调整政策#183;创新体制#183;多方融资——加快小城镇建设与发展的根本出路，本文主要内容关键词为：出路论文,融资论文,体制论文,小城镇建设论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加快小城镇建设，既有利于乡镇企业集中发展，更大规模地转移农业富余劳动力，增加农民收入，促进农村产业结构和农村市场经济的发展，带动农村经济社会的进步和城乡一体化发展，是我国由农业大国迈向经济强国的必由之路，也是解决我国人口多，经济实力有限，大中城市容纳力有限的矛盾，引导农民向小城镇转移，走有中国特色的城镇化道路的必由之路。同时，加快小城镇建设，也是当前迅速吸引人口向小城镇集中，启动市场，扩大需求，引导社会投资，拉动国民经济增长的重大举措。加快小城镇建设，可以从整体上推进我国经济社会的发展。而要使小城镇建设更健康的发展，其根本出路在于解决以下几个问题：
为小城镇建设与发展创造良好的环境
（一）进一步改革小城镇户籍管理制度
我国的户籍制度是计划经济时代的产物，带有浓厚的计划经济色彩，在市场经济条件下已经暴露出许多弊端，严重阻碍了城乡间合理的迁移流动，也影响了农业人口向城镇转移的规模与速度，延缓了城市化进程。因此，要进一步加大小城镇户籍制度改革力度，降低农民进小城镇的门槛。
1、实行小城镇户籍登记制度
农民进镇落户不受“农转非”计划指标限制。凡在小城镇有合法固定住所和相对稳定收入的农村人口，本人要求进镇的，允许户口迁入城镇。办理城镇居民常住户口。可以包括以下各类人员：
①从农村到小城镇务工经商的人员及其共同居住的直系关属。
②小城镇的机关、团体、企事业单位聘用、并在小城镇有固定住所的管理人员、专业技术人员及其共同居住的直系亲属。
③外商、华侨、港澳同胞和台湾同胞在小城镇投资兴办实业，经批准在小城镇购买了商品房或已有合法自建房，本人要求在小城镇落户的大陆亲属。
④与小城镇机关、团体、企事业单位干部职工共同居住生活的直系亲属。
⑤已在小城镇办理“蓝印户口”、“开户区户口”、“自理口粮户口”等人员，可转为小城镇常住户口。
⑥其它有正当理由具备在小城镇落户条件的人员。
2、实行居民待遇政策
①经批准到小城镇落户的人员，本人只需持有关证明材料向迁入地户口登记机关提出申请，所在地派出所即可办理落户登记手续，并且不收取或变相收取小城镇增容费、基础设施配套费和建校费等费用。
②免除进城农民的后顾之忧，办理了城镇户口的农民，允许其保留原宅基地和承包地的使用权和承包权，但应承担与此相应的责任与义务。
③在辖区内实行统一的劳动就业政策，凡有辖区内户口的人员平等参加就业，所有企业用工面向社区内所有有能力的劳动者，实行公开招聘制，签订劳动合同，也可以自谋职业；未及时就业者，参加社会再就业工程。
④经批准在小城镇落户的人员，与原有居民在入学、就业、粮油供应、社会保障等方面享有同等权利，履行同等义务。
（二）进一步完善小城镇土地使用政策
1、小城镇土地政策取向
小城镇土地政策取向是指制定该政策必须把握的基本方向。只有政策取向正确，出台的政策才能得到社会认同，群众理解，部门支持，执行有效。我国深化土地使用制度改革的总体政策取向应该是：
①在明晰产权和确立集中统一管理体制的基础上，以规划为龙头，土地供给计划为手段，一级市场统一供给为形式，通过规划控制、总量控制和用途控制，严格把好土地初始供给关。
②以土地市场为载体，培育二、三级市场为重点，充分引入公开、公平竞争机制，鼓励地土流通和其他要素的合理组合，使有限的小城镇土地发挥更大的综合效益。
③以依法管理为原则，规范交易行为、服务行为和管理行为为基点，保证土地市场的有序运行，提高对土地管理的权威性和效率。
④在有利于促进生产力发展的前提下，应在某些政策领域寻求突破，并引导土地使用制度的改革真正上一个层次。
⑤正确处理小城镇建设用地与保护耕地之间的矛盾，在保持土地总量平衡的基础上，运用市场手段和措施，保证小城镇特别是重点镇的建设用地。
2、建立和完善小城镇土地使用政策
①坚持按市场经济规则配置土地资源。既要节约用地，保护基本农田，实行耕地占补总量动态平衡，又要依法保障小城镇建设用地。
②在修编和审批新一轮乡镇土地利用总体规划时，要科学编制小城镇发展用地规划，对乡镇工业小区、集贸市场和小城镇实行“三位一体”的安排部署。
③安排土地利用年度计划时，在各省年度计划中，小城镇建设用地单列，以保证小城镇建设的需要。在实际操作过程中，用地指标确实不够的，各省确定的重点镇，由省统一调剂安排；各市、县确定的重点镇由市、县统一调剂安排；各市、县确定的重点镇由市、县统一调剂安排。
④盘活存量地土，积极开展土地整理。对小城镇范围内的无主土地，多征少用、长时间闲置的土地，征用后长期荒芜、闲置的国有土地等，由县级以上的人民政府依法收回其使用权，统一规划，用于小城镇建设。允许将通过土地整理新增耕地面积的60%作新增建设用地指标。
⑤小城镇要尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的依法履行耕地占补义务。无耕地后备资源的，允许在县市范围内统一调剂补充耕充，可以采取“邻村换地集零为整”的办法，调剂小城镇建设用地。
⑥小城镇住宅建设，要引导建房户由分散建房转向集中连片建房。
⑦对小城镇建设用地依法实行有偿使用，广泛推行小城镇地块的拍卖和招标出让、出租。农村集体经济组织可以采取土地使用权入股、联营等形式与其它单位、个人共同参与小城镇开发。
消除小城镇建设的体制障碍
（一）调整小城镇政府职能
伴随着第二、三产业在小城镇的发展和众多农村人口不断向小城镇集中，小城镇日益成为一定区域的经济和文化中心，越来越具有城市的一般特征和功能。所以，过去那种主要管理农业和农村的乡镇政府职能已不能适应小城镇发展的需要了，这就客观上要求小城镇政府适时转变职能。
1、扩展小城镇政府职能范围
在部门设置上，鉴于小城镇的特殊地位，建议除国家必须统一管理的部门（如银行、工商、邮电）外，土地、城建、公安部门在小城镇的下属单位业务上接受上级的领导，管理权和人事任免权归小城镇政府。
在宏观管理上应当根据小城镇发展的需要和不同情况，进一步向小城镇政府下放经济管理权限，使其有较为充分的自主权，以利于调动周围农村发展的积极性和主动性。对于那些经济实力强、经济影响远远超过本镇地理范围并具有发展潜力的中心镇，可以设立县级或副县级经济开发区，赋予其县级经济管理权限。
2、实行联合办公制度
为便于小城镇产业经济的发展，凡到小城镇投资兴办企业、经济实体及公用事业，可由小城镇政府统一设立服务接待窗口，统一负责协调办理有关审批手续，实行简便高效率的服务制度。小城镇建设项目在办理立项用地和报批手续时，由同级计划、国土、建设行政管理部门进行联席审查后，再按有关规定办理审批手续。
3、建立高效办事制度
简化办事程序，提高办事效率，有关部门不得以任何名义增设审批关口。除国家有明文规定的手续和管理费用外，各级各部门不得增设管理环节和增收费用。
（二）改革小城镇财政体制
按照“一级政府、一级财政”的原则，建立功能完整、体现事权与财政相统一的镇级财政管理体制。
本着增强小城镇“以镇养镇”能力的精神，正确处理县、镇财政分配关系。可以按照一定年份的收支基数，每年按一定比例递增，上交区县（市）财政，多收部分小城镇自留，一经核定几年不变，以提高镇级政府投资建设的积极性和投资能力。可以采取如下分配办法：
1、对直接来源于小城镇并可划归为小城镇的预算收入，如农业特产税、契税、屠宰税，国有土地有偿使用收入，以及营业税、车般使用税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税等县（市）留成部分应全部或大部分划为小城镇预算收入。对直接从小城镇取得的各项行政事业性收费收入，除按规定上交中央和省的部分外，原则上要留给小城镇。对收大于支的小城镇，可核定上交基数，实行“包死基数、定额上缴、超收全留、短收自负”；收支基本相当的，实行自收自支的体制；收不抵支的，实行“核定基数，定额补助”的体制。
2、明确镇财政收支的范围，设立镇财政金库，预算内、预算外收入统一纳入镇财政管理，规范收支行为。
（三）改革小城镇劳动就业体制
1、打破城乡分割的就业制度
过去城镇劳动部门只管居民，不管农民，现在要求城乡协调并逐步实行城乡一体化的劳动就业制度。要允许农村剩余劳动力进城务工经商，从事法律允许的各种职业，特别要鼓励农村能人、富人进城投资置业，鼓励农村一批特殊消费者（离退休干部、教师、医生、侨属等）进城集中居住消费；允许并鼓励城镇有技术、有资金、有信息的下岗职工、干部、教师及其他成员，到农村承办乡镇企业，承包荒山荒水，进行各种种植及养殖业的开发。对目前小城镇普遍存在的就业问题，不能简单采取限制和清退外来工的消极办法予以解决，而应通过建立健全城乡一体化的就业机制，实施有效的政府就业政策引导，以市场手段来配置城乡劳动力资源，实现城乡人口的充分就业。
2、实行双向选择、自主择业的就业制度
即由城镇或工业小区与劳动服务公司联系，由企业等用工单位与劳动者直接洽谈就业。
加快小城镇基础设施建设
（一）建立多元投资体制，拓宽融资渠道
改善小城镇投资环境，初步建立起以个人、集体投入为主，与国家、外资（市外资金）共同投入的多元化投资机制。
1、加大国家对小城镇建设的投入
首先，要尽力将小城镇建设、开发项目纳入国家产业化开发基金、农业综合开发基金和农业发展基金的计划，保证国家投入，以促进小城镇基础设施建设。其次，金融部门要利用国家对基础设施建设的优惠政策，在信贷资金上向小城镇倾斜，各商业银行和其他金融机构要充分发挥信贷杠杆的作用，科学评估选项，合理融通调配资金，积极发放小城镇建设贷款，特别是产业开发和住宅开发要制定优惠政策，鼓励居民扩大消费，增强小城镇经济实力。
2、调整投入政策
省、市、县、镇四级财政每年都要坚持安排一部分相关资金用于小城镇建设，省、市、县三级要重点扶持一批小城镇发展。水利、交通、卫生、工商等部门要从财力、物力上对小城镇基础设施建设予以倾斜。各级政府开征的小城镇建设维护税、公用事业附加收入，要按政策予以返还，并集中投入使用。要进一步落实好“谁受益，谁拿钱”的原则，拟定相关办法，明确职责范围，动员和组织各方面的力量搞建设，扩大小城镇建设投入总量。
3、建立省市县各级小城镇建设专项资金 可考虑每年由省财政厅、省计委、省交通厅、省卫生厅、省工商局、省财办等部门从所涉与小城镇有关的经费和收费中拨专款安排。省小城镇建设专项资金按全省小城镇发展规划和年度计划安排使用，主要支持小城镇规划编制，道路、饮水、改水工程和集贸市场、工业小区建设，或用于小城镇较大基础设施、公用设施建设贷款的贴息。市县小城镇建设专项资金的筹措，除财政拨款和部门安排外，各地还可以从小城镇建设开发受益和有关收费中提取一部分，由市县政府集中掌握使用。小城镇建设专项资金的建立要确定基数，并逐年有所增加。
4、广泛吸纳社会闲散资金 有条件的地方，可以成立小城镇建设投资公司，吸引外地资金和民间资金，拓宽社会筹资渠道。既要制定优惠政策吸引各企业事业单位和个人投资小城镇建设，也要制定奖励政策，鼓励单位、个人引进资金，投入小城镇建设。
（二）探索市场运作机制，实行资产经营
市场经济的根本内容是实行资本经营。目前农村基本要素如土地、资金还不能进入市场，乡镇企业也没有进入要素市场的条件，农民不能携带股份化的土地和资产等要素进入城镇。因此，要进一步优化资本结构，把土地、乡镇企业的资产价值化，从根本上解决产权主体不清的矛盾，推进农村剩余资源的资本化。通过深化产权制度改革，促进农村生产力要素从实物形态向价值形态转化，解决城镇工业化发展中的人口聚集的要求与农民进城门槛太高的矛盾，使农民利益得到保护，资源配置得到优化组合。通过这种深化改革，将逐步解决乡镇社区封闭、产业布局分散、集体企业负担偏高等问题。可以采取如下一些市场运作机制：
1、小城镇建设用地实行有偿开发 推行小地块的拍卖和招标出让、出租等形式，进行升值开发，增加小城镇建设资金，用于基础设施建设。政府对一级土地市场，实行滚动开发，利用土地级差回收投资。小城镇新增建设用地有偿使用和存量土地出让有偿收益，返回小城镇用于基础设施建设。
2、建立和完善小城镇房地产市场 由县市政府授权，小城镇政府统一组织小城镇的房地产开发，共增值资金用于小城镇基础设施建设。小区开发建设的市政配套设施，允许直接进入开发建设成本。
3、对小城镇基础设施和公益设施推行企业化管理 允许和鼓励外商、集体、个人等社会各界参股、控股，建设经营小城镇的道路、供水、供气、供电、公交、环卫、绿化、商贸、旅游、文体等基础设施和公益设施，并按“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，推行企业化管理，实行有偿服务。积极盘活小城镇基础设施资产存量，采取转让股份、承包租赁、拍卖等多种形式，形成滚动发展良性循环。
4、公开拍卖小城镇无形资产和部分有形资产的经营权 实现基础设施预期效益，将街名、路名、桥名、站名、校名、医院名、文体广场名、标志性建筑、黄金路段广告的冠名权、经营权等进行公开拍卖，有偿转让给社会法人或自然人。
5、对原有市政公用事业单位，实行社会化管理 现有市政公用事业单位逐步与小城镇政府脱钩，形成自负盈亏、自我发展的良性循环的新机制，政府逐步退出一些竞争性强的公用事业和服务领域。