尽早推出县级政改试验区——1.建立县政改革试验区的设想，本文主要内容关键词为：试验区论文,县政论文,县级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
县政改革需要新的试验
当前县级政权在政治运作方面有一个明显的权力悖论。一方面，县级党政领导机关中确实有人利用手中掌握的权力，公然抢夺农民的土地、野蛮拆迁居民住房，还把国家司法作为私人工具，对付那些对其提出批评和建议的民众和媒体，甚至对上访民众采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段，进行压制迫害；另一方面，针对近年在全国基层频频发生的官民冲突对抗事件，为数更多的县级官员表示，由于行政体制上许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，没有必要的治县资源特别是行政权力资源，县级党政是以有限的权力承担着无限责任。
一些地方，行“恶政”者不受制约，图“善治”的能力捉襟见肘。这一权力悖论，说明县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在根本性的缺陷。
共产党的执政党地位决定党权处于行政权、司法权等之上，各级人民代表大会也不能离开党的领导。制度设计上，县域范围内党权缺乏任何权力的制衡，对它的制约主要依赖于党内民主和党外监督，但这基本上很难落实：纪委监督同级党委是“以下犯上”难有效果；地方权力机构人民代表大会没有任免和监督县委书记的权力；本县内的新闻监督不可能，异地新闻监督被禁止；信访制度发生了异化，民众行使监督建议权的合法渠道严重堵塞。现实政治中，对县委书记的制约主要是来自上级党委，但是天高皇帝远。一些县的公权力与民争利和迫害民众，正体现出县级党政中党权独大和横向权力制约的失衡。
考虑到在县级政治生态中难以实现对党权的制衡，目前中央采用的应对办法是通过中央集权以缩小地方党政的权力。在行政权的纵向分割上，主要是通过将有关国计民生的重要部门如国税、海关、铁道、能源、银行、外汇等划归中央直管，工商等划为省级直管，剥夺县级党政的部分财权和事权。但这些措施损害了县级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。用以扼制地方独大的纵向分权，加剧了县级党政有限权力与无限责任间的结构性矛盾。
更加严重的是，在一个现代国家，一个地方行政区划应有明确的最高责任机构；一个地方的民众，应能找到对其权利、利益负责的最高主政官员。但现实中县级党政并不定位于此。县委书记可以由上级党委直接任命，而不是由县域范围内的党员、人大代表或者民众选举产生，其权力来自于抽象的人民，对其治下的民众并不负有直接责任。县级政府的权力从制度的安排来说，一来自地方人民代表大会的授权，二来自中央政府的授权。然而在现实中，县长的选举需要上级的备案或批准，对上负责远超过对下负责。县级党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，造成了地方党政责任目标的不清晰，县级党政的有限权力，又无能力对地方事务进行全面管理，最后造成没有哪一个机构、没有哪一个人能对地方负全责。民众在寻求权益救济或有其他诉求时，当地官员能以“没权管不了”来推脱，但当地党政侵犯民众权益时，又没有机构能对其进行制衡，从而造成了矛盾和政治压力向上级政府和中央转移。
干部异地为官制度和频繁调动，也使得县级党政负责人对辖区失去了身份认同，失去了对地方利益的长期考量，失去了对辖区民众的道义责任。实事求是地说，目前还没有建立起对县级党政负责人的执政行为进行科学全面评价的标准，也没有建立相应的责任追究机制。结果是，一些地方县级党政乐行“恶政”不求“善治”，对本地民众和中央政府双重不负责任。
针对这种情况，一些省份进行了“省管县”的改革试验。这一行政分权改革在一定程度上提高了县级政权的自主权，但解决不了县级政权的权力监督问题，增加了权力滥用的风险。而我国相继设立的七大综合配套改革试验区，其改革试验主要集中在行政权范围内，不足以解决政治权力结构缺陷带来的问题，且并非在县域范畴内进行，不具备普遍性。
县级政权是具备完全政治架构的最基层政权，其政治权力结构存在的问题负面影响巨大，主导中国农村发展的是县政而不是乡镇，对其进行改革刻不容缓。建议进行县级政治改革试验。
试验的具体构想
开展以县级人民代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的综合县级政治改革，使县级政权有足够的地方社会和经济管理权限，同时使县级政权及其主官的权力受到有效的制衡和监督。通过建立既对中央负责又对地方民众负责的县级政府，促进县域经济在城乡两地协调发展，推进农村建设和国家建设。
县级人民代表大会制度改革：
人大代表的资格。应取得本县户口两年以上，或在本地连续工作/居住八年以上，以保证代表对本地利益认同。
人大代表的选举。突破《选举法》中有关“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”的规定，实行同票同权，以保障公民的平等权利，以体现县域经济的真实情况和县域内居民身份的真实比例。
由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，均列入正式代表候选人，不再受《选举法》中比例的限制和正式代表候选人确认程序的限制。代表候选人名单应当由现行的在选举日的5日前公布，提前到至少45日前公布，以让候选人有充分时间与选民接触并宣传自己的主张，以真正搞活竞选。
人大代表专职化。当选代表为国家公务员(或教师)的，保留公务员(或教师)身份，但在任代表期间不再担任原职务，不再担任代表后自动恢复原公职。为每一位人大代表设立专用经费，专用经费实行限额制，由人民代表掌握使用。人大代表应在其当选选区设立工作室、公布联系方式，以方便联系群众。人大代表应向其选民汇报工作，对群众反映问题的处理结果及时反馈。
取消人大常委会，最终达到人大主任的“去官员化”。人大常委会委员因其人数少、来源狭窄、任职时间长，实践中早已官员化了。人大代表专职化以后，因人数并不很多，完全可以通过人大代表全体会议来审议相关事项，不需要再设立常务委员会。
人大主任作为人民代表大会的领导人物，应由全体会议选出。条件成熟时，应限制政府官员担任人大主任，由非公职者担任，更好地体现人大的性质。
人大职权。取消选举政府领导时候选人的人数或比例限制，提名、酝酿候选人的时间由不得少于两天延长至不得少于二十日。进一步保障人大的罢免、质询、询问、调查等各项权力。进一步落实人大“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的权力。
行政改革：
县行政长官的选举和任期。改革异地为官制度。政务官应具备取得本县户口五年以上或在本地连续工作/居住十年以上的资格，以充分发挥地方精英对地方政治的主导作用。在县级人民代表大会的代表专职化基础上，在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下，由县级人大代表选举县行政长官。经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。
当选的县行政长官在任期内，不得升迁或调动。辞职的，至少在两年内不得担任任何公职。
党政一体，交叉任职。县行政长官应是党员，当选后同时担任县委书记。其行政权力要受到人大的监督和司法机关的制衡。作为一县之长，应就一县范围内的所有事项向该县居民负责。
改革现在行政权层级划分，给予县级政权实在的政治授权。可以参考强县扩权和省管县改革中的做法，在财权和事权两个方面突破现有行体制。在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也应扩大县级财政的分成比例。
把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府，应涵盖计划、经贸、国土资源、交通、建设等。除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由县自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由县直接报省审批。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；积极争取中央有关部委办授权或同意。
条件成熟时，应明确中央与地方各级政府权限划分，并逐步实现法制化。除关系国家全局、地方无法承担的事务外，应给予县级政权完全的政治授权。
司法改革：
法院和检察院实现垂直领导，县级两院不再对本级人大负责并报告工作，改向上级两院负责并报告工作。开始试验的阶段，县级两院可以改由上级即市级法院检察院领导，市与省、中央两院关系不变；条件成熟时，整个两院系统全部实行垂直领导。经费上脱离县级政府，开始试验的阶段，可以由市级财政保障，条件成熟时，直接由中央财政供给。人事上，两院领导由上级任命，不再由地方人大选举。
取消县级政法委设置，两院工作不再受县级党委指导。法院内部不再设立审判委员会，全面转向实行法官负责制。
法院院长应有专业背景，不应从其它党政机关调任。法官实行异地任职和流动回避制，以保持司法机关的独立性。
县级政府违反法律、法规的抽象行政行为，应列入法院审理范围。法院受理案件的范围，只受法律的限制，不受各种红头文件或内部精神的制约。以最大限度地将社会纠纷纳入法制解决的轨道。以审判权力作为社会公平正义的保障，有效地限制行政权的过分扩张。
总之，中国县政改革的方向，是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。