经验和信息匮乏，这是中国的政治家、立法者思考和处理一切问题的基本约束条件。以邓小平为代表的中国政治家在改革开放之初就清醒地意识到这一点。用邓小平的话来说就是，“我们现在所干的事业是一项全新的事业，马克思没有讲过，我们的前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过，所以没有现成的经验可学。”(12)在这种信息约束条件下，中国的改革开放不可能是建构理性主义或规划主义的，即按照事先一揽子地设计出的一整套构想缜密的理性规划从容不迫地推进，而只能是进化理性主义或实践理性主义的，或者用最流行的说法是“摸着石头过河”。在这一过程中，政府和其他社会主体通过各种形式的有代价的摸索、试验、试错、检验活动，才能逐渐地积累出一套行之有效的知识、经验和理论。邓小平反复强调改革的试验性和试错性：“我们现在做的事都是一个试验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。既然是新事物，难免要犯错误。我们的办法是不断总结经验，有错误就赶快改，小错误不要变成大错误。”(13)过去30年的历史表明，这种试验式和试错式的改革道路确实是在知识、经验和信息匮乏的条件下最大限度地减少或规避改革过程中的不确定性和风险性的最佳选择。(14)
就本文的主题而言，我们只考察这种知识、经验和信息整体上的匮乏对改革开放新时期中国立法政策和实践所产生的各种不易为局外人感知的约束。首先，在立法选择上，立法者不可能采取很多法学家所憧憬的那种整体式或体系化的立法模式，即按照一个事先设计好的法律体系框架有条理、有步骤地成批成套地生产出各类法律，而只能采取一种因时因事的立法模式，即根据现实需要的轻重缓急和立法条件的成熟程度决定先立什么法，后立什么法。按照前一种立法模式，法律体系之下各个法律部门的立法可以齐头并进，各个法律部门又可以按照下属法律的主次轻重依次立法，先立基本法，后立非基本法；先立主法，后立辅法。然而，在改革开放初期，当全社会都对未来改革发展的具体图景并不十分明了时，立法者也不可能先知先觉地拟订出一个作为立法指南的详细的法律体系框架。即使是20年后九届全国人大常委会提出的法律体系框架(15)，也主要是基于过去的立法经验和立法成果，而且在内容上较为粗略，很难充当上述的体系化立法模式的指南。另外，正如下一节所分析的那样，中国社会的急剧变革也使得立法者无法从容自如地按照某种长远的立法规划立法。
其次，在立法形式上，立法者不可能像社会所期待的那样开展大规模的法典编纂运动，而只能根据现实的需要和可能从零散的单行法开始。从信息依赖性上说，一部法律的调整范围越广，法律条文数量越多，立法所需要的经验、资料和信息就越多。这意味着，调整范围广、条文数量多的综合法比调整范围窄、条文数量少的单行法所需的立法信息量多。特别是大法典的编纂，往往需要相当充分的立法经验、理论准备、实践信息，因而比一般立法具有更强的信息依赖性。无论是查士丁尼《民法大全》的编纂，还是《德国民法典》的编纂，都是以长期积累起来的相当充分的立法资料、理论成果、实践经验为基础的(16)。因此，在过去积累的立法资料和和实践经验本来就不够丰富，而且又对法律所要调整的社会领域知之不多的情况下，立法者除了照搬照抄别国的法典外，根本就不可能编纂出真正符合本国实际的完备可行的法典。比较稳妥的路子是，利用有限的经验和信息先制定单行法，逐步积累较多经验后再制定综合法，最后在立法经验和信息相当丰富时再编纂法典。
第三，在立法时效上，立法者很难一下子就为许多新的社会关系制定出能够长期适用的稳定而成熟的法律，往往只能先应社会的迫切需要制定出试行法或暂行法，在实际应用的过程中检验试错后再制定正式法。既然立法者不是全知全能的先知，我们就不能期待立法者能对那些刚刚出现因而具有诸多未知性或不确定性的社会关系，一劳永逸地制定出长期适用的法律。在改革开放的过程中，包括全国人大常委会制定的法律在内的许多法律、法规和规章在其名称中都明确标出了“试行”或“暂行”字样，表明立法者很明智地承认自己的智慧和理性有限。其实，标不标上“试行”或“暂行”字样并不重要。重要的是，这样一个时代产生的新法律，事实上都无法摆脱试行或暂行的历史命运。只有经过试行或暂行这样一个检验、试错、反馈的过程，立法者才能获得相关法律的更多的知识、经验和信息，才能进一步制定出较为成熟而完备的正式法。
第四，在立法风格上，法律在初立时只能比较原则、比较概括，待在实践中积累经验后，通过修改而逐步走向具体化和细密化。和普通人一样，立法者对新事物、新现象的认识，必然要经历一个由表及里、由浅入深的过程。因此，受制于这一认识过程的立法，也必然要经历一个由粗到细、由简到繁的过程。不难推想，在对新事物、新现象仅仅有某些初步性的认识的情况下，立法者制定出的法律条文越具体越细致，就越可能悖离新事物、新现象的客观发展趋势，也越容易遭到社会公众的非议和指责，这就意味着立法者所冒的政治风险就越大。相反，立法者利用有限的知识，有把握地制定出一些比较原则的法律条文，将最大限度地减少立法失误的风险和代价，从而也降低了自己的政治风险。而且，粗线条的立法虽有不能为人们提供明确的行为指引之虞，但肯定比给人们提供错误的行为指引好得多。法律没有提供行为指引时，人们尚可以选择其他合适的行为规范。而当法律提供错误的行为指引时，人们只能被迫接受这种错误指引的代价，而失去了选择其他合适的行为规范的机会。
从上述分析我们不难发现，全国人大常委会确立的很多立法政策，诸如“成熟一个制定一个”，“先立单行法，后立综合法”，“试行立法、暂行立法”，都是在上述约束条件下做出的理性选择。就拿非议颇多的“成熟一个制定一个”的立法政策来说，它就是在那种体系式和法典化立法模式不可行的情形下退而求其次的选择。其实，这一立法政策不仅体现在立什么法的问题上，还体现在写多少条文和改什么条文的问题上。在立什么法的问题上，就是“成熟一个制定一个”。(17)也就是说，立什么法不是按照法律体系的结构安排来定，而是根据立法经验和条件是否成熟来定。在写多少条文的问题上，体现为“成熟多少就写多少”。(18)也就是说，立法不追求那种脱离实际的完备性，而是根据现有立法经验和条件量力而行。在改什么条文的问题上，体现为“成熟一条就修改一条”。(19)也就是说，法律修改不求一步到位，但求在现有立法经验和条件上稳妥及时地进行。这几个方面都表明，中国的立法者不仅意识到立法的经验（信息）依赖性，而且意识到现有立法经验（信息）的有限性。立法者只能以有限的经验（信息）解决有限有法律问题，而不是像法学家所期待的那样一揽子地建构起一个完备的法律体系。
“成熟一个制定一个”，经常被学者们诟病为是头痛医头、脚痛医脚。不过，正像当一个中医对人体的经脉系统并不完全了解时，运用已积累起来的有限的知识和经验对病人头痛医头、脚痛医脚，不失为是一种积极采取措施缓减病痛的办法，不仅比庸医胡乱地头痛医脚、脚痛医头更为安全，也胜过对头痛、脚痛坐视不管。同样，当立法者对改革开放的未来图景并不完全清楚的情况下，利用有限的知识和信息解决那些有把握解决的法律问题，也不失为一种积极应对改革开放新时期强烈立法需求的策略，同时又不会草率地炮制出一大堆糟糕的法律。中国的立法者反复强调，立法工作既要积极抓紧，不能慢慢腾腾；又要慎重，不能草率立法。(20)从某种意义上说，这一立法政策是信息不充分条件下立法者规避政治风险的理性选择。这一政策表明立法者既要积极立法，而不是等待成套设备，贻误立法时机，但同时又慎重立法，只立成熟的法律，只写成熟的条文。这样，既满足了社会的立法期望，又不会出现大的失误，从而使政治风险最小化。
“先立单项法，后立综合法”，也是改革过程中知识、经验和信息不充分条件下不得已的政策选择。早在1981年彭真就在民事立法上提出了这样的政策：“民法不是短期间可以制定的。这不是我们不努力，而是问题本身就十分复杂，加上体制正在改革，实际上有困难。因此，一方面要搞民法，另一方面要搞单行法，民法和单行法可以同时进行，也可以把民法草案中比较成熟的部分，作为单行法规先提出审议、公布，单行法比较容易提高些，比较灵活，错了也比较好改。民法就要比较慎重，制定不久就得改，那就不大好。先搞单行法，成熟了，再吸收到民法中来。”(21)后来，李鹏在担任九届全国人大常委会委员长期间更明确提出了“先立单行法，后立综合法（大法）”的立法政策。李鹏对这一立法政策所做的一个解释是，建设中国特色社会主义是前无古人的事业，很多事情处在探索中，还不成熟，但又需要法律来规范，可是大法又一时制定不出来，这就需要采取各个击破的办法，先制定单行法，以适应改革开放和发展的需要。(22)
30年的立法史也证明这一立法政策是行之有效的。我国的不少法律经历了由单项法到综合法的过程。例如，合同法的发展就经历了由原来的《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》三部单项合同法到统一的《合同法》的过程。又如，在对1979年刑法进行全面修改之前，全国人大常委会通过了20多个单行刑事法或决定，然后在1997年对刑法进行全面的修改，制定出新刑法。还有一些法律由于一时制定不出法典，就先制定出单行法，以单行法推进该法域的立法进程。例如，民事立法就一直采取单行法的形式，全国人大及常委会先后制定《继承法》、《民法通则》、《收养法》、《担保法》、《合同法》、《物权法》等单行法。
试行立法、暂行立法的政策，更直接地反映了有限理性和信息不充分条件下立法的试验主义和试错主义特点。在改革开放初期，有相当比率的法律和行政法规是直接以试行和暂行之名出台的(23)。后来，虽然直接标以试行和暂行之名的法律法规越来越少，但如前所述，绝大多数的法律法规实际上仍摆脱不了试行、暂行的命运，都或快或慢地被大幅度修改或补充。因此，试行立法、暂行立法并不能简单地视为是权宜之计或法制不发达的表现，而是改革过程中不可避免因而长期持续存在的立法现象。(24)从功能上看，试行立法、暂行立法实际上为立法者提供了一个有效的信息反馈和搜集机制，从而帮助立法者制定出完善的正式法。而且，在法律试行或暂行过程中所反馈回来的信息，与立法者在立法前调研过程中获得的信息相比，乃至与立法草案向社会征求意见过程中获得的信息相比，更显得真实、准确和可靠。因为这类反馈信息乃是法律实施后产生的各种实实在在的社会反响，而不是调研或征求意见过程中的那种试探性反应；乃是利益受到实际影响后所发表的真切意见，而不是法律实施前所做出的预期或推想。用中国立法者的话来说，法律试行的过程乃是法律接受实践检验和不断总结经验的过程。(25)
三、社会大变革对立法政策的影响
中国处于一个急剧变革和转型的时期，这也是制约中国立法政策和实践的重要因素。中国社会所发生的这种急剧的变革和转型，从内在的方面说是由中国人民所开展的全方位的体制和制度变革所驱动的，从外在的方面说是由当今世界所经历的日益加速、迅猛的社会变革所推动的。对于20世纪以来世界变化速度之快，社会学家博尔丁断言，当今的世界与他出生时的世界之差别，一如他出生时的世界与罗马皇帝恺撒当年的世界。(26)小说家斯诺则描述说，20世纪以前的变化慢到一个人一辈子都看不出来，现在变化的速度已经提高到我们的想像力跟不上的程度。(27)或许我们也可以说，当代中国人在过去30年所经历的深刻变化可能比过去数十代人所经历的变化还多。
无论是对于民众还是政府，无论是在经济、政治还是法律领域，急剧的社会变革和转型都带来了许多难以准确估量的冲击性影响。托夫勒试图用“未来晕厥症(future shock)”这一概念来描述和分析未来过早过快来临时所带来的头晕目眩的迷失感，并认为如果不采取明智的步骤来对付晕厥症，千千万万的人将会感到越来越无所适从，越来越无法合理地应付周围的事物。(28)从知识和信息的角度来说，这种晕厥症产生的原因就在于，社会变化过快过猛使得人们难以获得充分的知识和信息有效地应对新环境、新事物。正如费孝通所言，在那种不分秦汉、代代如是的社会里，人们靠祖祖辈辈的经验就可以成功地应付生活中的各种问题。(29)但是，在加速度式地快速变化的当代社会里，前人的知识和经验已不足以应对层出不穷的新事物，而新的知识和经验又无法在短时期内迅速地生产出来，结果必然就会出现知识和经验短缺的状态，进而导致出现人们茫然不知所措的晕眩状态。
就立法而言，当今社会的急剧变革至少在以下几个方面加剧了知识、经验和信息的短缺状态：
第一，立法者获取有效信息的难度和成本增加。立法所需要的知识和信息，不是那种转瞬即逝或街谈巷议式的知识和信息，而是能够帮助立法者准确把握事物性质的可靠的、有效的知识和信息。因而，和变化节奏相对缓慢而有序的传统社会相比，在充满更多变化、复杂性和不确定性的现代社会，立法者获得同样可靠的、有效的信息的难度和成本就要高得多。另一个不能忽视的事实是，知识和信息本身也处于快速流变的过程，以越来越快的速度更新。这也使得知识和信息的搜寻、分析和辨识越来越困难。在信息处理能力和条件相同的情况下，信息获取难度和成本的增加，意味着立法者所能获得的有效的信息量的减少。
第二，立法者解决新问题所需的信息量大幅度增加。托夫勒在谈到社会激变对组织机构的影响时指出，社会生活节奏的加快，突如其来的新的问题的增加，导致解决新问题的信息量相应增加。如今应付一个新问题所需的信息量可能10倍或100倍于过去应付一个问题的信息量。(30)正因为如此，当代的立法者很难再像过去那样以制定法典的方式对各种新涌现的问题进行批处理，而不得不以各种单项法的形式对这些问题逐个处理。
第三，中国与西方国家在变革进程上日渐趋于同步，使得中国的立法难以简单地袭取西方的现存经验。从近代以来，中国一直拥有一种后发展的优势和便利，即可以吸收走在世界发展前列的国家的现存经验。其中也包括，在建国初期，中国作为新生的社会主义国家，大量借鉴当时已有30多年社会主义建设历史的苏联的经验。这种后发展的优势显然是以中国在发展时序上滞后于其他国家为前提的。然而，随着中国发展进程的加快和全球化时代的来临，中国与西方国家在某些方面的变革逐渐开始趋于同步，因而必须和西方国家一道应对共同面临的问题，如世界金融危机。在这种情况下，中国不能坐等西方的经验，必须积极探寻解决问题的良策，为世界提供成功经验。
事实上，中国的立法者深切地认识到了社会大变革对立法的制约。彭真在谈到民事立法的困难时说：现在我们正处在大调整的过渡时期，政治、经济、文化等各方面情况都在变化，面临着大量的新问题，而且有很多是根本性问题。(31)全国人大常委会的诸多立法政策正是基于这种背景而提出来的。例如，李鹏在解释“先立单项法，后立综合法”政策时提到的另一条理由是，我们处在计划经济向社会主义市场经济转轨的过程，处在一个科技突飞猛进的时代，一切都处在变化的过程中。一部非常完整的、能管多年的法律，可能一时制定不出来。如果它更现实一点，适应的时间短一点，就容易出台。如果我们的单项法律多一点，内容简化一点，立法就能够适应当前的发展。(32)
又如，“法律不宜太细”的立法政策，在一定程度上也是基于社会变化太快的现实。如前所述，在社会变革迅猛的时期，立法者很难获得较为充分的信息，因而难以制定出细致周密的法律。如果脱离现实编造出某些细致的条文，又容易阻碍社会变革，或者变成一纸空文。另一方面，我们不得不承认，在社会变化太快的情况下，法律——特别是实体法规定越具体越细致，就越容易过时。所以，顾昂然在解释法律规定比较概括的原因时提到，我们正处在改革的时期，许多问题需要进一步摸索、试验，不可能定得太细。(33)
修改旧法律与制定新法律并重的立法政策，更直接地反映了立法者要使法律跟上社会变革的努力。李鹏在总结九届人大常委会的立法经验时提出，坚持把修改原有法律与制定新的法律放在同等重要的位置。这一立法政策的目的在于，把实践证明是成功的新经验和新认识及时用法律规定下来，使立法工作适应我国社会发生的广泛而深刻的变化，更好地发挥法律对现实生活的规范作用。(34)
四、国家幅员辽阔对立法政策的影响
中国是一个幅员辽阔的大国，这是我们考量信息约束条件对全国人大常委会的立法政策的影响时不可忽视的重要因素。地理意义上的幅员辽阔不仅意味着极为多样化的自然景观，同时也意味着极具复杂性的社会景观。在一个大国里，生活在不同地方的人们往往在文化传统、富裕程度、生活方式、思想观念、风土人情等方面表现出各种或鲜明或细微的差异。对于中央政权来说，地方的多样性和差异性越复杂，信息搜寻的难度就越大，成本就越高。但是，信息又是中央政权对全国进行有效的治理所不可或缺的因素。因此，在同样的技术条件下，治理大国的信息成本要比治理小国的信息成本高得多。甚至在某些情况下，由于信息搜寻或传输的成本太高，或者缺乏相应的信息技术手段，在小国运转良好的制度到了大国却无法实行。正是在这种意义上说，国家疆域的大小对政治统治和制度有着重要的影响。
从历史上看，尽管观察视角、理解方式及最终结论不一样，各个时代的思想家都已观察到这一事实。早在古希腊时期，亚里士多德就注意到疆域大小对城邦政治的影响。他提出，理想城邦的疆域不能太大或太小，应以观察所能遍及又足保证公民宽裕而不失节制的闲暇生活为度。(35)在启蒙运动时期，孟德斯鸠通过对各国政体的比较研究得出结论，从自然特质来说，小国宜于共和政体，中等国宜于由君主治理，大帝国宜于专制君主治理。并认为，疆域的稳定是政体保持稳定的前提，疆域的缩小或扩张都会变更国家的精神。(36)卢梭从各类政府形式存在的自然条件的角度断言，民主政府适宜于小国，贵族政府适宜于中等国家，君王政府适宜于大国。(37)当代学者都观察到国土面积的大小对国家构成形式的影响。例如，当今世界上绝大多数地域辽阔的大国，如美国、加拿大、俄罗斯、巴西、印度、澳大利亚等国，都先后实行了联邦制的结构形式。(38)
其实，这些结论都能从信息的角度得到某种程度的合理解释。例如，孟德斯鸠、卢梭等人所强调的民主政治适宜于小国、而不适宜于大国的结论，实际上反映出了民主政治所固有的高度的信息依赖性。例如，为了保证投票行为的理性化，选民应能够较为充分地获知候选人的信息；为了防止选举过程的舞弊行为，监督者应能有效地监督各个选区的投票和计票活动，而监督也是以较充分的信息为基础的。于是，在交通、通讯和传媒工具较为落后的古代和中世纪时期，只有在那些多数公民能进行面对面的信息交流的小国，才有可能实现这种民主政治。按照卢梭的说法，民主政府只有存在于这样的“很小的国家”，即“人民很容易集会”，并且“每个公民都很容易认识所有其他的公民”。(39)即使到了近代，民主制度的设计仍然受到信息条件和技术的深刻约束，例如，美国早期的制宪者们为总统选举所设计的选举人团制度。当时，曾有人提出了全民直选总统的方案，后来遭到否决。其中，信息约束是一个很重要的原因。这就是，由于美国的幅员辽阔，且通讯和交通闭塞，民众不了解全国情况，各个地方各自为政，很难组织全国范围的竞选和选举，也很难对全国选举进行有效的监督和控制。(40)而按照选举人团制度，先由各州选出若干位的选举人，最早一般是由各州议会选出选举人，然后再由这些选举人投票选举总统和副总统，这就解决了由于信息不通畅直选所可能引发的结党营私、贿选、社会骚乱等问题。(41)
下面我们转而讨论与立法体制和政策直接相关的所谓大国实行联邦制的问题。尽管世界上各个大国选择联邦制度的实际原因相当复杂，但是学者们都观察到这些国家的共同特征，诸如，国土面积大，民族众多，自然地理条件丰富多样，地区间经济发展水平不平衡。(42)从决策与信息的角度来说，这些因素都加剧了中央政府做出全国性决策的信息搜寻成本与难度，甚至使做出某些全国性决策成为不可能之事。因此，在大国实行联邦制，把较多的权力赋予地方，中央政府只行使有限的权力，有助于大幅度地减少中央政府必须做出的决策的数量，随之也能够大规模地减少中央政府治国理政的信息成本以及因信息不充分而出现决策失误的机会。这一道理运用于立法权的配置上，赋予地方以较多的立法权，有助于减少中央立法机关的立法信息成本与立法失误成本。
不过，一个众所周知的事实是，中国作为一个大国却没有实行联邦制，而是出于历史传统等原因选择了单一制。(43)但是，这种历史选择并不能改变地方信息的高度分散性及随之而来的高额信息成本对中央政府的决策的约束。恰恰相反，计划经济时代高度集权的中央政府在信息不畅的情况下所做出的诸多错误的决策，显示了这种信息约束的巨大负面效应。正如国外学者所分析的那样，中央决策机构中群众代表的薄弱和独立传播媒体的缺乏导致信息的诸多空白，因而决策者对于政治将会如何发展或是基层怎样看待政治的问题所知甚少。(44)1978年以来，改革的思路不仅是拓展和畅通各种信息传递机制，更为根本的是将大量权力下放给地方，从而最终减少中央政府决策的信息搜集的压力和成本。在立法权的配置上，总的发展趋势也是不断扩大地方的立法权。
令人欣慰的是，全国人大常委会领导人不仅意识到地方情况的复杂性对全国人大立法的影响，而且认识到全国人大常委会与地方人大常委会在信息上的不对称，并且承认与积极利用地方人大常委会的信息优势。陈丕显在六届人大三次会议上的工作报告中指出：“常委会在制定法律时，要密切同地方人大常委会的联系。因为地方人大常委会更接近基层，更了解实际情况和实际需要，可以更好地了解和反映基层和实际工作同志的意见。当前，对外开放、经济体制改革的形势发展很快，情况十分复杂，新问题、新经验不断出现，更加需要依靠地方，根据实际情况，把正确的意见、成熟的经验集中起来。这样制定的法律才能符合实际，也才能行得通。”(45)全国人大常委会提出的多项立法政策实际上都基于对地方人大常委会的信息优势的尊重和利用。
其中，最突出的是受到学术界强烈批判的“法律不宜太细”的政策。学术界对这一政策的主要批评是，它降低了法律的可操作性，扩大了执法者的自由裁量权，导致了立法权的变相转移。(46)不过，这些问题并非不为立法者所知晓，相反在一定程度上乃是立法者有意——但并非恶意——为之的结果。全国人大常委会的领导人提出这项政策的原意就在于，鉴于各地情况的复杂多样，法律只解决原则性问题，具体问题则留待行政立法和地方立法解决。彭真在1985年召开的省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上强调，我们这样一个大国，各地政治、经济、文化发展很不平衡。因此，法律只能解决最基本的问题，不能规定得太细，太细了就难以适用全国。为了因地制宜地解决问题，一个法律制定出来以后，一般还需要制定实施细则，做出具体规定。全国性的实施细则，由国务院制定；地方性的实施细则，由省、自治区、直辖市的人大和常委会制定。(47)
值得注意的是，法律不宜太细的立法政策事实上减少了全国人大常委会的立法失误及其可能的代价，同时为行政立法、地方立法和司法解释的发展留下了必要的空间。在此，我们又看到，这一政策是全国人大常委会规避政治风险的一种理性选择。在对各地方、各行业、各部门的情况不是很了解的情况下，全国人大常委会制定出来的法律越具体、越细致，就越有可能不符合某些地方、行业、部门的实际情况。因而，会招来这些地方、行业、部门的非议和批评。相反，在已掌握的有限信息的基础上力所能及地制定出的一些法律条文，尽管可能较为粗线条、原则性，却更能兼顾复杂多样的现实国情。
另一项政策是鼓励地方先行立法的政策。历届全国人大常委会领导人都强调，除了专属于全国人大和全国人大常委会立法的事项之外，对于全国人大常委会暂时还制定不出来的法律，可以由地方先制定地方性法规，待取得经验，条件成熟后，再及时制定法律。(48)八届全国人大常委会委员长乔石甚至提出，广东等改革开放前沿可以成为经济立法工作的试验区，先行制定一些地方性法规，为制定法律提供经验。(49)鼓励地方先行立法，从而为制定法律提供经验，无疑是全国人大常委会克服自身能力和信息不足的重要策略。改革开放30年中国的立法实践不乏地方先行立法而后成功制定法律事例。最典型的例子是人口与计划生育立法。对于中国这样一个人口规模过大、人口增长速度过快的国家，如果不对人口的增长进行控制，不仅会严重影响中国的发展，也会对世界造成很大的压力。但是，在国际上还有很多人不理解中国的计划生育政策，国内还没有探索出一套适用于各个地方的计划生育办法的情况下，全国人大无法制定出人口与计划生育法，而是采取地方先立法的办法。各地先制定出计划生育法规，然后经过多年的实践，不断总结经验，到2001年底全国人大才制定出《人口与计划生育法》。这部法律制定出来后，在国际上没有什么反对意见，老百姓也能理解和接受。(50)
五、知识和信息的分散性对立法政策的影响
20世纪以知识社会学为代表的知识研究所做出的一个重要的理论贡献，是揭示出了知识和信息的多元性、分散性。所谓知识和信息的多元性，是指各种社会主体（如手工艺人、技术专家、科学家、神职人员等）都是知识的生产者、创造者和传播者，知识表现为工艺知识、技术知识、科学知识、神学知识、常识性知识等多种形态。(51)所谓知识和信息的分散性，是指社会的大量知识和信息由无数的个人或组织所掌握和利用，而不是集中在某个人或机构之手。哈耶克特别强调个人知识的特有性和分散性，并以此为基础批判计划经济模式，主张自由市场经济。因为计划经济是建立在一个不可能实现的假定之上的，即中央计划机构能够将一个复杂的经济体系中所有的知识和信息集中起来，从而能够为这个经济体系的正常运转做出各种正确的决策。而自由市场经济则建立在知识和信息分散在无数个人之手的事实基础之上的，并保障个人利用其掌握的独一无二的知识和信息做出各自决策的自由。(52)
中国的立法者也认识到，立法所需要的知识、经验和信息散布于各种社会主体之手，必须通过各种渠道获取和利用这些社会主体所掌握的知识、经验和信息，以克服自身的知识、经验和信息不足问题。彭真曾明确提出，立法不能搞一言堂，而必须多谋善断，尽可能把所有正确意见集中起来。(53)为此，六届全国人大常委会提出了一项立法工作的总体策略，即依靠各地方、各部门、各方面的集体智慧和集体经验，实行立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合，集思广益，在高度民主的基础上集中各种正确意见，使制定的法律尽可能符合实际，切实可行。(54)这一总体策略在立法实践中具体表现为历届全国人大常委会所反复强调的群众路线以及授权立法、依靠职能部门立法、发挥专家作用等立法政策。
如果从决策与信息的角度来分析，群众路线实际上是中国共产党和政府解决公共决策的信息不足问题的重要方法和策略。历届全国人大常委会的领导人都强调，立法工作必须走群众路线，广泛听取各方面意见，切实做到集思广益，才能制定出切实可行的法律。(55)从信息搜集的方面来说，立法工作走群众路线，可以获得两类重要信息：一是社会成员在长期的社会实践中创造并遵循的各种正式或非正式制度。这些正式或非正式制度为立法者提供了可供选择的制度性方案。正是在这个意义上，周恩来把人民群众视为是创法的源泉。他说，“创法的源泉是劳动人民，从群众中来到群众中去”，“所谓法源，就是从群众中来，政府不过是反映一下而已，加以集中起来，坚持下去”。(56)二是社会成员的规范性偏好和需求。这类信息为立法者比较和评价各种制度性方案提供了最终的标准。只有依靠这种信息，立法者才能制定出真正满足社会成员的偏好和需求的法律。
授权立法是全国人大常委会应对自身的立法能力和信息不足的一项重要政策。从实际情况来看，全国人大常委会一般都授权比自己更有知识、信息优势的国家机关立法。这样，通过授权立法，一方面既满足了社会的立法需求，另一方面又为制定法律积累了经验。陈丕显在六届人大三次会议上的工作报告中解释授权国务院立法的理由时说，“当前在对外开放和经济体制改革方面，有一系列新问题需要及时做出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，制定法律尚有困难，而没有法律规定，又不好开展工作。这个问题如不很好解决，就会妨碍改革、开放的顺利进行。为此，1984年9月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定……这是从我国当前实际情况出发加强法制建设的一项重要措施，可以适应当前某些实际工作的需要，还可以积累经验，为制定或者补充、修改法律作准备，有利于加快经济立法工作。”(57)
立法学界一般把授权立法分为法条授权和特别授权。所谓法条授权，是指立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用某一条款，将某些立法权授予有关机关的授权。所谓特别授权，就是指立法机关通过特别规定，允许行政机关或其他机关在其规定的权限范围内制定法律文件。(58)全国人大常委会同时运用了这两种授权形式来解决自身立法能力和信息的不足问题。1978年以来，全国人大常委会曾三次向国务院做出立法的特别授权，曾先后四次向四个经济特区所在省的人大及其常委会、所在市的人大及其常委会、人民政府做出立法的特别授权。(59)法条授权是全国人大常委会更为经常地运用的授权立法的形式，绝大多数全国人大常委会的立法中都有授权立法的条款。例如，1984年制定、1998年修改的森林法共有7个授权条款，分别授权国务院及其林业主管部门、民族自治地方的自治机关立法，可谓是授权立法条款最多的法律之一。法条授权之所以多的原因就在于全国人大常委会在许多具体问题上缺乏可靠的经验和信息。第六届、第七届全国人大法律委员会副主任委员宋汝棼在解释1984年森林法中授权条款多的原因时解释说：“读者可能会觉得，森林法中对一些重要问题，左一个由国务院规定，右一个由国务院规定，实在太不具体，缺乏规范性。这是因为当时经济体制改革正在进行，照老办法规定不行，而新的办法又还没有把握。”(60)
其实，除了特别授权、法条授权这两种明示的授权立法形式，还有一类更为普遍、重要的授权立法形式，即默示的、隐性的授权立法。这种隐性的授权立法表现为，虽然全国人大常委会没有做出明确授权，但由于全国人大及其常委会没有制定法律或法律过于粗疏，国务院、最高人民法院、最高人民检察院通过行政立法、法律解释，地方国家权力机关、行政机关通过制定地方性法规、规章，填补法律所留下的各种空白。在自身的立法信息和能力不足的情况下，全国人大常委会对这种填补法律空白的行为不仅持默认的立场，甚至还加以鼓励。以最高人民法院、最高人民检察院的司法解释为例，正如许多论者所指出的那样，“两高”颁布的许多规范性司法解释文件远远超出了个案的、语义的解释的范畴，也超出了法院组织法所规定的“如何具体应用法律”的范畴，事实上具有“立法”或“准立法”的性质。(61)全国人大常委会对“两高”的“立法”或“准立法”行为不仅给予默认，而且还加以利用。这表现为，全国人大常委会在制定或修改法律时充分吸收“两高”的司法解释的合理内容。举例来说，全国人大常委会2001年修改《婚姻法》时就吸收了最高人民法院此前颁布的司法解释的内容。例如，婚姻法第34条关于认定夫妻感情破裂的几条标准就来自于1989年最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》。(62)
依靠职能部门（包括行政、司法、军事等部门）立法，是全国人大常委会获取和利用职能部门的专业知识、经验、信息的重要策略。从实际情况来看，对职能部门的高度依赖，特别是对行政职能部门的高度依赖，是改革开放30年来全国人大常委会立法的重要特点。李鹏曾谈到，九届全国人大常委会“规划中的法律草案多数由国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院负责起草并提请审议”(63)。据有关统计，在全国人大及其常委会通过的法律中，由国务院相关部门提交法律提案占总量的75-85%。(64)除此之外，全国人大常委会一般要将其审议的法律草案发到国务院相关部门征求意见，并且相当重视国务院相关部门的意见。这一立法政策形成的主要原因是行政职能部门在有关社会领域内拥有知识和信息上的优势。比如，就税务立法而言，税务行政部门无疑比其他机关、组织更了解国内税收征收和缴纳的情况、形势和问题，因而更有发言权和参与权。顾昂然指出，“现在好多法律是由部门起草、经国务院提请全国人大或全国人大常委会审议的。部门对实际情况了解，起草有优势。”(65)从世界各国的情况来看，之所以一般都赋予行政机关向议会提出立法提案之权力，其原因不仅是为了保障行政机关的立法参与权，也是尊重行政机关在知识和信息上的优势。
发挥专家的作用是全国人大常委会克服自身知识和信息的不足而采取的又一重要的知识和信息获取策略。从1978年以来，历届全国人大常委会领导人都非常强调专家参与立法的问题。万里认为，做好人大工作除了全国人大及其常委会和国务院的努力外，还要依靠大专院校、科研单位的法律专家、学者的帮助，依靠大家的力量来加快立法工作。(66)乔石提出，“无论哪个部门起草法律，都要吸收有关方面的专家参加起草工作。全国人大专门委员会和常委会工作部门可以更多地牵头组织专家、学者起草法律，也可以委托专家、学者起草。”(67)因此，从八届全国人大以后，各届全国人大常委会更加重视专家立法，某些法律草案直接委托有关专家起草。这里所说的专家，包括法学、经济学、管理学、自然科学、工程科学等各个领域的专家学者。专家在立法信息上至少拥有两方面的优势：一是专业知识和技术上的优势。很多立法都涉及到专业性很强的技术问题，如知识产权立法、金融证券立法等，需要相关领域的专家提供专业性知识、信息。二是国外和国际有关信息上的优势。例如，法学专家一般都比较了解国外或国际上相关领域的法律学说、成文法或判例法的情况，可以为立法提供国外或国际上的制度性方案。这两方面的知识和信息可能是全国人大常委会的大多数组成人员和工作人员所缺乏的，因此，吸收专家立法就弥补了全国人大常委会自身在知识上和信息上的不足。
在结束本文之前，必须做出明确交待的是，尽管本文的主要意图是为全国人大常委会的立法政策辩护，但这并不意味着我完全否认学术界所揭示和批判的这些立法政策的种种弊端。我们必须承认，世界上不存在那种完善无缺的政策、制度。所有政策、制度在成功地应对和解决某些问题的同时，必然会产生出另外一些可观察到的或者难以观察到的负面影响。这些负面影响或许就构成了我们采用某种政策、制度所必须承认和付出的必要的代价。当然，这也不是说，我们只能无所作为地忍受上述立法政策所产生的各种弊端。事实上，通过引进或设计其他一些政策或制度，我们可以把这些弊端降低到最低限度。
[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003的修订第3版，第50页。
注释：
①学者们一般称之为“宜粗不宜细”。但是，官方的正式文件和讲话中并没有这种提法，而仅仅是提到“法律不宜太细”。
②例如，张子胜认为，“成熟一个，制定一个”形成了头痛医头、脚痛医脚，立法缺乏通盘考虑的局面，导致我国立法缺乏整体规划，法律出台的先后顺序无章可循。参见张子胜：《略论立法规划——从“成熟一个，制定一个”的立法状态谈起》，载《法学》1995年第7期；陈端洪认为，先行政或地方立法，条件成熟时再修改上升为法律的实验主义立法观，导致立法权分散，地方保护主义、部门保护主义盛行，法律的冲突越来越突出。参见陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上——中国立法批评》，载《中外法学》1998年第6期；封丽霞认为，立法的实验主义导致法律的“短视”或“近视”，立法成为“头痛医头、脚痛医脚”的“膏药”，难以做到瞻前顾后。参见封丽霞：《转型中的中国社会与中国立法的转型》，载周旺生主编：《立法研究》第6卷，北京大学出版社2007年版。
③关于决策和信息的关系，参见［美］詹姆斯·马奇：《决策是如何产生的》，王元歌、章爱民译，机械工业出版社2007年版，第174-187页。
④参见朱丽君：《院外活动对美国立法的作用分析》，载《立法研究》第6卷，北京大学出版社2007年版。
⑤原国务院法制办主任、十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇指出，一个法律草案、法规草案涉及一个领域，如果不懂得这个领域的特殊规律、基本知识、具体方针政策、具体实践经验，那就根本不可能把它起草好或审查修改好。因此，承办一个立法项目，就是学一门课。参见杨景宇：《法治实践的理性探求》，中国法制出版社2002年版，第333-334、384页。
⑥参见苏力：《变法，法治及其本土资源》，载《中外法学》1995年第5期。
⑦Robert B.Seidman,the State,Law and Development,Croom Helm Ltd.,1978,p.36.
⑧《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第421页。
⑨参见顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍（1982-2004年）》，法律出版社2006年版，第10页。
⑩前引⑧，第496页。
(11)在信息理论和信息经济学中，知识和信息是两个交替使用的概念。英文中的“knowledge”在翻译为汉语时，也有“知识”、“信息”两种译法。
(12)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第258-259页。
(13)前引(12)，第174页。
(14)关于这方面的分析，可参见段先盛：《1978年以来中国改革成功的原因探究——有限理性政府试错式改革与满意实现》，载《浙江社会科学》2008年第2期。
(15)参见王维澄：《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题》，载《在中南海和大会堂讲法制》，商务印书馆1999年版，第360-387页；李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2001年版，162-163页。
(16)参见封丽霞：《法典编纂论——一个比较法的视角》，清华大学出版社2002年版，第272-276页。
(17)六届全国人大常委会副委员长陈丕显在六届人大四次会议上的工作报告中提出：“由于全面的经济体制改革和教育科技体制改革正在开展，一些重要的改革还在实践和积累经验的过程中，因此这些法律还需要根据条件逐步制定，在总结经验的基础上，成熟一个制定一个。”陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1986年4月2日在第六届全国人民代表大会第四次会议上》，《人民日报》1986年4月19日第2版。
(18)彭真1981年对民法的起草工作提出：“成熟多少就写多少，不成熟的不要定。”《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第424页。
(19)邓小平早在1978年就提出了这个观点：“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第137页。后来，全国人大常委会领导人经常谈到类似的观点。例如，九届全国人大常委会委员长李鹏在2002年审议农业法修订草案时指出，“这次不宜大动，成熟一条写一条”，“农业法律应成熟一条加一条，这种方法比较好”。《立法与监督——李鹏人大日记》下册，新华出版社、中国民主法制出版社2005年版，第609、611页。
(20)前引⑧，第424页。
(21)前引⑧，第424页。
(22)参见李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》上册，新华出版社、中国民主法制出版社2005年版，第282页。
(23)关于1979-1987年暂行、试行法律法规的统计数据，参见季卫东：《论法律试行的反思机制》，载《社会学研究》1989年第5期，第81页。
(24)参见季卫东：《论法律试行的反思机制》，载《社会学研究》1989年第5期，第82页。
(25)彭真提出：“对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律”。参见《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第507页。
(26)转引自［美］阿尔文·托夫勒：《未来的冲击》，孟广均等译，新华出版社1996年版，第7页。
(27)前引(26)，第15页。
(28)前引(26)，第5页。该书的中译者把“future shock”翻译为“未来的冲击”，显然不能精确表达该词的含义。翻译为“未来晕厥症”可能更贴切一些。
(29)参见费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第51页。
(30)前引(26)版，第118-119页。
(31)前引⑧，第421-422页。
(32)前引(22)，第297页。
(33)参见顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍（1982-2004年）》，法律出版社2006年版，第11、58页。
(34)参见李鹏：《全国人民代表大会常务委员会工作报告（二○○三年三月十日）》，载《十六大以来重要文献汇编》（上），中央文献出版社2005年版，第199页。
(35)参见亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第356-357、455页。
(36)参见［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第126页。
(37)前引②，第83页。
(38)参见童之伟：《单一制、联邦制的理论评价和实践选择》，载《法学研究》1996年第4期，第99页；王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社2000年版，第26-28页。
(39)前引②，第84-85页。
(40)参见唐晓：《美国总统选举人团制度》，载《外交学院学报》2001年第3期，第45-46页。
(41)参见［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第346-347页。
(42)参见周叶中主编：《宪法学》，高等教育出版社2000年版，第228-229页。
(43)前引(42)，第229-230页。
(44)参见［美］詹姆斯·汤森、布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾速、董方译，江苏人民出版社1996年版，第294-295页。
(45)陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1985年4月3日在第六届全国人民代表大会第三次会议上》，载《人民日报》1985年4月15日第1版。
(46)参见刘松山：《也谈“立法宜粗不宜细”》，载《法制日报》2003年9月18日；刘俊海：《“立法宜粗不宜细”不合时宜》，载《北京日报》2006年7月10日第18版。
(47)《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第505页。顾昂然在解释法律规定比较概括的原因时也指出，我国的情况十分复杂，什么问题都由中央统一规定，一刀切，是行不通的。例如，由于城乡之间、沿海和内地之间的情况不同，刑法不可能明确规定犯罪行为的数额标准，只能笼统地规定数额较大、数额巨大。法律规定得概括些，地方可以根据自己的情况予以具体化。顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍（1982-2004年）》，法律出版社2006年版，第11、58页。
(48)前引(22)，第295-296页。陈丕显在六届人大四次会议上的工作报告中提出，国家还没有制定的一些法律，可以先制定地方性法规，这有利于加快国家立法工作的步伐。
(49)《乔石谈制定社会主义市场经济法律》，《人民日报》1993年4月16日；《乔石委员长在八届人大常委会二次会议上强调抓紧制定社会主义市场经济法律》，《人民日报》1993年7月3日。
(50)参见李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》下册，新华出版社、中国民主法制出版社2005年版，第905页。
(51)关于各类知识的一种概括性分析，参见［波兰］弗·兹纳涅茨基：《知识人的社会角色》，郏斌祥译，译林出版社2000年版。
(52)参见［英］哈耶克：《个人主义与经济秩序》，贾湛等译，北京经济学院出版社1991年版。
(53)彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第268页。
(54)陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1988年3月31日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，载《人民日报》1988年4月19日第2版。
(55)彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第266-267页。
(56)黎国智主编：《马克思主义法学论著选读》，中国政法大学出版社1993年版，第244页。
(57)陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——1985年4月3日在第六届全国人民代表大会第三次会议上》，载《人民日报》1985年4月15日第1版。
(58)参见陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版，第31-32页。
(59)参见周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第345-348页。
(60)宋汝棼：《参加立法工作琐记》上册，中国法制出版社1994年版，第3页。
(61)参见陈兴良、周光权：《刑法司法解释的限度》，载《法学》1997年第3期；赵秉志、陈志军：《论越权刑法解释》，载《法学家》2004年第2期。
(62)参见王胜明、孙礼海主编：《〈中华人民共和国婚姻法〉修改立法资料选》，法律出版社2001年版，第7-8页。
(63)《李鹏委员长关于全国人大常委会立法工作的有关论述》，载乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第355页。
(64)参见杨军：《国家各部委间存在利益博弈致使多部法律难产》，载《南风窗》2006年年终特刊。有人批评说，立法如同生产产品，法律由有关政府部门组织起草，按部门的模型“浇铸”出坯件，然后由国务院常务会议“检验合格”，最后由全国人大“批发出厂”的。全国人大常委会法工委办公室编：《法制来信简报》1997年第4期，转引自蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第378页。
(65)顾昂然：《立法札记——关于我国部分法律制定情况的介绍（1982-2004年）》，法律出版社2006年版，第40页。
(66)《万里邀请首都法律专家座谈》，载《人民日报》1998年12月21日。
(67)《乔石委员长在八届人大常委会二次会议上强调抓紧制定社会主义市场经济法律》，载《人民日报》1993年7月3日。
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